Mensen zijn van nature geneigd samen te leven met andere mensen. Men vestigt
zich in een bepaalde woonplaats, een dorp of een stad. In officiële stukken
komt men de term "plaats van vestiging" nog wel eens tegen. Veel ouder is de
term nederzetting. Pas na het begin van onze jaartelling, toen men van de
jacht overging naar de landbouw en het nomadische leven vaarwel zei, kozen
onze voorouders vaste woonplaatsen. Uit de Romeinse Tijd dateren
nederzettingen en steden zoals Leiden, Nijmegen en Utrecht. Tot de opkomst van
het Frankische Rijk tussen de jaren 500 en 600 waren de nederzettingen
zelfstandig. Men maakte zelfstandig de eigen rechtsregels en leefde daarnaar.
Dat veranderde vooral na Karel de Grote, rond 840, en de werking van het
leenstelsel. Landsheren, vorsten, graven, hertogen en bisschoppen wierpen zich
op als een soort van centraal gezag. Daarmee was tevens het vraagstuk van
centralisatie en decentralisatie geboren. De nederzettingen en stadsgemeenten
bleven in die tijd tamelijk zelfstandig rechtspraak, wetgeving en bestuur
uitoefenen. Langzaam werd de invloed van de landsheren sterker. In de
Middeleeuwen kende Nederland enerzijds het platteland, waar landbouw en
veeteelt werden beoefend, en anderzijds steden als centra van handel,
nijverheid en kunst. Een aantal steden verkreeg van de landsheren stadsrechten
en het recht op een eigen bestuur. De bevoegdheden van de steden liepen nogal
uiteen van weinig tot veel zeggenschap. Later, ten tijde van de Republiek der
Verenigde Nederlanden hadden ongeveer 80 steden een zelfstandige en nogal
onafhankelijke positie, terwijl het platteland nagenoeg niets te zeggen had.
In de staatsregeling van 1798 van de Bataafse Republiek werd voor het eerst
van gemeenten gesproken. Deze regeling verminderde de ongelijkheid tussen stad
en platteland: beide werden ondergeschikt aan een sterk centraal bewind. Onder
het Koninkrijk Holland kwam in 1807 de eerste Gemeentewet van ons land tot
stand, die onder andere de inrichting, de verkiezing en de autonomie van de
gemeentebesturen regelde. In 1811, een jaar na de inlijving bij Frankrijk,
werd de Franse Gemeentewet hier van kracht. Ook deze was zeer centralistisch.
Na de onafhankelijkheid herstelden de Grondwetten van 1814 en 1815 weer het
onderscheid tussen stad en platteland. Leden van de stadsbesturen werden voor
het leven gekozen door stemgerechtigde burgers, die een bepaalde som directe
belastingen betaalden. Leden van de raad van plattelandsgemeenten werden door
Provinciale Staten voor de periode van zes jaren benoemd. Van een
gemeentelijke zelfstandigheid was ook in deze periode van een sterk centraal
gezag nauwelijks sprake.
De Grondwet van 1848
bracht grote verandering: artikel 2 van deze Grondwet luidde: [...]. De
samenstelling, inrichting en bevoegdheden van de gemeentebesturen moesten bij
de wet worden geregeld. Als belangrijkste in die wet - de Gemeentewet van 1851
- te regelen zaken noemde de Grondwet: rechtstreekse verkiezing met periodieke
aftreding van de raadsleden en het beginsel van de gemeentelijke autonomie.
In het midden van de vijftiger
jaren ontstond aandrang de Provinciewet en de Gemeentewet aan te passen. De
Provinciewet is inmiddels herzien. Verschillende rapporten hebben vanaf 1955
over een nieuwe Gemeentewet gedachten aangedragen. Ook zijn tussentijds
gedeeltelijke herzieningen tot stand gekomen. In 1967 en in 1971 verscheen een
tweedelig ambtelijk ontwerp onder de titel De Gemeentewet Herzien. De
stortvloed van nota's, voorstellen en literatuur over de bestuurlijke
organisatie van ons land in de zeventiger jaren verdrong bijna de aandacht
voor de Gemeentewet. Minister De Gaay Fortman gaf in 1977 aan de werkgroep Van
Kinschot opdracht een wetsontwerp met toelichting voor te bereiden, uitgaande
van De Gemeentewet Herzien en de nieuwe bestuurlijke ontwikkelingen sinds die
tijd. Ontwikkelingen zoals: - de toegenomen omvang en gecompliceerdheid van de
taken van de gemeenten; - de steeds grotere onderlinge afhankelijkheid van
rijk, provincies en gemeenten; - de groeiende behoeften bij de burgers aan
rechtsbescherming, participatie, openbaarheid en een planmatiger en
doelmatiger bestuur. In oktober 1980 heeft de werkgroep het eindrapport aan
minister Wiegel aangeboden. In februari 1981 heeft het kabinet-Van Agt
ingestemd met het voorstel van deze minister, het ontwerp voor de nieuwe
Gemeentewet om advies te zenden naar de gemeenten, de provincies en een aantal
instellingen zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het ontwerp heeft
niet alle suggesties van de werkgroep overgenomen. De belangrijkste elementen
van het ontwerp van de nieuwe Gemeentewet zijn: - dat het zwaartepunt in het
gemeentebestuur nog meer bij de gemeenteraad moet liggen. De raad moet in een
vierjarig beleidsplan de hoofdlijnen van het gemeentebeleid bepalen; - dat de
positie van de raad wordt versterkt doordat hij algemene regels kan stellen
aan de taakuitoefening van het college van burgemeester en wethouders; - dat
de relatie van de gemeenten tot de hogere overheid wordt versterkt. De
gemeente moet voldoende eigen beleidsruimte houden. Overleg wordt een plicht
en moet ruimer worden toegepast; - dat het rijk verplicht wordt bij wets- en
beleidsvoorstellen aan te geven welke de financiële gevolgen voor de gemeenten
zijn en hoe deze eventueel worden gecompenseerd. Daarnaast zijn er nog andere
nieuwe elementen, onder meer over normen bij het toezicht op de gemeenten,
financiële bepalingen, over verhaalsrecht bij bestuursdwang, over inkomsten
uit nevenfuncties en over de afstemming
De plaats, de functies en de taken van de gemeenten zijn voortdurend in beweging. Zij zijn van een aantal factoren afhankelijk. Deze factoren hangen onderling nauw samen en verschillen naar tijd, plaats en omstandigheden. Dit verklaart mede de verschillen tussen de gemeenten. De invloedsfactoren hebben onder meer betrekking op: - opvattingen van levensbeschouwelijke, wereldbeschouwelijke en praktisch-politieke aard over de functie van de overheid in onze samenleving; - geologische en geografische gegevens zoals de ligging en bodemgesteldheid van de gemeente; - het inwonertal, de leeftijdsopbouw, de groei van de bevolking en de verschillen in sociaal, economisch en cultureel opzicht; - externe ontwikkelingen zoals die van wetenschap en techniek, de economische en energiecrisis, de ombudsman, de computer en de chip, natuurrampen en andere calamiteiten; - zaken als tradities, modeverschijnselen en acties van burgers en groepen daarvan. Al deze krachten bepalen mede wat de gemeente doet of niet doet. Wat de gemeente kán doen is afhankelijk van het takenpakket van de gemeente en het daarbij behorend bevoegdheden- en (materieel) middelenstelsel. Vooral de geldmiddelen zijn belangrijk. Waar dat niet is, verliest de keizer zijn recht. Verder is het hebben van bekwame bestuurders en ambtenaren en een doelmatige organisatie, alsmede een democratische gezindheid van alle bij de gemeente (politiek) betrokkenen van groot belang. Enkele cijfers over de meest direct betrokkenen, de gemeentebestuurders: ons land telt ongeveer 750 burgemeesters, 2.000 wethouders en 10.000 raadsleden, van alle politieke kleuren en schakeringen. De plaats van de gemeente wordt vooral door de taken- en bevoegdhedenverdeling tussen rijk, provincie en gemeente bepaald. Dit is in hoofdstuk drie van deze les nader uitgewerkt.
Hierboven is verschillende keren de term gemeente genoemd. Dit woord komt in verschillende betekenissen voor. Men kan daarbij denken aan een gemeenschap van mensen die in een bepaald gebied samen woont. De gemeente kan ook gezien worden als een bestuursinstelling, als een instrument van hogere organen (provincie en rijk) en als een eenheid binnen de streek. Deze verschillende zienswijzen worden hieronder nader toegelicht.
In deze zienswijze kent men de gemeente een grote betekenis toe,
omdat zij in staat is een verbondenheid te scheppen in een plaatselijke
gemeenschap. De gemeente is dan in staat een levensgemeenschap te vormen,
waarin de mens zich opgenomen weet, waarin hij zich veilig voelt.
Een andere visie op de
zienswijze van de gemeente als het eigen bestuur van de lokale gemeenschap is
de benadering van de gemeente als bestuursinstelling. De gemeenten zijn de
kleinste algemene bestuurseenheden die samen met de provincies deel uitmaken
van de staat. De gemeente heeft als eenheid binnen het staatsverband een eigen
plaats en taak. Die taak duidt men aan als de behartiging van de algemene
belangen, het algemeen welzijn, voor de op het begrensde grondgebied wonende
en verblijvende mensen.
Naast de bevoegdheid van
gemeentebesturen om eigen huishouding naar eigen inzicht te regelen en te
besturen - zelfbeschikkingsrecht of autonomie genoemd - zijn de
gemeentebesturen ook tot medebewind geroepen: het medewerken aan de uitvoering
van regelingen van rijk en provincie. Deze regelingen hebben vaak een algemeen
karakter en laten veelal eigen beleidsruimte bij toepassing open. Gezien de
grensverruiming van de burger is een zekere mate van uniformering van
voorschriften, aangepast aan de behoeften, denkbaar. Dit vergroot de
rechtszekerheid.
De gemeente heeft niet meer de volle vrijheid de ontwikkeling in haar gebied alleen naar eigen goeddunken gestalte te geven. De gesloten structuur van de plaatselijke gemeenschappen is doorbroken. Werken, recreatie, onderwijs, culturele ontwikkeling, verzorging van goederen en diensten voltrekken zich voor een steeds groter deel losgemaakt van de woonplaats. Men noemt dit wel maatschappelijke schaalvergroting, waaronder verstaan wordt een ontwikkeling, waarbij in een bepaald gebied de onderlinge verwevenheid van belangen tussen de verschillende bestuurseenheden (gemeenten) met betrekking tot het wonen, de werkgelegenheid, het onderwijs en de recreatie sterk in intensiteit toeneemt. Deze ontwikkeling gaat gepaard met een hiermede samenhangend verschijnsel dat steeds meer gemeenten betrokken raken bij de ontwikkeling van een groter geheel. Er is een soort afhankelijkheidsverhouding ontstaan tussen de verschillende gemeenten in een bepaald gebied. De gemeentelijke blik dient zich daarom naar de streek, de regio, het gewest of de agglomeratie te verruimen. Er is een toenemende aandacht voor een meer regionaal geïnspireerde functie van de gemeente. In ruimtelijke streekplannen van de provincie wordt deze functie vaak concreet aangeduid en uitgewerkt. Het vertrekpunt daarvan ligt voor diverse gemeenten verschillend. Sommige gemeenten ontwikkelen zich van een agrarisch gesloten eenheid naar het type gemeente met een woonfunctie, andere gemeenten beschikken over ruimtebiedende industrieterreinen en weer andere gemeenten hebben een recreatieve of andere functie tot ontwikkeling te brengen.
Er zijn nog andere invalshoeken van waaruit de gemeente
beschreven kan worden, zoals de gemeente als cultureel, economisch,
sociaal-cultureel of sociaal-economisch verschijnsel, maar deze blijven hier
buiten beschouwing. Ook kan de term functie meer aanduiden dan hierboven is
beschreven. Zo beschrijft een uitgave van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten van oktober 1981 zeven typische functies die gemeenten in ons
staatsbestel vervullen. Les 3 komt hierop terug.
Hierboven hebben we naast de gemeente al een andere
overheidsorganisatie ontmoet: de centrale overheid, ook wel de staat of het
rijk genoemd. Ons land is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat wil onder
meer zeggen dat de uitvoering van overheidstaken niet door één bestuurslaag -
de centrale overheid - plaatsvindt, maar dat de overheidstaken zijn verdeeld
over méér bestuurslagen, namelijk het rijk, de provincie en de gemeente. Bij
deze verdeling gelden een paar beginselen. Het eerste beginsel is dat van de
open huishouding van de bestuurslagen. Aan de lagere overheid komt alle
bevoegdheid toe, die niet aan de hogere is voorbehouden. Indien de hogere
overheid een bevoegdheid aan zich trekt, vervalt de bevoegdheid van de lagere.
De bovengrens van de open huishouding wordt dus door de hogere overheid
bepaald. Het tweede beginsel is dat van medebewind. De hogere overheden kunnen
de medewerking eisen van lagere overheden om mee te werken aan de uitvoering
van hogere regelingen. Het rijk kan medewerking vragen van provincies en
gemeenten. De provincie vraagt dat van gemeenten. Zie verder paragraaf 3.3 van
deze les over medebewind.
De opvattingen over de opdracht, die de overheid tegenover
de burgers heeft, is sinds 1850 aanzienlijk veranderd en wel van
nachtwakerstaat, belast met de handhaving van recht en orde, naar
verzorgingsstaat, belast met een directe taak in het kader van de
maatschappelijke ontwikkeling. De overheid en dus ook de gemeenten dienen zelf
zo nodig concrete voorzieningen op uiteenlopend vlak tot stand te brengen.
Sommigen menen dat de verzorgingsstaat zorgenstaat is geworden en willen een
deel van de overheidsvoorzieningen afbouwen of overbrengen naar de
particuliere sector. Privatisering heet dat met een nieuw woord. Hoewel de
gemeentebesturen een zekere vrijheid hebben in de keuze van welke taken men op
gemeentelijk niveau wil aanpakken of niet, is die vrijheid tamelijk beperkt.
Gemeente A wil niet anders zijn dan gemeente B en wil beschikken over een
voorzieningenniveau - scholen, winkels, sportvelden, clublokalen - dat
tenminste gelijk is aan dat van vergelijkbare (buur)gemeenten. Riolering,
drinkwaterleiding en verlichting van de openbare weg zijn geen voorzieningen
meer, die een gemeentebestuur naar believen kan aanvaarden of verwerpen. De
gemeentelijke vrijheid bestaat nu uit het dragen van verantwoordelijkheid voor
de plaatselijke eigen aard, uit het aanpassen van op zichzelf onvermijdelijke
voorzieningen aan de lokale wensen en omstandigheden.
In het hoofdstuk over de
functies van de gemeente zijn in paragraaf 2.2. twee termen gevallen, die een
nadere toelichting behoeven. Bij de beschrijving van het gemeentelijk
takenpakket maakt men onderscheid in enerzijds zelfbeschikking of autonomie en
anderzijds medebewind. Onder zelfbeschikking of autonomie verstaat men de
bevoegdheid om eigen huishouding ook geheel zelfstandig naar eigen inzicht te
regelen en besturen. Men is dus baas in eigen huis. Artikel 153 van de
Grondwet formuleert het zo: [...]. Gemeentelijke autonomie betekent dus dat de
gemeentebesturen een bepaalde mate van vrijheid hebben om de eigen
plaatselijke belangen te regelen en te besturen. Het is dus de vrijheid om uit
te maken welk belang of welke taak behartigd wordt, op welk tijdstip, op welke
wijze en met welke middelen. Samengevat is het gemeentebestuur
verantwoordelijk voor de huishouding van de gemeente: de gemeente moet alle
belangen van de burgerij binnen haar grenzen behartigen, tenzij deze belangen
bij de wet aan andere bestuursorganen zijn toevertrouwd.
Hieronder wordt slechts
globaal op de verdeling van taken en bevoegdheden over de gemeentelijke
bestuursorganen ingegaan. Deze verdeling komt nog uitvoeriger aan de orde in
les 6 over de gemeenteraad en in les 9 over burgemeester en wethouders. Wie
vormt of vormen het bestuur van de gemeente? De term gemeentebestuur is
onduidelijk, omdat hiermee in feite drie bestuursorganen kunnen worden
bedoeld. Artikel 1 van de Gemeentewet geeft meer duidelijkheid. Het artikel
zegt dat het bestuur van elke gemeente bestaat uit een raad, een college van
burgemeester en wethouders en een burgemeester.
Op het terrein van de zelfstandige behartiging van de eigen aangelegenheden - de autonomie - is de gemeenteraad het eerst aangewezen bestuursorgaan. Artikel 167 van de Gemeentewet bepaalt dat aan de raad alle bevoegdheid behoort over de regeling en het bestuur van de gemeentelijke huishouding, voor zover deze bevoegdheid niet is opgedragen aan het college van B_&_W of aan de burgemeester. Verder is de raad bevoegd het college van burgemeester en wethouders, ieder afzonderlijk en te zamen, ter verantwoording te roepen. Ook is de raad bevoegd tot het maken van verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig acht. Deze verordeningen kunnen huishoudelijke verordeningen, strafverordeningen en belastingverordeningen zijn. Het recht de begroting en de rekening vast te stellen is evenzeer een belangrijk recht van de raad. Ook op het terrein van het bestuur heeft de raad bevoegdheden. Zo zijn besluiten van de raad nodig voor het aangaan van geldleningen, het aangaan van rekening-courantovereenkomsten, het kopen, ruilen of verkopen van gemeente-eigendommen en het verhuren en verpachten ervan. De raad besluit ook over de organisatie en het beheer van de brandweer en over het aanleggen of verbeteren van gemeentewegen, waterleidingen, straten en pleinen. Deze opsomming is bepaald niet volledig, zoals uit de volgende lessen zal blijken.
De Gemeentewet noemt het
college van burgemeester en wethouders het dagelijks bestuur van de gemeente.
Artikel 209 van de Gemeentewet bepaalt dat tot de taken van het dagelijks
bestuur van de gemeente onder andere behoren: het voorbereiden van besluiten
van de gemeenteraad en het uitvoeren van besluiten van de raad, het benoemen
en ontslaan van het gemeentepersoneel en het toezien op al wat de gemeente
aangaat. Zoals gezegd is het college gezamenlijk en ieder lid afzonderlijk
verantwoording verschuldigd aan de raad voor alle autonome en
De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad en voorzitter en lid van het college van burgemeester en wethouders. In de gemeenteraad heeft hij geen stemrecht, behalve indien hij als raadslid is gekozen. Dit komt vrijwel nooit voor. In het college van B_&_W heeft hij wel stemrecht en zelfs de beslissende stem, indien de stemmen staken. De burgemeester heeft in de raadsvergadering wel een raadgevende stem: hij kan dus zoals een raadslid deelnemen aan de discussie. Als voorzitter van de gemeenteraad is hij belast met de handhaving van de orde tijdens de vergaderingen. De burgemeester tekent verder alle stukken welke uitgaan van de raad, het college van B_&_W en van hemzelf. Verder heeft de burgemeester nog een aantal andere bevoegdheden. Hij is belast met de uitvoering van besluiten van de gemeenteraad en het college van B_&_W. Hij kan deze besluiten ook voordragen voor schorsing of vernietiging indien hij van oordeel is dat deze in strijd zijn met de wet of het algemeen belang. Ook heeft hij medebewind tot taak. Hij heeft bevoegdheden in het kader van de Politiewet, de Brandweerwet, de Wet Bescherming Bevolking, de Distributiewet, de Dienstplichtwet en ook van voorschriften in de Besmettelijke-Ziektewet en de Veewet. Verder vertegenwoordigt hij de gemeente in rechtsgedingen en bij andere rechtshandelingen. Hij is belast met de handhaving van de openbare orde.
Het gehele grondgebied van ons land is
in gemeenten ingedeeld, behalve een deel van de nieuwe IJsselmeerpolders. Ons
land telt per 1 januari 1982 773 gemeenten. Gemeentelijke herindelingen - vaak
streeksgewijs - doen het aantal gemeenten jaarlijks verminderen. Ons land telt
ongeveer 3560 woonkernen. De wet behandelt de gemeenten gelijk, hebben we
onder 1.2 van deze les geconstateerd. De bestuurlijke organisatie van alle
gemeenten is volgens de wet gelijk: iedere gemeente heeft een raad als hoofd
van de gemeente, een college van burgemeester en wethouders als dagelijks
bestuur en een burgemeester als voorzitter van deze bestuursorganen. Het
wettelijk taken- en bevoegdhedenpakket is ook gelijk. Toch zijn er ook veel
verschillen. In paragraaf 2.1. zijn deze verschillen voor een deel als
invloedsfactoren aangeduid. Oppervlakte, inwonertal, bevolkingssamenstelling
en de aard van de grenzen verschillen per
In les 1 van deze cursus is de plaats en de taak van de gemeente belicht. In les 2 - deze les - staat de samenwerking van en in gemeenten centraal. We kijken eerst naar de samenwerking in gemeenten. Ook les 4 van deze cursus, die over de relatie tussen bestuur en bestuurden gaat behandelt een deel van de samenwerking in gemeenten. Daar komen ondermeer politieke partijen, belangen- en actiegroepen en adviesorganen aan bod. In les 2 kijken we vooral naar de binnengemeentelijke decentralisatie als samenwerking in gemeenten. De gemeente werkt ook samen met andere gemeenten. Voor deze samenwerking sluiten gemeenten dan overeenkomsten die gemeenschappelijke regelingen worden genoemd. In ons land hebben gemeenten zo'n 1.500 gemeenschappelijke regelingen tussen elkaar gesloten. Iedere gemeente is gemiddeld bij wel 9 à 10 gemeenschappelijke regelingen aangesloten. Hoe worden die regelingen bestuurd en door wie? Wat zijn de voor- en nadelen van dat systeem van gemeenschappelijke regelingen? Is zo'n regeling een soort vierde bestuurslaag? En wat is verlengd lokaal bestuur? Samenvoeging van gemeenten en gemeentelijke herindeling zijn aan de orde van de dag. Aan het rijksbeleid en de kritiek daarop schenkt deze les ook aandacht. De werking van gemeenschappelijke regelingen en hun toekomst alsmede het vraagstuk van samenvoeging van gemeenten en gemeentelijke herindeling hebben te maken met het brede thema van de bestuurlijke organisatie van ons land. Daar gaat deze les niet aan voorbij. De les besluit met de nieuwste loot aan de bestuurlijke boom te belichten: het complementair bestuur als samenwerkingsvorm tussen rijk, provincie en gemeente.
De
samenleving verandert voortdurend, snel en ingrijpend. Aspecten van die
veranderingen zijn horizonverwijding en grensverruiming. Horizonverwijding
ontstaat vooral door de toegenomen vervoers-, informatie- en
communicatiemogelijkheden. Hierdoor wordt de wereld waarin wij dagelijks leven
als steeds kleiner ervaren. Met grensverruiming wordt bedoeld dat het
maatschappelijk leven zich steeds in grotere verbanden afspeelt. Wonen,
werken, winkelen en recreatie doet men in steeds mindere mate binnen de
grenzen van woonplaats en gemeente. Zij voltrekken zich over een steeds groter
oppervlak.
Veel is er gewijzigd in onze samenleving. Zie eens naar de
verworvenheden van de laatste dertig jaar: een snel gestegen welvaart, de
uitgebreide sociale voorzieningen, de verbeterde volksgezondheid, de enorme
uitbreiding van het onderwijs, nieuwe ontplooiingsmogelijkheden en een grotere
bestaanszekerheid. Dit alles was mogelijk in een tijdperk van economische
groei. Nu die groei is gestagneerd en sprake is van economische achteruitgang
en een werkloosheid die die van de crisisjaren van voor de tweede wereldoorlog
benadert, staan we voor nieuwe uitdagingen. De verzorgingsstaat is een
zorgenstaat geworden. Er is onzekerheid en onvrede in de politiek, in de kerk,
in het bedrijfsleven en in andere groeperingen. Het normbesef is snel
De eerste hoofdlijn van verandering is een toenemend streven naar een weloverwogen en doeltreffend beleid. Er komt steeds meer beleid, meer deskundigheid en meer mankracht terwijl de inhoud van het beleid meer wordt gericht op doeleinden - wensen die men besloten heeft te realiseren - en minder op emoties, tradities en dogma's. Deze verandering, die rationalisering genoemd wordt, komt onder meer tot uiting in een groeiende omvang van het overheidsbeleid en in een toenemende bureaucratisering. Ook breidt de wetenschappelijke ondersteuning van het beleid zich voortdurend uit. Het maken van een structuurplan, een bestemmingsplan of een welzijnsplan is zonder inschakeling van deskundigen in een gemeente niet meer mogelijk. Diezelfde rationalisering zien we niet alleen bij de overheid, maar ook bij belangen- en actiegroepen. Rationalisering vraagt niet alleen meer deskundigheid en mankracht maar ook meer tijd en vooral meer geld.
De tweede hoofdlijn van verandering is een groeiende democratisering, waarmee bedoeld wordt een vergroting van de mogelijkheden voor alle betrokkenen om het overheidsbeleid direct of indirect te beïnvloeden. Het gaat dan om het sterker betrekken van nieuwe groepen bij meer sectoren van het beleid en om de verzekering van inspraak en openheid in het bestuur. Hoewel het arsenaal van middelen om mensen de mogelijkheid te bieden het beleid te beïnvloeden in principe onbeperkt is, stelt de praktijk van alledag die beperkingen wel degelijk. De kern van de democratisering lijkt te zijn de opvoering van de kwaliteit van de beslissingen en de inbouw van het recht van alle betrokkenen tot medebeïnvloeding van wat er met hen in hun omgeving gebeurt. De democratisering komt tot uiting in de toegenomen werkzaamheden van de politieke partijen, in de groei van de politieke activiteiten van belangengroepen, in de instelling van allerlei adviesorganen en commissies voor de overheid, in de toegenomen inspraakmogelijkheden en in zogenoemde buitenparlementaire acties.
De derde fundamentele
verandering die zich op lange termijn voordoet, is de groeiende
verscheidenheid en taakverdeling in de samenleving. Deze differentiatie
weerspiegelt zich onder meer in het uiteenvallen van het
De
vierde hoofdlijn van politieke ontwikkeling en verandering is de toenemende
integratie of verbondenheid, wederzijdse afhankelijkheid en samenbundeling in
samenleving en openbaar bestuur. Er komen meer maatschappelijke en
bestuurlijke coördinaten of knooppunten waar de vele nu afzonderlijke kanalen
van besluitvorming elkaar ontmoeten. Hierdoor wordt een meer evenwichtige
afweging van velerlei belangen mogelijk. Het beleid van die organen kan dan
meer richting, een betere afstemming en een grotere samenhang krijgen. Dit
krijgt ondermeer vorm in het complementair bestuur. Tegen de achtergrond van
de hierboven beschreven schaalverandering en de vier hoofdlijnen van
verandering in samenleving en overheid zijn de volgende hoofdstukken van deze
les geschreven.
Dit
hoofdstuk gaat over samenwerking van gemeentebesturen "in eigen huis". We
hebben het dan over binnengemeentelijke decentralisatie. Bij decentralisatie -
het begrip is ook in les 1 onder 3.1 aan de orde geweest - gaat het om het
overlaten of toekennen van taken en bevoegdheden aan lagere overheden, die
daarmee een eigen beleidsruimte krijgen. Deze beleidsruimte wordt dan ingevuld
door gekozen vertegenwoordigers. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen twee
vormen namelijk functionele en territoriale decentralisatie. Functionele
decentralisatie is die vorm van decentralisatie, waarbij functioneel bestuur,
dat wil zeggen bestuur dat betrekking heeft op één bepaalde functie of
bestuurssector, in het geding is. Men spreekt ook wel van sectorbestuur of
facetbestuur. Territoriale decentralisatie is die vorm van decentralisatie
waarbij algemeen of wel integraal bestuur plaatsvindt door lagere organen
binnen bepaalde territoriale grenzen. Voorbeelden van functioneel bestuur
binnen een gemeente zijn raden of commissies voor één bepaald onderwerp, zoals
een sportraad of een jeugdraad. Voorbeelden van territoriaal bestuur binnen
een gemeente zijn een wijkraad of een deelgemeenteraad. Het zijn vormen van
binnengemeentelijke decentralisatie, waarbij het gemeentebestuur bepaalde
taken en bevoegdheden aan andere organen overdraagt. Het begrip
decentralisatie moet men niet verwarren met deconcentratie. Bij
decentralisatie gaat het om het overdragen of hebben van bepaalde taken en
bevoegdheden tussen en van bestuurslagen. Iedere bestuurslaag heeft zijn eigen
taken en bevoegdheden die niet tegelijkertijd aan andere lagen kunnen zijn
toegekend. Het opstellen en vaststellen van een bestemmingsplan gebeurt door
de gemeente en niet door de provincie of het rijk. Het opstellen en
vaststellen van een streekplan gebeurt door de provincie en niet door de
gemeente of het rijk. Bij de deconcentratie blijft de verantwoordelijkheid
voor bepaalde taken en bevoegdheden binnen een bestuurslaag, maar wordt de
uitvoering overgelaten aan bepaalde diensten die ieder een eigen ambtsgebied
hebben. Voorbeelden van deconcentratie op rijksniveau zijn de belastingdienst
en de onderwijsinspecties. De minister van Financiën is verantwoordelijk voor
de inning van de belastingen, maar de uitvoering geschiedt door een aantal
diensten, die ieder een eigen gebied hebben. Op gemeentelijke niveau zien we
dat bepaalde delen van de gemeentelijke organisatie niet centraal gehuisvest
zijn, maar op zo kort mogelijke afstand van de woningen van de burgers op wie
hun activiteiten zijn gericht. Voorbeelden hiervan zijn de hulpsecretarie, de
veegpost van de
De gedachte om ook binnen de gemeente tot decentralisatie te komen, is niet nieuw. Reeds de staatscommissie tot herziening van de Gemeentewet, de commissie-Oppenheim, bracht in 1920 advies uit om de gemeenteraad de bevoegdheid te verlenen de commissies van bijstand te machtigen bepaalde bevoegdheden in overleg met en onder verantwoordelijkheid van B_&_W uit te oefenen. De Tweede Kamer voelde er niets voor. Vier jaar later bepleitte G.A. van Poelje de vorming van zelfstandige stadswijken als middel om een "efficiënt burgerschap" en een "efficiënt beheer" te bereiken. En in 1935 stelde de commissie-Van der Pot voor, zelfstandige bestuurscommissies door de raad te laten instellen die belast zouden kunnen worden met het bestuur van bepaalde onderdelen van de gemeentelijke huishouding. Het duurde tot na de tweede wereldoorlog voordat de gedachte van binnengemeentelijke decentralisatie wortel zou schieten. In 1951 pleitte G. van den Bergh voor het opnemen van bepalingen in de Gemeentewet die spreiding van taken en bevoegdheden mogelijk moesten maken. Daarbij dacht hij aan wijkraden, raadscommissies en bestuurscommissies voor bepaalde gemeentelijke takken van dienst. De gemeente Rotterdam had inmiddels in 1947 al wijkraden in het leven geroepen, die slechts adviserende bevoegdheden hadden. Verder zijn over dit onderwerp in het begin van de vijftiger jaren gedachten aangedragen door de staatscommissie-De Quay, de commissie-Oud van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de commissie-Van den Bergh van de dr. Wiardi Beckmann Stichting.
Bij de wetswijziging van 9 juli 1964 zijn in de
Gemeentewet de artikelen 61 tot en met 64f opgenomen. Deze wijziging had
tweeërlei doel: - een nieuwe regeling te geven voor de gemeentelijke
commissies; - het mogelijk maken van de binnengemeentelijke decentralisatie,
die inhoudt dat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft tot het overdragen van
raadsbevoegdheden aan door de raad ingestelde commissies, waarvan ook
niet-raadsleden deel kunnen uitmaken. Ook B_&_W kunnen bevoegdheden aan
commissies overdragen. In bijlage 1 zijn deze bepalingen uit de Gemeentewet
weergegeven. De Gemeentewet kent thans de volgende soorten commissies. 1.
Functionele commissies of raden, door de raad ingesteld voor de behartiging
van bepaalde belangen. Zie artikel 61, eerste lid, letter a. 2. Wijkcommissies
of wijkraden, door de raad ingesteld voor de behartiging van de belangen van
een deel van de gemeente, hetwelk daarvoor hetzij
Uit een in 1976/1977 door de VNG
gehouden onderzoek onder alle gemeenten, waarop 727 gemeenten hebben
gereageerd, blijkt dat op dat moment ruim 800 commissies functioneerden waarin
inwoners, niet-raadslid zijnde, zitting hadden: - 450 commissies zijn vaste
commissies voor advies en bijstand; - 384 commissies zijn functionele
commissies; - 31 commissies zijn territoriale commissies, verspreid over
zestien gemeenten. Tot 1978 zijn er nog eens 21 functionele commissies
bijgekomen. Uit deze cijfers blijkt dat functionele commissies de voorkeur
hebben. Zij worden vooral aangetroffen in gemeenten met 20.000-50.000
inwoners. Territoriale commissies ziet men vooral in gemeenten met 100.000 of
meer inwoners.
Over het functioneren van functionele commissies
zijn weinig gegevens voorhanden. Uit de beschikbare gegevens blijkt ondermeer
het volgende. De activiteiten van functionele commissies spelen zich vooral af
op de terreinen van sport en recreatie, op het beheer van allerlei
voorzieningen zoals dat van een wijkcentrum of van een centrale
antenne-inrichting en op het terrein van de cultuur. Ook voor de behartiging
van de belangen van buitenlandse werknemers zijn functionele commissies
ingesteld. Dergelijke commissies functioneren in Utrecht (de Migrantenraad) en
in Gouda. De tabel hieronder geeft wat meer informatie over de terreinen van
zorg van de 384 functionele commissies. Voor het merendeel hebben de
functionele commissies vooral beheers- en adviesbevoegdheden : - 166
commissies hebben beheers- en adviesbevoegdheden; - 106 commissies hebben
alleen adviesbevoegdheden; - 68 commissies hebben bevoegdheden voor advies en
uitvoering van verordeningen en wetten; - 44 commissies hebben beslis- en
beheersbevoegdheden. Het beheer betreft voornamelijk het verhuren van
accommodaties. Met uitvoering bedoelt men het ten uitvoer brengen van zaken
die geheel bij de wet vastliggen. Het bezitten van beslisbevoegdheden betekent
dat men zelfstandig beleid kan voeren.
De volgende gemeenten hebben ooit een commissie ex artikel 61 b
ingesteld. Benamingen van deze commissies zijn wijkraad, dorpsraad en
deelgemeenteraad. In 1978 waren 31 territoriale commissies (in het vervolg
kortweg wijkraden genoemd) ingesteld, verspreid over 16 gemeenten. In 1981
zijn er nog nieuwe commissies in Rotterdam en Amsterdam bijgekomen. Wijkraden
kunnen worden ingesteld tot behartiging van de belangen van een deel van de
gemeente. De begrenzing ligt hierbij niet in het belang, maar in het
grondgebied van dat deel. Een wijkraad is dus een voorbeeld van territoriale
decentralisatie. Dat betekent hier dat de gemeenteraad een deel van zijn taken
en bevoegdheden overdraagt aan de wijkraad. Hoeveel taken en bevoegdheden
worden overgedragen en hoe ver die gaan, wordt door de gemeenteraad bepaald.
Sommige wijkraden kunnen alleen adviseren. Andere wijkraden hebben meer te
doen. Er zijn twee soorten wijkraden: publiekrechtelijke wijkraden, zoals
hierboven werd bedoeld, en privaatrechtelijke wijkraden. Onder een
publiekrechtelijke wijkraad wordt verstaan een raad of commissie die taken en
bevoegdheden van de gemeenteraad heeft overgenomen en die is samengesteld uit
vertegenwoordigers van de bevolking van die wijk. Deze wijkraad is dus een
overheidsorgaan - een orgaan van de gemeente - en kan dus ook als
overheidsorgaan optreden. Een privaatrechtelijke wijkraad is een raad of
commissie, ingesteld op initiatief van inwoners van een wijk en samengesteld
uit een aantal wijkvertegenwoordigers. Hier bestaat dus geen band met de
gemeenteraad. Deze wijkraad heeft geen taken en bevoegdheden van de
gemeenteraad gekregen en is ook geen overheidsorgaan, maar een orgaan van
particuliere burgers. Deze wijkraad kan dus niet als overheid optreden, maar
slechts als particulier persoon. Uitsluitend de normale rechtsregels zijn op
dit orgaan van toepassing, zoals deze in onder meer het Burgerlijk Wetboek
zijn neergelegd. Deze privaatrechtelijke wijkraden heten ook wel adviesraden,
welzijnsorganen, buurtcommissies of wijkopbouworganen. Zij komen dus onder
verschillende benamingen voor en hebben veelal de juridische vorm
Over het functioneren van functionele commissies zijn
nauwelijks gegevens bekend. Over het werk van de territoriale commissies
bestaan wel enkele evaluaties. De beoordeling hieronder heeft dan ook op de
territoriale commissies betrekking. Vanuit de hoofdmotieven die in paragraaf
2.3 van deze les zijn genoemd, kunnen de volgende voorzichtige conclusies
worden getrokken. 1. De wijkraden hebben de afstand tussen bestuur en
bestuurden nauwelijks verkleind. Er is eigenlijk geen verschil in
betrokkenheid van de inwoners geconstateerd tussen gebieden waar wel en
gebieden waar geen territoriale commissies functioneren. 2. In onderzoekingen
in Rotterdam en in Zaanstad wordt geconstateerd dat territoriale commissies in
hun functioneren belemmerd worden door het niet toekennen van een eigen
begroting aan de commissies. De bijdrage
De Gemeentewet van 1851 geeft aan de besturen van twee of meer gemeenten
de bevoegdheid om gemeenschappelijke zaken, belangen, inrichtingen en werken
te regelen. Het praktisch nut hiervan is beperkt gebleven. De gemeenten waren
niet vrij in het instellen van samenwerkingsorganen waaraan taken en
bevoegdheden konden worden overgedragen. Dit betekende dat raden en colleges
van B_&_W telkens gelijkluidende besluiten moesten nemen. Dit gaf regelmatig
aanleiding tot wrijving. In de periode 1900-1920 groeide het besef dat
plattelandsgemeenten niet in staat waren alle hun opgedragen taken naar
behoren te vervullen. Ook groeiden steden buiten de grenzen van hun
grondgebied. Omdat samenwerking op basis van het publiekrecht toen te zeer
belemmerend werkte, zijn gemeenten privaatrechtelijk gaan samenwerken. Deze
begrippen vereisen enige toelichting. Het publiekrecht regelt het optreden van
de overheid als overheid. Een van de kenmerken daarvan is dat de overheid
eenzijdig burgers bepaalde verplichtingen kan opleggen, zoals het naleven van
wetten en verordeningen en het betalen van belastingen. Het privaatrecht
regelt de rechtsbetrekkingen tussen de burgers onderling. Hier is sprake van
een zekere gelijkgerechtigdheid. Tot het privaatrecht behoren bijvoorbeeld
bepalingen van het familierecht en die van koop en verkoop, huur en verhuur en
arbeidsovereenkomsten. Ook de gemeente kan samenwerkingsvormen kiezen zoals
gewone burgers dat doen in verenigingen en stichtingen, in naamloze en
besloten vennootschappen. Het bezwaar hiervan is dat de overheid hierin geen
alle burgers bindende regels kan uitvaardigen en dus niet als overheid, maar
als particuliere burger moet optreden. Een wetsontwerp in 1915 van minister
Cort van der Linden om gemeenten als overheid de mogelijkheid te geven taken
en bevoegdheden over te dragen aan zogenaamde "bonden" werd enige jaren later
ingetrokken. De tijd was er nog niet rijp voor. In de twintiger jaren kwamen
wetten tot stand die de mogelijkheid tot samenwerking op bepaalde terreinen
gaven. De Lager-Onderwijswet van 1920 maakte de oprichting van
gemeenschappelijke scholen mogelijk. De wijziging van de Woningwet in 1921
maakte het mogelijk dat gemeenten gezamenlijk het bouw- en woningtoezicht
konden regelen. Zo ook in de Vleeskeuringswet met betrekking tot een
gemeenschappelijke keuringsdienst. De grondwetwijziging van 1922 opende de
mogelijkheid dat gemeenten kunnen worden verplicht tot samenwerking. In deze
jaren viel ook voor het eerst de term stadsgewest en wel door M.W.J. Roegholt
in 1925. In 1931 werden de mogelijkheden tot samenwerking van de gemeenten
door wijziging van de Gemeentewet meer verruimd. Gemeenten konden samen hetzij
een commissie hetzij een gemeenschappelijk lichaam instellen
De belangrijkste bepalingen van deze
wet, die 49 artikelen kent zijn de volgende: 1. Zowel de raden, de colleges
van B_&_W als de burgemeesters van een of meer gemeenten kunnen, ieder
voorzover zij voor hun eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke
regeling aangaan ter behartiging van bepaalde belangen van die gemeenten.
"Bepaald" wil zeggen dat die belangen - taken en bevoegdheden - met name
moeten zijn aangeduid, dus concreet en nauwkeurig begrensd. De omschrijving
moet niet te ruim zijn of meerdere belangen aangeven. 2. Ter uitvoering van de
gemeenschappelijke regeling kunnen één of meer organen - bijvoorbeeld een
algemeen en een dagelijks bestuur - worden ingesteld en een
rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam worden ingesteld. De regeling dient in
dat geval bepalingen te bevatten over de samenstelling en inrichting van de
organen of van het lichaam en over de plaats van vestiging. 3. De wet schrijft
de organen van de regeling slechts een beperkte openbaarheid van
beraadslagingen en besluitvorming voor, namelijk alleen in die gevallen waarin
sprake is van het vaststellen, wijzigen of intrekken van
belastingverordeningen en andere door strafbepalingen of politiedwang te
handhaven verordeningen. 4. Het aangaan van gemeenschappelijke regelingen
behoeft goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Dit geldt ook voor wijziging,
verlenging, opheffing, toetreding en uittreding. Beroep op de Kroon is
mogelijk. Goedkeuring van de regeling door de Kroon is nodig ingeval in
verschillende provincies gelegen gemeenten bij de regeling zijn betrokken.
Deze wet is tot op heden van toepassing. Er bestaan op dit ogenblik in ons
land ongeveer 1500 gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten. De wet is
dus op grote schaal toegepast maar juist naarmate dit vaker
Gemeenschappelijke regelingen hebben door de bank genomen een
De hierboven staande
vraag houdt bij tijd en wijle de gemoederen in gemeentekringen bezig. Het
bestuur van een gemeenschappelijke regeling heeft een of meer met name
genoemde taken en bevoegdheden van gemeentebesturen over- en opgedragen
gekregen. De bestuurders van gemeenschappelijke regelingen, aangewezen door de
gemeentebesturen, zijn géén vertegenwoordigers van de organen waardoor ze zijn
aangewezen! Dit blijkt duidelijk uit het volgende citaat uit Formeel
Gemeenterecht (zonder jaargang) van dr. J.T. van Stegeren. [...]. Uit deze
juridische benadering volgen enige conclusies. 1. Eenmaal aangewezen zijnde op
de wijze zoals deze in de regeling is bepaald, zal de bestuurder van de
gemeenschappelijke regeling als bestuurder van die regeling moeten optreden.
Hij zal moeten meewerken aan de belangen, doelstellingen, taken en
bevoegdheden van de gemeenschappelijke regeling. De plicht tot het afleggen
van verantwoording speelt zich uitsluitend af binnen de hiërarchie van de
gemeenschappelijke regeling. Dat wil zeggen tussen het algemeen bestuur, het
dagelijks bestuur en de voorzitter.
Een bestuurskundige benadering van deze problematiek
gaat uit van enige modellen. Deze modellen komen ook in hoofdstuk 2 van les 4
over de relatie bestuur-bestuurden aan de orde. Kortheidshalve gaat het om de
volgende vragen: - Heeft het bestuurslid van de gemeenschappelijke regeling
een last vanuit de gemeenten waarbuiten hij niets mag doen, of heeft hij het
vertrouwen zonder instructies een eigen inbreng en beleid te hebben? - Is het
bestuurslid van de gemeenschappelijke regeling hoeder van de belangen van die
regeling of dient hij meer te letten op de belangen van bepaalde lokale,
sociale of politieke groeperingen? - Probeert het bestuurslid van de
gemeenschappelijke regeling in de communicatie tussen regeling en gemeenten de
opinievorming vanuit de gemeenschappelijke regeling te leiden of probeert hij
de gemeentelijke opinies in de regeling te weerspiegelen? Afhankelijk van de
antwoorden op deze vragen geeft men bestuurders van gemeenschappelijke
regelingen meer of minder speelruimte. Daarbij kan nog het volgende worden
overwogen. In de eerste plaats moeten bestuurders van gemeenschappelijke
regelingen zich bewust zijn van de eigen verantwoordelijkheid. Die
verantwoordelijkheid heeft vooral betrekking op de taken en bevoegdheden die
door de gemeentebesturen aan de gemeenschappelijke regeling zijn toevertrouwd.
In de tweede plaats is het zinvol naar de concrete taken en activiteiten van
de gemeenschappelijke regeling te kijken. De taken zijn soms vaag aangeduid en
niet alle activiteiten liggen op hetzelfde vlak. De visie op het gedrag en de
houding van bestuurders van gemeenschappelijke regelingen hangt samen met dit
onderscheid in taken en activiteiten. Deze visie wordt hieronder uitgewerkt.
1. Op het terrein van de aan de gemeenschappelijke regeling over- en
opgedragen taken moet de bestuurder van die regeling zich als zodanig
opstellen. Hij heeft de opdracht die opgedragen belangen te behartigen en dit
naar eigen inzicht te doen.
Sinds 1977 wordt gesleuteld aan een nieuwe Wet
Gemeenschappelijke Regelingen. Eerst werd een voorontwerp van wet gepubliceerd
dat veel reacties heeft uitgelokt. In december 1980 diende minister Wiegel van
Binnenlandse Zaken een nieuwe Wet Gemeenschappelijke Regelingen bij de Tweede
Kamer in. Het wetsontwerp bevat vier hoofdelementen: 1. gemeenschappelijke
regelingen mogen niet meer coördineren, plannen en sturen voor de gemeenten.
Deze bevoegdheden, die veelal in gewestelijk verband worden uitgeoefend, gaan
naar de provincies; 2. de bestuurlijke en financiële banden tussen het
samenwerkingsverband en de gemeenten worden strakker aangehaald. Het karakter
van verlengd lokaal bestuur moet meer op de voorgrond komen; 3. er moet meer
orde komen in de samenwerking tussen gemeenten. Daartoe worden de territoriale
bundeling van gemeenschappelijke regelingen en de samensmelting daarvan door
integratie zoveel mogelijk bevorderd; 4. de openbaarheid van vergaderingen van
het algemeen bestuur is dwingend voorgeschreven. De belangrijkste kritiek op
dit wetsontwerp spitst zich toe op de insnoering van vooral gewesten bij de
coördinatie, de planning en de sturing, ten behoeve van de gemeenten. Door
deze zaken te verschuiven naar de provincie is eerder sprake van centralisatie
dan van de beoogde decentralisatie.
De reorganisatie van het binnenlands bestuur lijkt veel op een spel zonder grenzen: geen geografische grenzen en geen tijdsgrenzen. Vijfendertig jaren van discussies, nota's, plannen en wetsontwerpen hebben nog weinig concreets opgeleverd. De eerste wet moet nog in het Staatsblad verschijnen. De problemen dateren al van ver voor de tweede wereldoorlog. In 1929 constateerde mr. J. in 't Veld in zijn proefschrift over Nieuwe Vormen van Van Decentralisatie het volgende: - er zijn belangen waarvan de behartiging de krachten van de afzonderlijke gemeenten te boven gaat en dus gemeenschappelijk optreden vereist; - er komen steeds meer streekbelangen die geen som zijn van de belangen van afzonderlijke gemeenten. Hun belangen zijn ondergeschikt aan de streekbelangen die van hogere eenheid zijn; - de stedebouw vergt een regeling tussen moeder- en dochtersteden. Annexatie zonder meer is te ruw en te plomp. Deze conclusies hebben weinig aan actualiteit ingeboet. Het is de kern van wat wel de regionale problematiek wordt genoemd. We kijken eerst even terug naar de recente geschiedenis in vogelvlucht. Daarna bezien we de stand van zaken van vandaag.
Veel ministers en staatssecretarissen hebben de ambitie gehad een tweede
Thorbecke te worden door dé oplossing aan te dragen voor de problemen in het
binnenlands bestuur. Tot nu toe is niemand daarin geslaagd. Van 1969 tot 1975
is gestreefd naar de bevordering van gewesten. Vanaf 1975 tot nu wordt gewerkt
aan het vergroten van het aantal provincies van ons land. Hieronder volgen we
enkele markante punten uit de lange lijdensweg. 1. Nota bestuurlijke
organisatie, 1969 Deze eerste nota van de rijksoverheid gaat in feite over de
gemeentelijke organisatie. Als voornaamste doel wordt gesteld het streven naar
een versterking van het lokale bestuur. Als middelen daartoe worden gezien een
samenvoeging van gemeenten en het instellen van gewesten. Deze gewesten zouden
in principe vrijwillig door de gemeenten bij gemeenschappelijke regeling tot
stand gebracht kunnen worden. 2. Tweede nota bestuurlijke organisatie, 1970 In
deze nota worden uitgangspunten en richtlijnen voor de gemeentelijke
herindeling gegeven. De voornaamste doelstellingen van de regering zijn
volgens deze nota: - dat de gemeentelijke indeling op de op handen zijnde
gewestvorming wordt afgestemd; - dat van gemeenten beneden 6000 inwoners wordt
vastgesteld of zij al dan niet voor opneming in een groter gemeentelijk geheel
in aanmerking komen; - dat gemeentelijke herindeling niet incidenteel, maar
streeksgewijze
Vanaf 1969 is gemeentelijke herindeling gezien als een middel om het lokaal
bestuur te versterken. Maar ook daarvoor hebben regelmatig
Al in 1969 heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gepleit
voor meer samenwerking in het bestuur. In verschillende rapporten en artikelen
is dit thema nadien verder beschreven. Waar gaat het om? De onderlinge
afhankelijkheid van rijk, provincies en gemeenten bij de vervulling van hun
taken is toegenomen. Dit heeft te maken met de grotere samenhang in allerlei
vraagstukken en in het beleid. Door betere communicatie en samenwerking ziet
men die onderlinge afhankelijkheid ook beter. De bestaande hiërarchische
relatie tussen de drie bestuurslagen is echter een sta-in-de-weg. Nodig zijn
een betere informatie-uitwisseling en beter overleg met echte mogelijkheden
tot het uitwisselen van standpunten. Als belangrijkste voorwaarden voor reëel
overleg gelden voldoende gelijkwaardigheid van de overlegpartners, voldoende
inzicht in en zekerheid over elkaars beleidsvoornemens. Hiermee zijn min of
meer de motieven voor complementair bestuur of bestuur in samenwerking
gegeven. Het gaat om het: - verzekeren van wederzijdse beleidsbeïnvloeding; -
verminderen van onzekerheid omtrent elkaars beleid; - tegengaan van kennelijk
ongelijkwaardige verhoudingen; - verzekeren dat politieke
verantwoordelijkheden en democratische controlemogelijkheden kunnen werken; -
voorkomen dat de bestaande bevoegdhedenverdeling wordt vervangen of aangetast.
De aanpak is als volgt. Per concrete uitgangssituatie wordt aan de hand van de
genoemde motieven nagegaan of aanleiding bestaat tot een wéttelijke regeling
van overleg. Daarna wordt nagegaan in welke mate een wettelijke regeling nodig
is. Daartoe gelden aanknopingspunten voor wettelijke regelingen voor
complementair bestuur die het volgende bepalen: - de rechten en plichten tot
het voeren van overleg; - de overlegprocedures;
Schaalvergroting en schaalverkleining van het openbaar bestuur zijn in deze les aan de orde geweest. Ons openbaar bestuur verkeert in een reorganisatieproces. Voor het toetsen van de overheidsorganisatie en reorganisatie zijn maatstaven nodig. De in de vakliteratuur - hoofdzakelijk de bestuurskunde - ontwikkelde bestuursmaatstaven zijn te onderscheiden in democratische en doelmatigheidsmaatstaven. Inzake de democratische maatstaven onderscheidt men openheid van inrichting en werking van het bestuur, de invloed van de burger op het bestuur en de bescherming van de rechten van de individu. Inzake de doelmatigheid onderscheidt men de doelmatigheid van inrichting en werking van het bestuur, de geografische en economische doelmatigheid. Het is een misverstand om democratie en doelmatigheid als tegenpolen te zien. Zij staan juist in wisselwerking met elkaar. Een doelmatige inrichting en werking van het bestuur komt de democratisering van het beleid ten goede. Evenzo kan de democratie de maatschappelijke doelmatigheid van het bestuur bevorderen, omdat het bestuur zijn doen en laten dan beter kan afstemmen op de wensen van de bevolking. Inzake de taakverdeling tussen het rijk, de provincie en de gemeente als men het over schaalvergroting heeft en binnen de gemeente als men schaalverkleining bedoelt, bestaat er eigenlijk geen sluitend model. Iedere standpuntbepaling over welk model ook wordt mede bepaald door politieke en waardeoordelen, die wel beredeneerd maar niet bewezen kunnen worden. Die oordelen zijn vaak gekleurd door de positie die men inneemt en door persoonlijke ervaringen. Deze oordelen houden verder ook overwegingen in van wisselend technische, bestuurlijke, zakelijke en emotionele aard. Dit geldt zeker op het terrein van de bestuurlijke organisatie en reorganisatie van ons land. De samenwerking van en in gemeenten is een ingewikkeld vraagstuk. Vijf zaken zijn op die samenwerking van invloed, te weten: - de decentralisatie van rijkstaken en provincietaken; - de provinciale herindeling; - de gemeentelijke herindeling; - de intergemeentelijke samenwerking; - het complementair bestuur of het bestuur in samenwerking. Deze zaken, die gelijktijdig in verandering zijn, moeten in samenhang met elkaar worden beschouwd. Daarnaast gaat het om samenwerking door gemeenten in gemeenten zelf. De reorganisatie van het binnenlands bestuur is een veelsporig proces. Gezien de hierboven gegeven opsomming is het proces zeker vijfsporig. De treinen op deze sporen zijn op verschillende tijdstippen op de rails gezet en rijden met verschillende snelheden. Sommige treinen staan onderweg langdurig stil, al dan niet op een zijlijn. Bovendien zijn de vertrekpunten verschillend en de trajecten zeer lang. Het is de vraag of de plaats en het tijdstip van aankomst van de treinen al voldoende duidelijk voor ogen staan.
Verschillende wetenschappen houden zich met de gemeenten bezig.
Juristen hebben belangstelling voor de vraag waardoor en waartoe de gemeente
er is en waaraan de gemeente haar verbindend karakter ontleent. De gemeente
kan immers de burgers zaken verplicht en bindend opleggen. Zij zien de
gemeente als een rechtsgemeenschap. Juristen kijken verder naar de vaste
regels en bevoegdheden die tot regelmaat, rechtszekerheid en voorzienbaarheid
van gedragingen leiden. Sociologen zijn ook in die gedragingen van mensen
geïnteresseerd. Zij richten hun aandacht op de cultuur en structuur van de
gemeenten. Zij willen weten welke opvattingen onder de lagen en groepen van de
bevolking leven en hoe de samenwerking is. Politicologen kijken naar de
beleidsvorming en besluitvorming, naar de machtsverdeling en invloed, naar
partijen en verkiezingen en naar het politiek systeem in de gemeenten.
Bestuurskundigen bezien de wijze waarop de gemeenten zijn ingericht en hoe de
gemeenten functioneren, naar binnen en naar buiten, naar de burgers toe. Ook
wetenschappen als demografie, economie, geografie en planologie verrijken het
zicht op de gemeenten, ieder vanuit hun eigen invalshoeken en methoden. In
deze les kijken we vooral vanuit de wetenschap van de politiek, de
politicologie, naar de gemeenten. De belangstelling van deze wetenschap,
evenals die van de bestuurskunde, voor de lagere overheden groeit. Daarmee
komt langzamerhand meer kennis beschikbaar over politiek en bestuur, ook op
gemeentelijk niveau. Allereerst wordt nagegaan wat politiek is. Over de vraag
wat de essentie van politiek is, heerst allesbehalve overeenstemming. Sommigen
zien macht als de kern van politiek. Anderen zien conflict en samenwerking,
het verdelingsvraagstuk en/of de beleidsvorming als de kern. Weer anderen
noemen de besluitvorming, het politiek systeem en de communicatie als
kernthema's. Deze les belicht deze verschillende benaderingen van het
verschijnsel politiek en legt in de beschrijving daarvan zoveel mogelijk het
accent op de gemeenten. Het biedt niet meer dan een eerste en globale
kennismaking met enkele vruchten van de wetenschap van de politiek, de
politicologie. Wellicht biedt deze les daardoor een beter zicht op en enige
handvatten voor het bedrijven van politiek in de dagelijkse praktijk, in de
gemeente.
Het woord politiek, of beleid, want dat is hetzelfde, wordt
vaak te pas en te onpas gebruikt. De berichten van de radionieuwsdienst, de
beelden van het televisiejournaal, de koppen in de krant en de gesprekken van
alledag gaan vaak over overheidsbeleid, zonder dat we dat veelal beseffen. Een
actiegroep die verkeerslawaai van wegen wil verminderen, een onderwijzer die
een betere speelplaats voor de schooljeugd wil, een vakbondsleider die de
sluiting van een fabriek wil voorkomen en een ambtenaar die zich strikt aan de
voorschriften houdt; zij allen kunnen zeggen dat zij zich niet met politiek
wensen te bemoeien of een zaak niet in de politieke sfeer willen trekken. En
wat te denken van een fractieleider in de gemeenteraad die na een felle aanval
op het collegebeleid verklaart daarmee geen bedoelingen te hebben gehad. Wat
is politiek? De gemeenteraad is als hoofd van de gemeente een orgaan met
macht, invloed en gezag. In de gemeenteraad ziet men partijen samenwerken en
soms met elkaar in conflict komen. De gemeenteraad verdeelt via de begroting
de inkomsten van de gemeente over tal van uitgaven. De gemeenteraad is een
politiek lichaam. De gemeenteraad voert beleid. De gemeenteraad neemt elke
vergadering tal van besluiten. De gemeenteraad is een element in een politiek
systeem. De gemeenteraad werkt niet in het luchtledige, maar communiceert op
velerlei manier met allerlei gemeentelijke groepen, verenigingen en
individuen. Is dit alles politiek? Wat is politiek? Een paar jaar geleden werd
in ons land bij een enquête de vraag gesteld: "Als u het woord politiek hoort,
waaraan denkt u dan allereerst: aan de overheid of aan partijen?" Van degenen
die hebben geantwoord, dacht 26% allereerst aan de overheid en 62% allereerst
aan partijen.
De gemeenteraad is het hoofd van de gemeente. Ergens hoofd van zijn suggereert dat men een positie heeft met macht. Wat is dan macht? Macht kan op verschillende manieren gedefinieerd worden. Men kan macht zien als een eigenschap van groepen of personen, die dan als machtsdrager getypeerd kunnen worden. Men kan macht ook zien als een relatie en wel een ongelijksoortige omdat macht altijd macht betekent over iets. In deze les wordt macht omschreven als een bezit. Macht is dan het vermogen om het gedrag van anderen te beïnvloeden in overeenstemming met de eigen doelstellingen. Hierdoor kunnen de gedragsalternatieven van anderen beperkt of verruimd worden. Als de gemeenteraad besluit tot een verhoging van de belasting-onroerend-goed, kunnen de belastingplichtigen dat geld niet voor iets anders aanwenden. Hun alternatieven worden dus beperkt. Indien de gemeenteraad besluit deze hogere inkomsten te besteden door de subsidies aan kruisverenigingen te verhogen, worden de mogelijkheden voor deze verenigingen verruimd. Bij subsidieverlaging worden hun mogelijkheden beperkt. De macht van de gemeenteraad is te vinden in een aantal wetten en verordeningen, die de gemeenteraad bepaalde taken en bevoegdheden toekent.
Macht is een vermogen, een capaciteit. Maar macht hebben en macht aanwenden is niet hetzelfde. Een burgemeester heeft de macht demonstraties te verbieden. Hij kan die macht ook niet aanwenden en de demonstratie door laten gaan. Met behulp van dit voorbeeld kan het onderscheid tussen macht en invloed duidelijk worden gemaakt. Macht is het vermogen om invloed uit te oefenen. Macht is dus min of meer permanent aanwezig. Een raadslid dat slaapt kan macht hebben maar die macht niet aanwenden. De aanwending van macht van geval tot geval kan men invloed noemen. Macht behoeft niet altijd bewust uitgeoefend te worden. Anderen kunnen op een macht van iemand vooruitlopen door met hem al vast rekening te houden zonder hem dat te vertellen. Zo kan een fractie niet met een motie komen vanuit de verwachting dat die motie voor een college van burgemeester en wethouders onaanvaardbaar is. Van de andere kant kan het college bepaalde beleidsvoornemens laten varen omdat zij concludeert dat de gemeenteraad daar niet mee zou instemmen, of omdat het voornemen daar moeilijk zou liggen. In beide gevallen is sprake van latente of verborgen invloed.
Elke macht is ergens op gebaseerd. Macht krijgt men niet in de
schoot geworpen, maar moet worden verworven. Met dezelfde middelen waarmee
macht wordt verworven, wordt zij ook instandgehouden of uitgebreid. Men noemt
dit wel machtsmiddelen. Anderen noemen dit machtsbases. Hieronder volgen een
aantal machtsmiddelen. Het hebben van een inzicht
De vraag wie in een gemeente welke macht heeft, is niet gemakkelijk te beantwoorden. Er zijn verschillende methoden om macht en invloed te meten. De eerste methode gaat uit van de min of meer formele posities die men in een gemeentelijke samenleving bekleedt. Door deze posities na te gaan komt men aan de weet wie in de raad zitting hebben, wie politiek actief zijn, wie belangrijke adviesfuncties hebben en wie in de gemeentelijke samenleving vooraanstaande plaatsen innemen. Toch is deze methode niet geheel voldoende, omdat men hiermee de machtsdragers achter de schermen nog niet heeft opgespoord. Bovendien is macht niet uitsluitend aan posities gekoppeld. Een tweede methode is de netwerkmethode. Deze methode sluit aan bij de voorgaande. Het verschil is dat meer gelet wordt op het rolgedrag van mensen dan op hun posities. Men kijkt dan naar wie met wie omgaat. Op nationaal niveau ontdekte men in de sociaal-economische sector de zogenoemde 200 van Mertens. Een bezwaar van de eerste methode geldt ook voor deze methode: gedrag in bepaalde rollen garandeert nog geen macht of invloed. Een derde methode is de participatiemethode: hierbij gaat men na welke personen aan besluitvormingsprocessen deelnemen en hoe zij zich daarin gedragen. Men spoort daarbij besluiten op, inventariseert de beleidsvoorkeuren van de deelnemers en vergelijkt deze met de uitkomsten van de besluitvorming. Ook deze methode is niet volmaakt. Soms hebben afwezigen meer invloed dan aanwezigen. Ook kunnen zeer kleine groepen of fracties soms net de doorslag geven in de formulering en het nemen van een bepaald besluit. Er zijn nog wel meer methoden om macht en invloed te meten. Geen methode is perfect. Veronderstelt men een relatie tussen macht en posities? Er zijn mensen in belangrijke posities zonder macht. Veronderstelt men een relatie tussen macht en deelnemers aan het beleidsproces? Er zijn deelnemers zonder inbreng. En tenslotte is een probleem hoe men de activiteiten van de verschillende deelnemers aan de besluitvorming weegt. Hoe meet men of de activiteiten van de één zwaarder wegen dan de activiteiten van de ander.
De begrippen macht en gezag
worden vaak ten onrechte door elkaar gebruikt. Macht is het vermogen andermans
gedrag te beïnvloeden. Gezag is macht die aanvaard wordt. Gezag is macht die
als juist wordt erkend. Gezag is legitieme macht. Zo aanvaardt men de macht
van de overheid omdat men gelooft dat wat de overheid doet de kwaliteit van
rechtvaardigheid bezit en moreel juist is en vanwege die kwaliteit aanvaard
moet worden. Iemand heeft dus gezag als anderen de overtuiging hebben dat de
macht van hem
De geschiedenis van alle samenlevingen tot dusver is een geschiedenis van de klassestrijd, schreven Marx en Engels in 1848 in het communistisch manifest. Alle politieke acties en instellingen gaan terug tot belangenconflicten, die noodzakelijkerwijs voortkomen uit het maatschappelijke reproduktieproces. Politiek is de onderdrukking van één klasse door de andere, dan wel de bevrijding van een onderdrukte klasse. Politiek als verschijnsel vindt dan ook een einde in de klasseloze maatschappij. Aldus marxisten, maar zover is het nog nergens.
Een reactie op deze visie is de groepsbenadering. Deze benadering stelt dat alle politieke verschijnselen gezien moeten worden in termen van groeperingen met botsende belangen. Zij roepen elkaar in het leven, oefenen druk op elkaar uit en op en in de overheid. Elke overheidsbeslissing is dan de uitdrukking van een zegevierend groepsbelang. Alle groepen proberen immers hun belangen te realiseren en te maximaliseren. De toestand van de samenleving wordt in deze visie bepaald door de balans, het evenwicht van de druk vanuit de verschillende groepen. Politieke groepsvorming is zo oud als de politiek. Uit de oudste politieke geschriften blijkt al dat een vorst zich met een of meer groepen van raadgevers omringde. Aan de vorstelijke hoven en daarbuiten ontstonden ook allerlei kliekjes, fracties en andere politieke groepen. In de negentiende eeuw zijn georganiseerde politieke partijen ontstaan en in de twintigste eeuw is het aantal politiek actieve belangengroepen sterk toegenomen. Vanuit deze groepsbenadering stelt men andere vragen dan vanuit de machtsbenadering. Vragen die bij de groepsbenadering aan de orde komen zijn: - hoe is de interne organisatie van de groep, waarbij zaken aan de orde komen als de omvang en de reikwijdte van de groep, de hiërarchie binnen de groep, het eventueel gebied van de groep en wat de groep bij elkaar houdt; - hoe is de positie van de groep binnen het totaal systeem van groepen in een samenleving. Hierbij vraagt men dan naar de raakvlakken tussen de groepen, de onderlinge strijd tussen groepen en de samenwerking tussen groepen; - welke technieken en tactieken gebruiken groepen om invloed uit te oefenen. Met tactiek hebben uiteenlopende zaken te maken als het gebruik maken van propaganda, het mobiliseren van de publieke opinie en het uitoefenen van pressie of druk op degenen die besluiten nemen.
Het lijkt goed enkele begrippen die veel met elkaar te maken hebben
nader te omschrijven. Termen als oppositie, spanning en conflict lijken erg
veel op elkaar. Zij staan in ieder geval tegenover samenwerking.
Het verschil tussen oppositie of
concurrentie en een conflict is vaak duidelijker in een voetbalwedstrijd dan
in de politiek. Voetbalploegen starten in een wedstrijd in een
concurrentieverhouding ten opzichte van elkaar. Men probeert in elkaars doel
te schieten en zo doelpunten te scoren. Zodra echter het belangrijkste doel
van een speler of erger nog van een team wordt, het andere team door beentje
lichten en soortgelijke middelen te belemmeren in zijn streven de wedstrijd te
winnen, ontstaat een conflict. De spelregels zeggen dat de scheidsrechter
beslist. Conflicten gaan vaak over zaken als macht, over verschillende
doeleinden, over bepaalde veranderingen of over bepaalde verdelingen. Macht is
een middel, maar vaak ook een doel voor degenen die bij een conflict betrokken
zijn. Verandering is vaak een doel of een oorzaak van conflictpartners. Een
verschil in doeleinden is nogal eens een factor die een conflict bevordert.
Hetzelfde geldt voor de verandering van een ongelijke verdeling van iets. Niet
ieder conflict is hetzelfde. Conflicten kan men onderscheiden naar: - de aard
van degenen die met elkaar in conflict zijn verwikkeld. Zij kunnen in een
gemeenteraad bijvoorbeeld bestaan tussen de burgemeester en de wethouders,
tussen wethouders onderling, tussen burgemeester en een of meer raadsleden,
tussen het college van burgemeester en wethouders en een of meer raadsleden,
tussen wethouders en een of meer raadsleden, tussen raadsleden onderling en
tussen fracties in de raad. Andere conflictpartners kunnen zijn partijbesturen
en achterbannen van partijen. - de gebieden waarop conflicten betrekking
hebben; hierbij kan men vragen naar de beleidssectoren die een gemeente heeft.
Gaat het over woningbouw, over een bestemmingsplan, over een subisidiekwestie,
over een voordracht of benoeming? - de doelstellingen van het conflict: voor
welk doel is het conflict een middel? - de aard van de middelen die bij een
conflict ingezet en gehanteerd worden: is het een motie, een amendement, een
tegenvoorstel, het verwerpen van een voorstel of een motie van wantrouwen? -
de hoeveelheid middelen die wordt ingezet.
De tegenstelling samenwerking
en conflict zien we duidelijk terug in de samenstelling van het college van
burgemeester en wethouders. Men spreekt bij de samenstelling van het
gemeentebestuur wel van het monistisch stelsel. Dit wil zeggen dat raad en
college van burgemeester en wethouders één zijn. Kenmerken van dit stelsel
zijn onder meer dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat.
Raadsbeslissingen moeten door het college worden uitgevoerd. Wethouders worden
door en uit de raad gekozen en de raad kan niet tussentijds worden ontbonden.
Op rijksniveau spreken we van een dualistisch stelsel omdat het parlement en
de regering ieder een déél van de bestuursbevoegdheden hebben. Leden van de
regering zijn geen lid van het parlement. Het parlement kan de regering naar
huis zenden en de regering kan het parlement ontbinden. Bij de samenstelling
van het college van burgemeester en wethouders zien we de tegenstelling tussen
samenwerking en conflict en trekjes van het dualistisch stelsel terug. Men kan
verschillende soorten colleges onderscheiden. 1. Afspiegelingscolleges Een
afspiegelingscollege berust op de gedachte dat de raad in het college zo breed
mogelijk zijn afspiegeling moet vinden. Die afspiegeling loopt dan vaak
evenredig met de zetelverdeling in de raad.
In deze benadering van politiek staat de vraag
centraal wie krijgt wat, wanneer en hoe. In het politiek spraakgebruik wemelt
het van woorden die iets met verdeling te maken hebben; gelijkheid,
ongelijkheid, discriminatie, bevoorrechting, emancipatie, aandeel, afweging,
overdracht, evenredigheid en gerechtigheid. In de politiek wordt mede beslist
over de verdeling van allerlei baten en lasten, zoals inkomen, woningen,
onderwijskansen, subsidies, vergunningen, belastingen en werkgelegenheid. De
overheid speelt hierbij een belangrijke rol en dus ook de gemeente. Het gaat
in de politiek niet alleen om de verdeling van materiële goederen zoals
huizen, scholen, industrieën en recreatieterreinen, maar ook om de verdeling
van niet-materiële goederen zoals de vrijheid van meningsuiting, veiligheid,
frisse lucht, milieu en kiesrecht. De rol van de overheid is hierbij in de
loop van de tijd toegenomen. In les 1 is onder 3.2 al op een tweetal begrippen
gewezen, namelijk de nachtwakersstaat en de verzorgingsstaat. In de opvatting
van de nachtwakersstaat is de verdelingsrol van de overheid beperkt tot
collectieve goederen die niet via de vrije markt worden geleverd zoals
veiligheid via leger en politiemacht en rechtszekerheid via een onafhankelijke
rechtspraak. In de verzorgingsstaat levert de overheid ook goederen en
diensten die in principe via de vrije markt en particulieren kunnen worden
geleverd en verdeeld zoals onderwijs, hulpverlening en PTT-aangelegenheden.
Ook wordt de produktie en consumptie van veel goederen gesubsidieerd zoals
woningbouw, recreatievernieuwingen, onderwijs, sport en cultuur. In het
kabinet-Den-Uyl (1973-1977) stond het verdelingsvraagstuk centraal: een meer
gelijke verdeling van inkomen, kennis en macht. Verdelingsvraagstukken staan
ook in het bedrijfsleven centraal: - Welke hoeveelheden van de verschillende
soorten eindprodukten worden geproduceerd? - Met welke combinaties van
hoeveelheden van productiefactoren (kapitaal, arbeid en leiding) worden de
eindprodukten voortgebracht? - Hoe vindt de toedeling van de eindprodukten
plaats? Volledigheidshalve moet hieraan worden toegevoegd dat de politiek en
de overheid niet alleen te maken hebben met de verdeling, maar ook met het
totstandbrengen van allerlei goederen. Het overheidsbeleid raakt zowel
woningproduktie als woningverdeling, zowel inkomensvorming als
inkomensverdeling enz. Verdeling en produktie hebben veel met elkaar te maken.
Wie een bepaalde produktie nastreeft, kan daarmee vaak ook een bepaalde
verdeling bereiken. Betrekkelijk recent is de gedachte van privatisering.
Daarbij gaat het niet meer om produktie en verdeling van overheidswege, maar
om het afstoten en/of uitbesteden van overheidstaken. Uitbesteding is die
voorzieningswijze, waarbij de overheid plant en besluit tot de levering van
een dienst, maar waarbij de overheid de produktie tegen betaling door een
particuliere organisatie laat verrichten. Voorbeelden zijn de levering van
gas, water en licht en het ophalen en verwerken van afval.
Bij de ontleding van verdelingsvraagstukken
maakt men onderscheid tussen twee vormen van ongelijkheid: - de eerste vorm is
de verscheidenheid of differentiatie. Dit betreft het anders zijn van mensen,
die volgens allerlei criteria kunnen worden ingedeeld, zoals leeftijd,
geslacht beroep, opleiding, burgerlijke staat, men, macht huidskleur en
godsdienst; - de tweede vorm is de ongelijke verdeling van goederen. Het gaat
hier niet om het anders zijn maar om het hebben. Het betreft hier het aandeel
dat men in de verschillende materiële en immateriële goederen heeft zoals
kapitaal, woonruimte, grond en ook weer zaken als macht en prestige. Alle
materiële en immateriële goederen kunnen worden verdeeld of toegewezen volgens
allerlei criteria. Voor het algemene kiesrecht wordt het criterium leeftijd
gehanteerd. Beneden 18 jaar heeft men geen kiesrecht. In de negentiende eeuw
hadden vrouwen en mannen die beneden een bepaald inkomen bleven of geen grond
hadden geen kiesrecht. Behalve de leeftijd golden toen ook de criteria
geslacht, inkomen en bezit bij de verdeling van het kiesrecht. Elk
verdelingscriterium brengt enerzijds gelijkheid. Zij die aan het criterium
voldoen, worden gelijk behandeld. Anderzijds brengt elk verdelingscriterium
ook ongelijkheid. Zij die er niet aan voldoen, zoals vrouwen in het tijdperk
van het mannenkiesrecht worden misdeeld.
De ongelijke verdeling van allerlei goederen kan mede verklaard worden uit macht en beleid. De ongelijke verdeling van macht staat in wisselwerking met de ongelijke verdeling van andere goederen. Geld bijvoorbeeld is een basis voor macht en anderzijds is macht ook een basis voor de verwerving van geld. Daarnaast is ook het overheidsbeleid een belangrijke factor. De ongelijkheid in de samenleving kan ten dele uit het overheidsbeleid verklaard worden. Een beleid van bijvoorbeeld een gemeente kan een bestaande ongelijkheid aanvaarden of een bepaalde (on)gelijkheid nastreven. Een gelijke of ongelijke verdeling kan voor de gemeente doel op zichzelf zijn. Bovendien kan de gemeente een dergelijke verdeling als middel gebruiken om andere doeleinden te bevorderen. Zo kan een ongelijke verdeling van belastingen en subsidies een middel zijn om moedermavo's, artoteken, jeugdhonken en centra voor werkwilligen te bevorderen. Globaal gesproken willen liberalen meer vrijheid, socialisten meer gelijkheid en centrumpartijen meer saamhorigheid in de samenleving. Het ligt nogal voor de hand dat een grotere gelijkheid in inkomen en opleiding tot een grotere gelijkheid in politieke invloed leidt en dat meer politieke invloed vervolgens weer de gelijkheid in inkomens en in het onderwijs bevordert. Al naar gelang de eigen politieke voorkeur kan dit voorbeeld met talloze andere worden aangevuld.
Het is ook geen
toeval dat juist wanneer verdelingsvraagstukken aan de orde zijn de spelers
van het politieke spel elkaar verwijten progressief, conservatief en
reactionair te zijn. Weinig woorden geven zoveel misverstand dan juist deze
termen. Volgens enkele woordenboeken betekent progressief vooruitstrevend,
streven naar het nieuwe en het beleven en streven naar vooruitgang.
Conservatisme is dan streven naar en neiging tot behoud van het bestaande,
kortom behoudzucht. Reactionair zijn houdt in streven naar herstel van het
oude. Terugkerend tot het moeilijke verdelingsvraagstuk kan men bovengenoemde
begrippen ook als volgt omschrijven: - progressief is hij die een bestaande
ongelijkheid van iets volgens een bepaald criterium wil verminderen;
In de politiek en door het overheidsbeleid wordt
veel verdeeld in de samenleving. Maar verdelen is niet het enige wat daar
gebeurt. Zo moet de koek, voordat zij verdeeld kan worden, gebakken zijn. Veel
politiek en beleid betreft nu juist het bakken van de koek. En er is zelfs
koek die naar zijn aard niet verdeeld kan worden zoals veiligheid en vrede.
Verdelen is vaak geen doel, maar een middel. De vraag is dan met welk doel een
bepaalde verdeling, bijvoorbeeld een subsidiëring, plaatsvindt. Politiek is
dan minder een kwestie van krijgen, maar van bereiken. Daarover gaat het
volgende hoofdstuk.
In de methode van de beleidsanalyse staat het beleid
centraal. Maar wat is een beleid? Onder beleid wordt verstaan het samenstel
van door een actor gekozen doeleinden, middelen, wegen en tijdstippen en de
realisering van de gekozen doeleinden, met de gekozen middelen, langs de
gekozen wegen en op de gekozen tijdstippen. Met actor wordt bedoeld de persoon
of groep die kiest en handelt, dus een ieder die keuzen doet, hoe vaag ook, en
handelingen verricht, hoe weinig bewust ook. Beleid heeft betrekking op de
toekomst, het gaat om de realisering van iets dat er nog niet is. Het gaat om
doeleinden, middelen, wegen en tijdstippen. Grafisch kan het beleidsmodel - in
zijn eenvoudigste vorm - als volgt voorgesteld worden. [...]. In dit schema
wordt begonnen met een uitgangssituatie. Wat is dat? De uitgangssituatie is
het geheel van de voor een beleid relevante factoren op het tijdstip waarop de
actor dat beleid vaststelt. Hierbij dient men te letten op: 1. het voorgaand
en huidig beleid; 2. de bestaande feitelijke toestand; 3. de verwachtingen
omtrent het beleid en de toestand; 4. de randvoorwaarden.
Wil men beleid formuleren en ontwikkelen dan zal men eerst de uitgangssituatie moeten kennen. Men zal de hierboven genoemde vier elementen moeten onderzoeken. Onderzoek dus naar beleid, feiten, verwachtingen en randvoorwaarden. Als men het voorgaand en huidig beleid vergelijkt met de feitelijke toestand en die toestand met de genoemde verwachtingen en randvoorwaarden, zal men via deze methode problemen en knelpunten vinden. De feiten van vandaag sluiten vaak niet aan bij het beleid van gisteren. Zo is de bevolkingsgroei in de afgelopen twintig jaren in ons land meer in randgemeenten en het landelijk gebied terechtgekomen dan volgens het regeringsbeleid de bedoeling was. Over toekomstig beleid en feiten kan men verschillende verwachtingen hebben. Naast de analyse van het beleid, de toestand en de verwachtingen moet men ook met randvoorwaarden rekening houden. Randvoorwaarden beperken de mogelijkheden voor beleidsvoerders om bepaalde gekozen beleidsresultaten te bereiken. Bepaalde doeleinden blijken niet of slechts ten dele bereikbaar. Ook kan het aan middelen ontbreken. De randvoorwaarden kunnen van technische, financiële, economische, organisatorische, juridische, politieke of andere aard zijn. Uitgangssituaties zijn van belang omdat zij het doel reliëf geven. Zonder kennis van de uitgangssituatie kan men aan menige doelstelling zelfs geen touw vastknopen.
Een van de elementen uit de uitgangssituatie is de
verwachting. Geen beleid bestaat zonder verwachtingen. Men verwacht zijn doel
zo gekozen te hebben dat het bereikt kan worden. Men verwacht dat het gekozen
middel het gewenste effect zal sorteren. Men verwacht dat bepaalde
neveneffecten niet onwelkom zullen zijn, niet zullen optreden, binnen
aanvaardbare grenzen zullen blijven, zullen worden opgevangen door bijkomende
maatregelen. Men verwacht het doel voor een bepaald tijdstip te bereiken. Men
verwacht dat de tegenpartij niet het een maar het ander zal doen. Men verwacht
dat een bepaalde ontwikkeling al dan niet zal aanhouden. Men kan bijna zeggen
dat een falend beleid een beleid is dat gebaseerd is op verkeerde
verwachtingen. Zo was het Nederlandse bouwbeleid in het begin van de jaren
vijftig gebaseerd op de verwachting dat de bouwvakkers na 1960 bedreigd zouden
worden door werkloosheid. Een kritische beoordeling van prognoses,
vooruitberekeningen en onderstellingen waarop een beleid gebaseerd is, kortom
van verwachtingen is een gebiedende eis voor politicus, bestuurder en burger.
Situaties worden nagestreefd (doelstellingen) en situaties worden verwacht.
Een verwachting is een voorstelling van een toekomstige situatie of object,
waarvan men aanneemt dat het zich zal realiseren. De realisering van die
Een doel, doeleinde of doelstelling is
een wens over een toekomstige situatie die men besloten heeft te realiseren.
Deze toekomstige realisatie kan zijn een niet bestaande situatie of de
handhaving van een bestaande situatie. Een ten doel gestelde situatie die
gelijk is aan een bestaande situatie wordt verworvenheid genoemd. Voorbeelden
van verworvenheden in ons land zijn het algemeen kiesrecht en de vrijheid van
onderwijs. Het doel van een actor is een beoogde situatie. Een beoogde
situatie is een gewenste situatie. Een doel is een wens, maar een wens is niet
noodzakelijkerwijs een doel. Een wens is alleen een doel wanneer de actor iets
doet of tracht te doen om het te verwerkelijken. Een doel is een situatie die
een actor beoogt en nastreeft in een gegeven uitgangssituatie. De hele
uitgangssituatie is van invloed op de toekomstige situatie die hij wenst. Het
wemelt in de politiek van doelstellingen: troonredes, beleidsnota's en
toelichtingen op de begrotingen van de ministeries, provincies en gemeenten
staan er vol van. Voorbeelden van doelstellingen zijn: het verminderen van de
werkloosheid, het verlagen van de inflatie, het verbeteren van het openbaar
vervoer, het verder democratiseren van het openbaar bestuur, het bouwen van
scholen en het treffen van voorzieningen voor lichamelijk gehandicapten. Hoe
zijn deze doelstellingen op te sporen? Doelstellingen worden vaak voorafgegaan
of gevolgd door zgn. finale termen. Hieronder volgen een groot aantal van die
termen die doelstellingen aankondigen: teneinde, om de, om te, opdat, zodat,
daardoor, daarvoor, daarmede, terwille van, aansturen op, beogen, bedoelen,
wensen, behoeven, bereiken, effectueren, effect sorteren, teweegbrengen,
willen, zullen moeten, voorzien in, dienen voor, leiden tot, verwezenlijken,
scheppen, bevorderen,
Een middel is al datgene wat ter bereiking van
een doel ter beschikking staat dan wel op korte termijn ter beschikking kan
komen. Als voorbeeld diene een zin uit het werkprogram van de KVP van 1963:
[...]. Een van de kenmerken van een middel is dat het een handeling of
verrichting is. Welk werkwoord men ook neemt, het duidt op middelen zoals:
zeggen, schrijven, kopen, verkopen, reizen, bouwen, geweld plegen, stemmen,
voorlichten, verbannen, een prijsstop afkondigen, een subsidie verlenen, een
ultimatum stellen, propageren, onderwijs geven, besprekingen openen,
besprekingen afbreken, een indiscretie begaan, lokken, waarschuwen, steun
verlenen, dreigen, penetreren, beoordelen, benadelen. En niet te vergeten: een
bepaalde handeling nalaten. Het zijn verrichtingen of handelingen voor
doeleinden. Overigens kan ook hier enig onderscheid worden gevonden. Ten
eerste, het middel kan zijn het verrichten van een uiterlijk waarneembare
daad: het doen van een uitlating, het overhalen van een trekker, het plaatsen
van een handtekening, het verschijnen in een bespreking, het jawoord van de
bruid en het veto van de president.
Effecten zijn
gevolgen. Zij worden veroorzaakt door bepaalde handelingen. Effecten worden
teweeggebracht op de biljarttafel, in laboratoria, in de politiek, in
wetgeving en bestuur. In de beleidsanalyse wordt onder een effect verstaan het
gevolg van een middel. Effecten zijn doelen indien zij beoogd zijn en
neveneffecten indien zij niet beoogd zijn. Er zijn drie soorten effecten:
beoogde effecten of doelen, neveneffecten en averechtse effecten. Beoogde
effecten zijn doelen of gewenste situaties. Een doel is een beoogd effect. Het
is iets dat een actor veroorzaakt met een middel. Men zegt wel dat iemand met
een middel effect sorteert, dat men iets wil effectueren en men bedoelt dan
het bereiken van een gevolg dat men wenst. Doelen zijn beoogde gevolgen. Een
neveneffect is een gevolg van een middel dat optreedt naast het beoogde effect
of het doel. Neveneffecten kunnen optreden wanneer het doel al dan niet wordt
bereikt. Men bezoekt bijvoorbeeld een tentoonstelling en krijgt bovendien een
cadeau als de tienduizendste bezoeker. Neveneffecten kunnen voor de actor
gunstig zijn, positief, welkom en voordelig, maar ook ongunstig, negatief,
onwelkom en nadelig. We bereiken dan ons doel wel, maar altijd tegen een
prijs. Nauwkeurige bestudering van neveneffecten is nodig (en gebruikelijk)
overal waar middelen worden geproduceerd en
In de
omschrijving van beleid staat ook de term tijd. In de tekeningen hierboven is
ook de tijdslijn weergegeven als een verticale lijn. Doeleinden liggen in de
toekomst en niet in het heden. Doelen en middelen worden door de actor in een
bepaalde uitgangssituatie gekozen. Einddoelen liggen verder in de toekomst dan
tussendoelen. In beleidsformuleringen komt men vaak tijdselementen tegen.
Voorbeelden daarvan zijn termen als op lange termijn, op korte termijn, over
enkele jaren, binnen enkele maanden, tijdig, binnenkort en thans. Het is
nuttig en nodig dat het tijdsperspectief van de doelen en middelen in het
beleid goed in de gaten wordt gehouden. Planningstechnieken zijn hiertoe
vooraf een goed hulpmiddel. Bovendien moet men beseffen dat de
uitgangssituatie van vandaag niet die van morgen of die van het volgend jaar
is. Nieuwe uitgangssituaties zijn ook op het beleid van invloed en kunnen tot
bijstelling van doelen, middelen, wegen en tijd leiden. [...]. In bovenstaand
beleidsmodel zijn einddoel, hoofddoelen, tussendoelen en middelen in een
tijdperspectief van twee jaren geplaatst. Kijk ook goed naar de middelen. Twee
middelen zijn op een tussendoel gericht en een middel op een hoofddoel.
De hierboven uiteengezette methode van beleidsanalyse is niet de enige. Er zijn wel dertig verschillende methoden, die met enige goede wil onder deze term zijn te rangschikken. Op rijksniveau is de COBA, de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse, sinds 1971 actief. De COBA geeft een kwartaaltijdschrift Beleidsanalyse uit. Op gemeentelijk niveau bestaat de groep BAG, Beleidsanalyse Gemeenten. Ook deze groep geeft een tijdschrift uit. Bij het beleidsmodel en de werking daarvan kunnen enkele opmerkingen worden geplaatst. Zo is het de vraag of doeleinden door actoren wel altijd duidelijk worden aangegeven en wel concreet genoeg zijn aangeduid. Ook is het de vraag of de doeleinden de middelen wel bepalen. Is het vaak niet omgekeerd? En zijn bestuurders niet eerder gericht op het wegnemen van een als ongewenst ervaren situatie dan op het bereiken van vooraf gestelde eind-, hoofd- en tussendoelen? Hoe groot is de invloed van randvoorwaarden en andere externe ontwikkelingen op de keuze van het beleidspakket? Vaak blijkt ook de zogeheten vrije beleidsruimte voor nieuw beleid zeer beperkt. Ten slotte is ook nog een deel van de mogelijkheden van toepassing, die hierna in de paragraaf over de besluitvorming onder 7.1. aan de orde komen. Ook de lessen over financiën schenken hier aandacht aan. Ondanks deze beperkingen is het zinvol in de politiek beleidsanalytisch te denken. Dat wil zeggen te denken in termen van doeleinden, middelen, wegen en tijdstippen.
Elke beleidsanalyse zal uitwijzen
hoeveel stappen "om te" en "teneinde" er successievelijk te nemen zijn
alvorens iets tot stand gebracht is. Beleidsanalyse is een hulpmiddel voor de
voortdurend aangevochten en overbelaste politicus en bestuurder die het beste
tracht te maken van een vaak onmogelijke situatie. Hij zal zich bewust moeten
zijn van de beperkte mogelijkheden en middelen die hem ten dienste staan en
zal de middelen zo goed mogelijk willen richten en verdelen. Beleid voeren
gaat altijd en steeds om de vraag: wie bereikt wat, voor wie, hoe en wanneer.
In de vorige hoofdstukken is politiek benaderd als een machtsvraagstuk, als een zaak waar conflict en samenwerking centraal staan, als een verdelingsvraagstuk en is politiek als beleid geanalyseerd. De wetenschap van de politiek - de politicologie - kent nog een aantal andere benaderingen. Hieronder worden nog een drietal invalshoeken voor het verschijnsel politiek kort belicht. We kiezen dan de gezichtspunten van politiek als besluitvorming, van politiek als systeem en van politiek als communicatie.
Politiek is
besluiten nemen, is beslissen, zegt men wel. Een besluit of een beslissing kan
worden omschreven als het doen van een keus uit gedragsalternatieven.
Besluitvorming is dan het proces dat tot de beslissing leidt. In deze
benadering staat, evenals dat bij de beleidsanalyse het geval is, de actor
centraal, de handelende en kiezende mens. Men concentreert zich op de situatie
en omstandigheden van de beslissing, de deelnemers aan de besluitvorming (wie
beslissen), de organisatie waarbinnen het besluit zich voltrekt het proces
(het hoe) van de beslissing en de resultaten van het besluit. Besluiten van de
overheid onderscheiden zich van alle andere besluiten: de overheid is
gespecialiseerd in het nemen van bindende beslissingen voor een samenleving
als geheel. Besluiten in een gezin of een vereniging binden alleen de leden
van dat gezin of van die vereniging. Besluiten van de rijksoverheid kunnen
iedereen binden die in ons land verblijft. Hetzelfde geldt voor de
gemeentelijke overheid voor wat de gemeente betreft. Besluiten van de overheid
hebben dikwijls een vérstrekkende betekenis. Men kan er zich meestal niet of
uiterst moeilijk aan onttrekken. Daarom poogt de overheid deze beslissingen op
een bijzondere wijze te legitimeren (aanvaard te krijgen) en worden zij veelal
met bijzondere waarborgen omkleed. Verder is kenmerkend voor de overheid dat
zij de beschikking heeft over wettelijke machtsmiddelen om de naleving van de
genomen besluiten zo nodig af te dwingen. Hoe ziet een besluitvormingsproces
er uit? Veelal onderscheidt men in dit proces van besluiten nemen een aantal
fasen of stadia, die elkaar ten dele in de tijd kunnen overlappen: 1. De
uitgangssituatie wordt verkend, dat wil zeggen het voorgaande en huidige
beleid, de bestaande feitelijke toestand en de verwachtingen, zowel over het
beleid als over de feitelijke toestand. Uit een confrontatie van beleid,
toestand en verwachtingen kan men beleidsproblemen formuleren. 2. Als men het
beleidsprobleem heeft geformuleerd, kan men doeleinden formuleren, die zodanig
geformuleerd zijn, dat het probleem geen probleem meer is. Dat wil zeggen dat
ook middelen moeten worden gezocht. 3. Men kan nog zoeken naar mogelijke
alternatieve doelen en middelen om het beleidsprobleem op te lossen. 4. De
gevolgen - effecten - van de verschillende alternatieven worden
Een systeem is een
verzameling van elementen, welke onderlinge samenhangen vertonen. Bij het
benaderen van politiek als een systeem gaat het om die elementen die de
inhoud, de totstandkoming en de effecten van het overheidsbeleid beïnvloeden.
Zouden we de gemeente als een politiek systeem zien dan kunnen deze elementen
bijvoorbeeld zijn: het gemeentebestuur in ruime zin, de gemeentelijke
bureaucratie, de persmedia, de politieke partijen, actie- en belangengroepen
en allerlei andere groepen die iets met het overheidsbeleid te maken hebben.
Het politiek systeem is dus een ruim omschreven begrip waarbij het vooral om
opvattingen, gedragingen en posities gaat die het overheidsbeleid beïnvloeden.
Dit politiek systeem is een open en aanpassend systeem dat in wisselwerking
met de omgeving staat: - aan de ene kant is er een aanvoer van de omgeving
naar het politiek systeem in de vorm van beleidsvoorkeuren en machtsmiddelen;
- aan de andere kant is er een afvoer of uitvoer van het politiek systeem naar
de omgeving. De belangrijkste uitvoer is het overheidsbeleid. Deze
In deze benadering van politiek staan de besluitvorming, de
doeleinden, de communicatie en de informatie voorop. Om doeleinden te bereiken
zijn besluiten en communicatie nodig. Daarvoor is weer een stroom van
informatie nodig. Van belang is dan hoe de informatie moet lopen om te
bewerkstelligen dat de doelstellingen worden bereikt. Zaken die vanuit deze
invalshoek aan de orde komen zijn: - de wijze van informatiebehandeling,
waarbij onder meer het geheugen een rol speelt. Het geheugen brengt de
binnengekomen informatie in verband met de ervaringen in het verleden. Ook
worden de wensen in verband gebracht met de mogelijkheden; - de kanalen van de
communicatie, waarbij de lading en de laadcapaciteit van de kanalen van belang
zijn. Onder lading verstaat men de inname van informatie op elk gewenst
ogenblik;
In de inleiding is gesteld dat slechts een globale kennismaking met enkele vruchten van de wetenschap van de politiek hier is gepresenteerd. Daarbij hebben verschillende benaderingen van het verschijnsel politiek centraal gestaan. Politiek kan immers gezien worden als macht, als beleid, als verdeling, als samenwerking en conflict, als besluitvorming, als systeem en als communicatie. Politiek is niet het een en het ander wel. Politiek is alles wat in deze min of meer theoretische benaderingen aan de orde is gekomen. Vanwege de hierboven vermelde aard van deze les zijn veel praktische vragen niet, slechts terloops of bij wijze van voorbeeld aan de orde geweest. Een eenvoudige vraag als "Waar wordt politiek nu eigenlijk gemaakt?" is niet te beantwoorden als men niet weet wat de vragensteller onder politiek verstaat. Ook de vraag of de gemeenteraad minder politiek is dan het parlement, is niet te beantwoorden zonder een aanduiding van wat politiek is. Vanzelfsprekend zijn theorieën en benaderingen mooi, maar de praktijk van alledag is anders. Beleid en planning worden nogal eens doorkruist. En politiek is niet altijd rationeel maar soms ook emotioneel. De wetenschap kan lang niet alles verklaren. Zeker de nog betrekkelijk jonge politieke wetenschap niet, die pas recente belangstelling voor de lagere overheden begint te krijgen.
Iedere inwoner van ons land heeft op verschillende ogenblikken van
zijn leven met de overheid te maken. Bij hoogte- en dieptepunten uit ieders
leven kan men de overheid niet ontlopen. Geboorte en sterfte, huwelijk en
scheiding alsmede vestiging en vertrek worden nauwkeurig in het gemeentehuis
geregistreerd. Daarnaast kan een ieder veel of weinig contact met de overheid
onderhouden. Zo kan men al dan niet aan verkiezingen deelnemen. Men kan voor
de overheid werken. Of men kan gebruik maken van inspraakmogelijkheden. Op
deze wijzen kan men direct contact met de overheid hebben. Daarnaast bestaan
nogal wat vormen van indirect contact met de overheid. Ons land is niet als
een directe democratie georganiseerd maar als een indirecte democratie. Dat
wil zeggen dat niet ieder zichzelf bestuurt, maar dat wij bestuurd worden en
dat wij die bestuurders direct kiezen. Het is van belang om de opvattingen van
bestuurders en bestuurden te kennen, omdat die lang niet altijd parallel lopen
over de vraag hoe er bestuurd moet worden. Er zijn nogal wat tussenschakels in
de relatie tussen bestuur en bestuurden. De eerste is hierboven al min of meer
aangeduid. Het zijn de volksvertegenwoordigingen op nationaal, provinciaal en
lokaal vlak. Daarnaast bestaan politieke partijen die een bepaalde positie en
functie hebben in ons democratisch systeem. Verder zijn er actie- en
belangengroepen en adviescolleges die op de overheid invloed uitoefenen. Een
deel van de overheid zelf vormen de ambtenaren, die wel als vierde macht
worden aangeduid. In deze les wordt de relatie bestuur-bestuurden in directe
en indirecte zin uitvoerig beschreven.
Ons parlement, de Provinciale Staten en de
gemeenteraden vertegenwoordigen ons volk. Het woord vertegenwoordiging heeft
niet altijd democratische implicaties gehad. Sommige middeleeuwse schrijvers
zagen de absolute vorst als iemand die de gehele samenleving
vertegenwoordigde. De vorst was, als representant van de samenleving,
verantwoordelijk vóór de samenleving, maar hij was allerminst verantwoordelijk
áán de samenleving. Waar de directe democratie van de dorpsvergadering
onmogelijk is, ontstaat het vraagstuk van de vertegenwoordiging en van de
overdracht of delegatie van de besluitvorming door het gehéél aan die
vertegenwoordiging. Aldus is de volksvertegenwoordiging - parlement,
Provinciale Staten en gemeenteraden - een belangrijke schakel tussen de
overheid en de burgers en inwoners van land, provincie en gemeente. De
volksvertegenwoordiging op nationale schaal is in de middeleeuwen in Europa
ontstaan. Vertegenwoordigers van de standen - adel, geestelijkheid en de
burgerij - werden door de vorst bijeengeroepen, niet om het volk invloed op
het overheidsbeleid te geven, maar om geld en goede raad te verkrijgen die de
vorst nodig had voor het bereiken voor zijn doeleinden. Het
gelijkheidsbeginsel van de Franse revolutie heeft het einde betekend van de
standenvertegenwoordiging en heeft een andere visie gegeven op de
vertegenwoordiging van het volk. Enkele visies worden hieronder weergegeven.
De vraag staat daarbij centraal hoe het raadslid in de gemeenteraad zichzelf
ziet in relatie tot zijn kiezers en wie hij moet vertegenwoordigen. Hoe is de
relatie tussen het raadslid en de kiezers en vooral de opvattingen van de
kiezers? Moet het raadslid daar rekening mee houden of niet? Wij spreken dan
enerzijds van het lastgevingsmodel en anderzijds van het machtigingsmodel. Het
lastgevingsmodel ziet het raadslid als een lasthebber en zaakgelastigde. Hij
mag niets doen wat zijn last te buiten gaat. Hij is verplicht de last (het
beginsel- of verkiezingsprogramma van de partij) te volvoeren. Het
machtigingsmodel ziet het raadslid meer als een vertrouwensman, aan wie de
kiezers hun vertrouwen geven zijn beleid te bepalen, zonder instructies. Het
raadslid heeft dan geen opdracht maar een volmacht. Het raadslid gaat af op
zijn geweten, op zijn eigen oordeel. Uit onderzoek is gebleken dat de kiezers
hun vertegenwoordigers in hoge mate als lasthebber beschouwen, terwijl
volksvertegenwoordigers zichzelf in meerderheid als vertrouwensman zien. De
tegenstelling tussen lastgeving en machtiging lijkt ook weleens spanning te
veroorzaken tussen partijbesturen die aan lastgeving hechten en
volksvertegenwoordigers die meer in termen van het machtigingsmodel denken en
handelen.
Politieke partijen zijn belangrijke schakels tussen de overheid en de burgers. Politieke partijen hebben macht en invloed, werken samen met andere partijen of zijn er soms mee in conflict. Zij houden zich bezig met de verdeling van materiële en immateriële goederen. Partijen formuleren beleid en nemen besluiten. Zij zijn onderdeel van het politiek systeem en communiceren tussen overheid en burgers. Een politieke partij kan worden omschreven als een organisatie die zich ten doel stelt invloed uit te oefenen op het overheidsbeleid en wel in het bijzonder door kandidaten te stellen voor de vertegenwoordigende organen en door een min of meer samenhangende visie te ontwikkelen over de inrichting van de samenleving. Deze visie is in beginsel- en verkiezingsprogramma's van politieke partijen te vinden. In ons land hangt het ontstaan en voortbestaan van een aantal politieke partijen nauw samen met de godsdienstige en sociale tegenstellingen in onze samenleving van honderd jaar geleden. De eerste politieke partij werd in ons land in
De positie van politieke partijen De
politieke partijen zijn niet wettelijk geregeld. De Kieswet bepaalt sinds 1960
dat politieke groeperingen op het stembiljet voor de algemene verkiezingen
voor de vertegenwoordigende organen - Tweede Kamer, Provinciale Staten en
gemeenteraad - hun naam boven de namens hen ingediende kandidatenlijst mogen
laten afdrukken. De kiesraad registreert de politieke groeperingen die zich
aanmelden om van dit recht gebruik te maken. Voor de indiening van een
kandidatenlijst zijn 100 handtekeningen nodig van medestanders en moet een
waarborgsom worden gestort. De politieke partijen dragen hier zorg voor. Uit
verkiezingsonderzoek is ondermeer gebleken dat 26% zeer, 51% tamelijk en 21%
niet geïnteresseerd is in wat politieke partijen doen. Twee procent had geen
mening of geen antwoord. Een paar andere cijfers: - 4% heeft zich wel eens tot
een lid van de Tweede Kamer gewend; - 5% heeft in het onderzoekjaar een
vergadering van een partij bijgewoond; - 9% heeft geprobeerd in gesprekken
anderen ertoe over te halen op een bepaalde partij te stemmen; - 11% is lid
van een politieke partij en betaalt contributie; - 54% zegt geïnteresseerd te
zijn in politiek; - 60% leest regelmatig verslagen van
gemeenteraadsvergaderingen in de krant; - 65% leest verkiezingsfolders. Er
zijn mogelijkheden tot het uitoefenen van invloed in de politiek. Te wijzen
valt op het lidmaatschap van een politieke partij, op het bijwonen
Politieke partijen hebben een min of meer
samenhangende visie over de inrichting van de samenleving die in beginsel- en
verkiezingsprogramma's is neergelegd. Door in overheidsstructuren deel te
nemen proberen zij hun ideeën over de vormgeving van de maatschappij te
realiseren. Men kan zeggen dat politieke partijen met het oog hierop globaal
vier functies hebben: 1. De selectie van politieke leiders. 2. De communicatie
tussen leiders en burgers. 3. De participatie van burgers in het politiek
proces. 4. De integratie van doelstellingen. De belangrijkste bijdrage tot de
selectie van politieke leiders hebben we al ontmoet: het is de
kandidaatstelling bij verkiezingen. Daarnaast zijn nog veel andere functies te
vervullen: bestuursfuncties in lokale, regionale en provinciale afdelingen van
landelijke partijen en in het landelijk bestuur daarvan. Dat landelijk bestuur
zit nogal eens ingewikkeld in elkaar: het kan bestaan uit algemene
vergaderingen, congressen, partijraden, hoofdbesturen
Ons land telt veel politieke partijen. Er zijn zowel landelijke,
provinciale als lokale politieke partijen en groeperingen. Partijen
verschillen in politiek, in cultureel, in sociaal-structureel en in
persoonlijk opzicht. In politiek opzicht bestaan uiteenlopende beoordelingen
van maatschappelijke situaties en knelpunten en verschillen in de keuze van
doeleinden en middelen. Verschillen in beginselen, waarden en normen hebben op
die beoordelingen en keuzen ook een grote invloed. Via systematische
vergelijking van de verkiezingsprograms kan men de verschillen opsporen.
Landelijke politieke partijen maken vaak modelverkiezingsprogramma's voor de
gemeenteraadsverkiezingen. Deze modelprogramma's kunnen dan op lokaal niveau
door de plaatselijke partijorganisatie worden gebruikt en verder worden
ingekleurd. Partijen verschillen ook in cultureel opzicht, waaronder
verschillen in levensstijl en normenstelsel. Men denke hierbij aan de
subculturen van rooms-katholieken, orthodox-protestanten, vrijzinnigen,
arbeiders, ondernemers en de jeugd.
Actie- en belangengroepen vormen evenals de volksvertegenwoordiging en de politieke partijen schakels tussen individuele burgers en het openbaar bestuur. Actie- en belangengroepen zijn organisaties die trachten een bepaald onderdeel of aspect van het overheidsbeleid te beïnvloeden zonder deel van de overheid uit te maken of ernaar te streven de verantwoordelijkheid voor het overheidsbeleid zelf op zich te nemen. Actie- en belangengroepen onderscheiden zich van politieke partijen door hun gerichtheid op één bepaald onderdeel, aspect of facet van het overheidsbeleid. Dat onderdeel, aspect of facet kan meer of minder beperkt zijn. Actie- en belangengroepen werken van buitenaf op de overheid in, terwijl politieke partijen uit zijn op het veroveren van posities binnen de overheid. Er is ook nog een onderscheid tussen actiegroepen en belangengroepen. Actiegroepen onderscheiden zich dikwijls van belangengroepen door hun betrekkelijk losse organisatiestructuur en hun tijdelijk karakter.
Belangengroepen kan men indelen naar de soort van belangen die zij centraal stellen of naar het terrein van overheidszorg waarbij zij zich in hoofdzaak richten. Dan kan men denken aan het sociaal-economisch terrein waarop ondernemersorganisaties en vakverenigingen actief zijn. Op sociaal-cultureel terrein ziet men allerlei belangengroepen in de onderwijsen welzijnssfeer. Ook in de medische sector zijn veel belangengroepen werkzaam. Men onderscheidt de belangengroepen ook wel in vertegenwoordigende en doelorganisaties. Vertegenwoordigende groepen treden op als spreekbuis voor aanwijsbare maatschappelijke groepen zoals werknemers, gepensioneerden, vrouwen, ondernemers en automobilisten. Zij pretenderen voor de eigen categorie te spreken. Doelorganisaties stellen een min of meer doel voor ogen en streven niet naar vertegenwoordiging van brede categorieën van mensen. Een voorbeeld hiervan is de Vereniging tot behoud van natuurmonumenten. Men moet onderkennen dat belangen- en actiegroepen elkaar in verschillende opzichten kunnen overlappen. Een duidelijke grens tussen beiden is niet altijd te trekken. Voorts kan men gelijktijdig lid zijn van een vakbond, een politieke partij, een kerkelijke organisatie, de ANWB en een vredesbeweging. Ook tussen de groepen zelf kan soms samenwerking ontstaan.
Actie- en belangengroepen trachten het
overheidsbeleid te beïnvloeden. Zij willen toegang krijgen en behouden tot die
plaatsen waar voor hen
Adviesorganen of adviescolleges zijn commissies die tot taak hebben een overheidsorgaan van advies te dienen. Veelal maken anderen dan de leden van de beleidsbepalende instantie er deel van uit. Gemeentelijke commissies die de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester van advies dienen, worden hieronder begrepen. Men kan onderscheid maken tussen interne en externe adviesorganen en tussen permanente en ad hoc adviesorganen: - interne adviesorganen van de overheid bestaan geheel of overwegend uit ambtenaren; - externe adviesorganen bestaan geheel of overwegend uit niet-ambtelijke leden; - permanente adviesorganen zijn voor onbepaalde tijd (of soms voor een bepaalde periode) ingesteld; - bij ad hoc commissies vallen adviesaanvraag en taakopdracht samen: na het uitbrengen van het eindadvies wordt de commissie opgeheven. In onze samenleving is gaandeweg de behoefte aan advisering toegenomen. Minstens drie oorzaken zijn daar voor aan te geven. Ten eerste de toenemende overheidsbemoeienis met de samenleving. Ten tweede de toenemende ingewikkeldheid en onoverzichtelijkheid van de samenleving. Ten derde het emancipatiestreven van onderliggende bevolkingsgroepen. Dit hoofdstuk behandelt de externe adviesorganen op rijksniveau. Daarover is feitelijk onderzoekmateriaal beschikbaar. In 1977 publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid de studie Overzicht Externe Adviesraden van de Centrale Overheid. Deze studie ging over de permanente adviesorganen. Tijdelijke adviesorganen zijn er nog veel meer. Les twee van deze cursus heeft al informatie gegeven over de commissies ex artikel 61 tot en met 65 van de Gemeentewet.
Het aantal en het soort van
adviesorganen op rijksniveau lijkt schier onbeperkt. Uit bovengenoemd
onderzoek van 1977 blijkt dat 368 van elkaar onafhankelijke permanente externe
adviesorganen de rijksoverheid adviseren. Bij deze organen waren 34
onderorganen geteld die zelfstandig kunnen adviseren. Bijna de helft van deze
organen vertegenwoordigen maatschappelijke organisaties zoals belangengroepen.
Een derde van deze organen adviseert ook aan anderen, waaronder lagere
overheden. De adviesorganen en hun onderorganen tellen in totaal 15.850 leden.
Deze posities worden door 9.082 personen bezet. Ruim 1.600 personen zijn lid
van twee of drie adviesorganen, acht personen van tien of meer organen en één
lid van achttien adviesorganen! Gemiddeld telt ieder ministerie negen à tien
adviesorganen. Uitschieters zijn het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
met 60 adviesorganen en het ministerie van CRM met 42 adviesorganen.
De
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stelt dat een advies drie
doeleinden dient: - informatieoverdracht; - verhoging van de kwaliteit van
besluiten; - vergroting van de aanvaardbaarheid van die besluiten. Naast deze
hoofdfuncties bestaan ook nog enkele nevenfuncties van adviezen en
adviesaanvragen, namelijk de ijskastfunctie, de afschuiffunctie en de
inkapselingsfunctie. De ijskastfunctie heeft betrekking op de tijd die het
samenstellen van adviezen kost. Gedurende die tijd wordt de beslissing
uitgesteld. De afschuiffunctie houdt in dat de opdrachtgever zich achter de
inhoud van het advies kan verschuilen en kan zeggen dat toch zo is
geadviseerd. De afschuiffunctie wordt ook wel de alibifunctie genoemd.
Bestuurders gebruiken de deskundigheid van de commissie voor het nemen van
impopulaire maatregelen. De inkapselingsfunctie houdt in dat degenen die
geadviseerd hebben, hebben meegewerkt aan de totstandkoming van het advies en
daardoor een stukje vrijheid hebben ingeleverd. Weer anderen vatten de
functies van adviesorganen als volgt samen: 1. adviseren 2. onderzoeken 3.
onderhandelen 4. besturen 5. toetsen en controleren 6. rechtspreken In de
gemeente zijn een aantal van deze functies herkenbaar in de taken die de
commissies ex artikel 61 tot en met 65 hebben. Terugkerend naar het onderzoek
van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: per jaar komen op
rijksniveau 1.800 adviezen klaar. Dit betekent dat gemiddeld negen adviezen
per werkdag worden verzonden. Het is niet bekend of deze adviezen ook worden
opgevolgd. Soms gebeuren wonderen en vinden adviesorganen oplossingen die
daarvóór niet beschikbaar waren. Adviesorganen kunnen het democratisch gehalte
van de beleidsvorming versterken, maar ook uithollen. Men dient de
samenstelling en de werkwijze van adviesorganen goed in het oog te houden. De
zienswijzen van belanghebbenden zouden zo goed mogelijk bij de
standpuntbepalingen moeten worden betrokken. Daarbij is aan een kritische
afweging van belangen en het inleveren van eigen ideeën moeilijk te ontkomen.
Al met al zijn adviesorganen een schakel in de verhouding tussen bestuurder en
bestuurden.
Montesquieu stelde in 1748 dat de staatsmacht verdeeld kan worden in de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. Deze drie machten zijn niet alleen gescheiden, er bestaat ook evenwicht tussen deze machten. Dit noemt men de trias politicaleer of de leer van de machtenscheiding. De wetgevende macht berust bij het parlement, de uitvoerende macht bij de Kroon (Koning en ministers) en de rechtsprekende macht bij onafhankelijke, niet afzetbare rechters. Naast deze drie machten is later ook nog een vierde macht ontstaan, waarmee op de ambtenaren of het ambtelijk apparaat wordt gedoeld. In les 1 over de plaats en de taak van de gemeente is het aantal ambtenaren in ons land al genoemd: In 1980 werkten bij de gemeenten 157.100 personen. Bij de provincies was dit aantal 10.300 en bij het burgerlijk rijkspersoneel bedroeg dit aantal 124.500. In totaal dus 291.900 ambtenaren. Een arbeidsplaats kost gemiddeld f 80.000,--. Het ambtelijk apparaat kost in ons land ruim 23 miljard gulden. Ambtenaren hebben tot taak de bestuurders bij te staan bij de voorbereiding en uitvoering van het beleid. Zij worden benoemd, in beginsel voor het leven (tot 65 jaar), en genieten een nogal beschermde rechtspositie. Les 10 van deze cursus, die over de ambtelijke organisatie handelt, gaat hier uitvoeriger op in.
Naarmate de overheidstaak zich uitbreidde, hebben bestuurders bevoegdheden aan
ambtenaren gedelegeerd. Op rijksniveau zijn 14 ministers en 17
staatssecretarissen verantwoordelijk voor het doen en laten van
Bestuurders ontlenen hun positie direct of
indirect aan een verkiezingsoverwinning. Door verkiezingen krijgen zij
machtsposities die door de bevolking aanvaard worden. In conflicten met het
ambtelijk apparaat geeft de stem van de bestuurder de doorslag. De
machtspositie van bestuurders is formeel in allerlei regels en voorschriften
neergelegd, die hun verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden aangeven.
Bestuurders worden in de regel door politieke partijen en groeperingen
gesteund. Zij worden door hen kandidaat gesteld. De relatie tussen bestuurders
en hun partijachterban is de laatste jaren sterker geworden. Ambtenaren
ontlenen hun posities aan hun deskundigheid en kennis van zaken. De carrière
wordt door capaciteiten en ervaring en ambitie bepaald. Wij zagen al dat
bestuurders en politici komen en gaan en ambtenaren blijven. Maar ook in het
ambtelijk apparaat zijn regelmatig wisselingen. Door bevoegdheidstoekenning
komt direct of indirect macht in ambtelijke handen. De belastinginspecteur, de
arbeidsinspectie, de directeur van het gewestelijk arbeidsbureau en
politieambtenaren hebben eigen bevoegdheden. De bestuurders hebben hierbij wel
het recht bepaalde instructies te geven. Ook via delegatie en mandaat worden
bevoegdheden van bestuurders aan ambtenaren overgedragen. Er is aldus een
ambtelijke beleidsvrijheid: ambtenaren kunnen bindende beslissingen nemen en
uit alternatieven kiezen.
Overheid en
ambtenaren hebben in het algemeen geen goede naam. De overheid werkt
onpersoonlijk, formalistisch en bureaucratisch. De overheid is niet genoeg
publiekgericht: zij geeft geen maximale aandacht aan de individuele
problematiek en geeft niet genoeg ruimte voor inspraak van belanghebbenden en
belangstellenden. Veel van deze negatieve visies is terug te brengen op de
werkwijze en de houding van overheid en ambtenaren. Willen de burgers goed met
overheid en ambtenaren kunnen omgaan dan zullen zij enige vaardigheden moeten
hebben. Zo bezitten zelfredzame burgers onder meer het vermogen: - eigen
rechten en plichten op onvervormde en volledige wijze waar te nemen en te
begrijpen; - de goede organisatie(s) en de juiste aanpak te weten te komen om
die rechten en plichten te verwezenlijken; - doelmatig gedrag te vertonen,
zoals duidelijke vragen stellen, zinvolle gegevens verschaffen, formulieren
hanteren, gebeurtenissen beoordelen en
Er zijn wel erg veel tussenschakels tussen burgers en overheid, tussen bestuurden en bestuur: De volksvertegenwoordigingen op nationaal, provinciaal en lokaal niveau, politieke partijen, actie- en belangengroepen, ambtenaren en adviescolleges. Is de rol van de normale burger beperkt tot die van toeschouwer of figurant? Zeker is dat tot in de jaren zestig de politieke passiviteit van de Nederlandse bevolking opvallend was. Deze lijdelijkheid, zoals het wel is genoemd, hield verband met de stabiliteit van onze verzuilde samenleving. Met de term verzuiling wordt bedoeld dat de Nederlandse gemeenschap lange tijd uiteenviel in een aantal levensbeschouwelijke groeperingen: protestanten, katholieken, socialisten en liberalen. Deze groeperingen stonden ieder op zich en hadden aan zichzelf genoeg. Zo speelde het hele maatschappelijke leven van de katholiek zich af binnen de katholieke zuil. Hij ging naar katholieke scholen, las een katholieke krant, beluisterde de katholieke radio-omroep, beoefende sport in een katholieke vereniging en had zijn eigen katholieke vakbond en welzijnsorganisaties. Elke zuil had zijn eigen politieke partij. Tussen de zuilen bestond aan de basis nauwelijks communicatie: men werd primair op de eigen zuil gericht en de andere zuilen werden als vreemd en bedreigend ervaren. In het midden van de jaren zestig overspoelde een golf van demonstraties, actiegroepen en bezettingen vanuit de hoofdstad en de universiteiten ons land. Democratisering, politisering en polarisatie werden nieuwe waarden en de ontzuiling nam een aanvang. De politieke activiteiten van de burgers namen toe.
De meerderheid van de Nederlandse bevolking blijkt "vertrouwen te hebben in de mensen die ons land besturen" en meent dat men zich loyaal moet opstellen tegenover de wetten en gezagsdragers, ook wanneer men het niet eens is met iets of iemand. De instemming met en tevredenheid over meer concrete zaken blijkt duidelijk lager. Doorgaans overheersen hier de matig- en niet-tevredenen. Over de uitvoering van de AOW zijn vooral bejaarden ontevreden en over het sportbeleid de jongeren. Deze opsomming kan natuurlijk sterk worden uitgebreid. Ontevredenheid dus op concrete onderdelen van het overheidsbeleid door deelgroepen van de bevolking. Het beeld van de burger over de ambtenaren en het ambtelijk proces is betrekkelijk negatief. Veel mensen denken over het ambtelijk apparaat in termen van veel formulieren, niet zuinig werken, traag werken en te veel bemoeienis.
De Grondwet waarborgt een aantal
activiteiten, die de burger in vrijheid kan uitoefenen. Het zijn belangrijke
rechten die voor een deel betrekking hebben op de verhouding tussen bestuur en
bestuurden. Enkele van deze grondrechten zijn:
In les 3 van deze cursus over
politiek in de gemeente zijn de termen macht en invloed aan de orde geweest. A
heeft invloed op B, wanneer B iets doet dat hij zonder A niet gedaan zou
hebben. Men kan alleen waarnemen wat B gedaan hééft. Sommigen zeggen dat
slechts weinig personen en groepen het overheidsbeleid bepalen, aan de
touwtjes trekken en aldus de baten en lasten over de gehele samenleving
verdelen. De rest komt er in deze visie nauwelijks aan te pas. Hiermede is
niet gezegd dat die verdeling van baten en lasten ook zonder meer gunstig voor
de besluitvormers zelf uitvalt. Anderen erkennen die kleine minderheden wel,
maar voegen eraan toe dat deze minderheden niet steeds dezelfde zijn.
Integendeel, het gaat om concurrerende minderheden die beurtelings bij
verschillende gelegenheden een overwicht hebben en de doorslag geven. Op deze
wijze hebben verschillende individuen en groepen van burgers op verschillende
tijdstippen invloed op hetgeen de overheid doet en nalaat. De mate van invloed
die burgers aan de leden van het openbaar bestuur en aan zichzelf toekennen,
loopt zeer uiteen. Hoe zien de kiezers zelf invloedsverhoudingen als het om
belangrijke beslissingen in ons land gaat? Het Nationaal Kiezersonderzoek 1972
leverde het volgende resultaat op.
Bestuurders hebben vandaag de dag meer met inspraak te maken dan vijftien jaar geleden. Enerzijds is dit een gevolg van ontwikkelingen in de door hen te nemen beslissingen. Deze beslissingen zijn in aantal, in omvang en in reikwijdte toegenomen. De gevolgen van genomen beslissingen zijn ingrijpender en minder omkeerbaar geworden. Anderzijds zijn door de gestegen welvaart en, daarmee samenhangend, het verhoogde ontwikkelingsniveau, de burgers meer en beter in staat om in te spreken. Behalve dat zij daartoe meer in staat zijn, willen zij dit ook. Onvrede met het politiek stelsel en de democratische spelregels hebben een proces in gang gezet dat kan worden gekenschetst als een ontwikkeling van een bestuursmodel van vertegenwoordiging naar een bestuursmodel van meer participatie of deelneming. De overheid heeft hier in de zeventiger jaren gaandeweg op ingespeeld. Afhankelijk van de aard van de te nemen besluiten worden bepaalde inspraakmogelijkheden opengesteld. Inspraak is een georganiseerd proces waarin burgers en organisaties door een bestuurssysteem waarvan zij zelf in directe zin geen deel uitmaken, in de gelegenheid worden gesteld hun opvattingen over het te voeren overheidsbeleid in het beleidsproces aan de orde te stellen.
De
eerste vraag die opkomt, is waarover inspraak? De behoefte aan inspraak
bestaat vooral wanneer het om zaken gaat waar de burgers zich direct bij
betrokken voelen. Het zijn deze zaken waarvoor belangstelling bestaat deel te
nemen aan inspraakmogelijkheden. Groepen van belangstellenden dienen zich vaak
aan of de overheid kan redelijkerwijs de verwachting hebben dat zij zich
zullen aandienen. Plannen op het gebied van de ruimtelijke ordening zoals
structuurplannen en bestemmingplannen, alsmede plannen over de directe
woonomgeving maken 85% van de inspraakacties uit. Categorale plannen zoals
welzijnsplannen maken 10% van de inspraak uit en algemene plannen 5%. De
tweede vraag is hoever inspraak? Omwille van de doelmatigheid van de inspraak
zelf en van het verloop van het bestuursproces is het nodig dat er regels
gelden. Niet alleen bieden deze regels zekerheid en houvast, maar ook wordt de
zekerheid geschapen dat de inspraak systematisch aandacht krijgt. Voor een
aantal gevallen zijn in wetten regels vastgelegd. Bij het maken van de
spelregels is het van belang dat ook een reële mogelijkheid aanwezig is om
invloed uit te oefenen. Dit zal onder meer moeten resulteren in inspraak in
een zodanig stadium van de planprocedure dat niet alles al vastligt. Een
tweede punt is dat óók voor inspraak grenzen bestaan. De tijd voor inspraak
moet bepaald zijn, en belanghebbenden zullen moeten accepteren dat bestuurders
naar maatstaven van algemeen belang beslissen. Aan de meningen en wensen van
belanghebbenden dient daarbij vanzelfsprekend belangrijke betekenis te worden
gehecht. Aan het einde van het
Onafhankelijk van de inspraakprocedure die gehanteerd
wordt, gelden enige regels. Er zal steeds een schema opgesteld moeten worden.
Verder zal de inspraak in fasen moeten worden gehouden, afhankelijk van de
fasen van de beleidsopbouw. Bovendien dient elke inspraakprocedure vergezeld
te gaan van een adequate voorlichting. 1. Het schema Het bij een
inspraakprocedure behorend schema heeft een globaal, algemeen karakter en zal
met het nodige gevoel voor betrekkelijkheid moeten worden gehanteerd. Het zal
zeker niet tot een keurslijf moeten worden. Het is echter wel nuttig om bij
het begin van een bepaalde inspraakzaak het schema bij de procedure zo
nauwkeurig mogelijk te schetsen. Het tijdsaspect mag zeker niet ontbreken. Het
schema zal verder moeten worden afgestemd op bestaande wettelijke procedures.
Een goed uitgewerkt schema geeft vooraf inzicht in de tijd en kosten die de
inspraakprocedure meebrengt. 2. De fasen De beleidsvorming door het openbaar
bestuur geschiedt in fasen. Een grove indeling levert een inventarisatiefase,
een plan- en vaststellingsfase en een uitvoeringsfase. In de
inventarisatiefase worden de bestaande situatie, het gevoerde beleid en de
bestaande verwachtingen geïnventariseerd. Hieruit kan worden gedestilleerd
waar knelpunten optreden, die een oplossing behoeven. De plan- en
vaststellingsfase betreft het formuleren van doelstellingen en middelen. De
doelstellingen zijn van tweeërlei aard. Ten eerste kunnen doelstellingen van
hoger bestuur worden overgenomen. Ten tweede kunnen doelstellingen worden
geformuleerd, die specifiek gericht zijn op het wegnemen van knelpunten. De
middelen om de doelstellingen te verwezenlijken worden niet alleen getoetst
aan hun bijdrage aan de gestelde doelen, maar ook aan hun effect op andere
doeleinden en sectoren. De verschillende fasen hebben verschillende gewichten
in de beleidsvorming. De inspraakprocedure zal hierop moeten aansluiten,
rekening houdend met het gewicht van de fasen. Het moet mogelijk zijn om in de
ene fase een andere inspraakvorm te hanteren dan in de andere. 3. De
voorlichting De overheid dient voor de inspraak zelf de nodige voorwaarden te
scheppen. Het tweegesprek tussen burger en overheid moet geschieden op basis
van voldoende informatie, voorlichting en kennis. De voorlichting mag echter
geen propaganda zijn. Gepleit wordt daarom voor informatie met een open
karakter. De overheidsinformatie moet een voortdurende stroom van
begrijpelijke gegevens opleveren. De wijze van informatieverstrekking moet
De
belangrijkste vormen waarin de verschillende overheidsniveaus inspraak
verlenen aan de betrokkenen, zonder dat dit wettelijk is voorgeschreven,
worden hieronder aangegeven. 1. De schriftelijke reactie Deze inspraakvorm
bestaat hieruit dat iedereen in de gelegenheid gesteld wordt om schriftelijk
te reageren op beleidsplannen van het bestuur. Aan de hand van de reacties
krijgen de beleidsvoorbereiders een breder inzicht in de factoren waarmee in
de verdere beleidsvorming rekening dient te worden gehouden. Zo worden niet
alleen meningen en wensen, maar ook concrete belangen en feiten
geïnventariseerd. De schriftelijke reactie is als inspraakvorm minder
geschikt, als het om plannen gaat die in een verder gevorderd stadium verkeren
of een breed terrein beslaan. In de beginfase van de beleidsopbouw is hij wel
waardevol. 2. De hoorzitting De hoorzitting geeft de individuele burger of een
belangengroepering de gelegenheid zijn visie op een beleidsplan te geven. De
hoorzitting biedt enkele voordelen. De bestuurder krijgt snel een algemene
indruk van de houding van belanghebbenden ten opzichte van het
Hierboven is al aangegeven dat niet
over iedere beslissing inspraak hoeft plaats te vinden en dat niet uniform
vastgelegd is wie aan de inspraakprocedure zullen kunnen deelnemen. Een en
ander is afhankelijk van de aard en de verstrekkendheid van de te nemen
beslissing. Zo zal ook per geval door het bestuur besloten moeten worden of en
zo ja welke inspraakvorm gehanteerd zal worden. Een beslissing met een zeer
verstrekkend karakter zal uiteraard een omvangrijke inspraak verlangen. Welke
inspraakvorm gekozen wordt en wie daaraan zullen deelnemen, hangt af van de
antwoorden op de volgende vragen: - Wie heeft belang bij de te nemen
beslissing? - In welke verhouding staan de kosten van de inspraakprocedure tot
de belangen die op het spel staan? - In welke mate is verschil van inzicht
over de beslissing te verwachten? - Op welke termijn dient een beslissing
genomen te worden? - In welke fase van het beslissings- of planningsproces
past de te nemen beslissing? Inspraak is een directe schakel in de relatie
bestuur-bestuurden waarbij de bestuurden zonder tussenkomst van andere groepen
of instellingen zelf direct met het bestuur in contact kunnen treden.
De burger kan op directe of indirecte manier contact leggen met de overheid. Deze directe en indirecte verbindingen zijn hiervoor in de hoofdstukken twee tot en met acht beschreven. De indirecte verbindingen zoals de politieke partijen, de actie- en belangengroepen, de adviesorganen en de volksvertegenwoordigingen op nationaal, provinciaal en lokaal vlak, staan niet los van elkaar. Zij staan voor een deel met elkaar in contact, ook al omdat groepen elkaar kunnen overlappen via personen die in meer dan één structuur actief zijn. Belangen en doelen van verschillende groepen en structuren kunnen trouwens ook samenvallen. Hetzelfde geldt voor die van de burgers onderling. Wat alle groepen en individuen gemeen hebben, is dat zij met elkaar communiceren en dat informatie wordt uitgewisseld. Het Latijns communicare betekent gemeenschappelijk maken. Men communiceert niet met zichzelf, maar met een ander of met meer anderen. Communiceren wil zeggen dat er een zender is en dat er een of meer ontvangers zijn. De zender heeft een boodschap voor de ontvanger(s). Die boodschap heet informatie. De inhoud van die boodschap kan zowel gedachten, gevoelens als kennis zijn.
Communicatie kan men als een proces zien: het speelt zich af in de tijd en
heeft een bepaald verloop. Maar communicatie kan ook een toestand zijn. Dit
blijkt uit gezegden als "er is goede communicatie" of "de communicatie is
verstoord". Communicatie is vooral een proces tussen mensen. Dit proces
verloopt via boodschappen. In het communicatieproces spelen een aantal
elementen een rol. 1. Er is een zender die goed moet weten wat en voor wie hij
iets wil bereiken. 2. Er is een ontvanger die de boodschap of het bericht
opneemt. De zender moet nagaan of en hoe het bericht wordt ontvangen. De
ontvanger wordt gewaar, neemt waar, selecteert en interpreteert. Het is lang
niet zeker dat de gehele boodschap overkomt. 3. Van centraal belang zijn de
inhoud en het doel van de boodschap. Wat wil de zender door de boodschap
bereiken? Wil men andermans gedrag of houding veranderen? Wil men steun
krijgen of tegenwerking voorkomen en verminderen? Wil men iets voor zichzelf
of voor anderen? 4. Welke informatie bevat de boodschap? Is het veel of weinig
informatie? Wat is de aard van de informatie? Op welk tijdstip en in welke
fase wordt de informatie verstrekt? Kan de ontvanger nog iets met de
informatie doen of was dat juist niet de bedoeling? 5. Op welke wijze wordt
het bericht overgebracht? Mondeling of schriftelijk? Persoonlijk of
onpersoonlijk? Via een brief, open brief of ingezonden stuk in de krant? Door
een interview met een verslaggever van een dagblad, de radio of de televisie?
Door een artikel in De Telegraaf of in een wetenschappelijk tijdschrift? Via
spandoeken of een
Per dag verspreidt
het ANP in zijn algemene nieuwsdienst gemiddeld 74.000 woorden over het
telexnet. Dit is evenveel als een boek van 250 bladzijden. De aangesloten
dagbladen gebruiken slechts een naar verhouding zeer gering deel van dit
aanbod. Hoe zij selecteren, is niet zo duidelijk. Toch kent men aan de
vruchten de boom. Massamedia verspreiden boodschappen die in beginsel voor
iedereen zijn bestemd. In beginsel is niemand van de ontvangst uitgesloten. De
boodschap kan een zo groot mogelijk publiek bereiken. Massamedia in enge zin
zijn de krant, het tijdschrift, het boek, de folder, de grammofoonplaat, de
affiche, de cassette en de film. Massamedia in ruime zin zijn radio en
televisie, maar ook een wegdekreclame, een verpakking en een bierviltje. Van
belang is de vraag in hoeverre de massamedia ons beïnvloeden. Die invloed is
beperkt omdat iedereen selectief hoort, kijkt en leest. Er is een
overweldigend aanbod van massamedia, hun activiteiten en produkten. Wij
vergeten veel van wat wij gehoord, gezien en gelezen hebben. Het blijkt
bovendien dat de ontvanger meer uit is om reeds gevormde houdingen en meningen
te versterken dan deze te veranderen. Naast de massamedia beïnvloeden ook
allerlei andere personen en structuren ons: familie en
Iedere burger in onze samenleving heeft een groot aantal rechten; rechten tegenover medeburgers (gezins- en familieleden, werkgever, huisbaas, buren) en rechten tegenover de lagere en hogere overheden. Van het ontstaan van die rechten wordt men zich vaak pas bewust als anderen inbreuk op die rechten maken of zelfs die rechten geheel negeren. In deze les zullen de mogelijkheden die de burger heeft om te klagen over inbreuken op haar of zijn rechten door de organen van de overheid, zowel van de lagere overheden als van de centrale overheid, worden besproken. Of anders gezegd: Welke rechtsbescherming wordt de burger tegen de overheid geboden? De rechtsbescherming tegen de overheid in Nederland vormt een doolhof van procedures en beroepsorganen. Van een éénvormig en daarmee begrijpelijk en overzichtelijk systeem van administratief beroepsrecht is geen sprake. Toch biedt het geheel van uiteenlopende regelingen voor de geïnformeerde burger een tamelijk volledige rechtsbescherming. In het doolhof leiden een aantal hoofdwegen naar het beoogde doel van de rechtsbescherming: In de eerste plaats die van het administratief beroep, waarbij aan een hoger administratief orgaan dan het orgaan dat de beslissing heeft genomen waartegen de burger zich wil beklagen, die beslissing wordt voorgelegd. Deze vorm van rechtsbescherming zal worden besproken in het derde hoofdstuk van deze les. In de tweede plaats kent men in Nederland administratieve rechtspraak, waarbij voor wat betreft een viertal hoofdgebieden van het maatschappelijk leven de rechtsbescherming is opgedragen aan van het bestuur onafhankelijke rechterlijke colleges. Hierop zal in hoofdstuk 4 worden ingegaan. Ten slotte kan in een aantal gevallen een beroep worden gedaan op de gewone, dus niet administratieve, rechter, hetgeen onderwerp uitmaakt van hoofdstuk 6. Naast deze vormen van repressieve toetsing van overheidshandelingen - pas nadat de beslissing door de overheid is genomen bestaat de mogelijkheid een correctie van die beslissing uit te lokken - kent Nederland sinds 1 januari 1982 de onafhankelijke ombudsman. In hoofdstuk 7 wordt dit veelbesproken instituut nader bekeken.
Het
thans in Nederland functionerende systeem van rechtsbescherming is het
resultaat van een lange ontwikkeling. Om enig begrip van het hoe en waarom van
dat systeem te krijgen is het noodzakelijk eerst in het kort die ontwikkeling
te schetsen.
Al op de lagere school zijn wij vertrouwd gemaakt met de
geschiedenis van de vrijheidsstrijd van onze voorouders tegen de Spaanse
overheersers. Toch was dit een vrijheidsstrijd in zeer beperkte zin; de steden
en gewesten vochten niet voor de gelijkberechtiging van alle bewoners van de
toenmalige Lage Landen, maar om het behoud van de vrijheden en voorrechten die
aan de burgers van de steden en de leden van bepaalde standen toekwamen en
waarop door het centraal georganiseerde bestuur van de Spaanse koning inbreuk
werd gemaakt. Pas in de 18e eeuw ontstaat in Frankrijk de gedachte dat
bepaalde vrijheden en rechten toekomen aan de mens/burger als zodanig. Aan het
einde van die eeuw worden ten tijde van de Franse en Amerikaanse revoluties
die rechten en vrijheden als grondrechten in wetten neergelegd. Onder de
Franse invloed krijgen deze gedachten in Nederland voor het eerst vorm in de
"Verklaring van de rechten van de mens en burger", welke verklaring aan de
"Staatsregeling voor het Bataafsche Volk" van 1798 en als zodanig de eerste
Nederlandse "Grondwet", voorafgaat.
Zowel bij de klassieke
grondrechten als bij de sociale grondrechten speelt de gemeente een
belangrijke rol. Juist de overheid die het dichtst bij de burgers staat, zal
enerzijds in het kader van haar taakuitoefening de kans lopen inbreuk te maken
op de rechten van die burgers en anderzijds telkens geconfronteerd worden met
de verlangens van die burgers met betrekking tot woon- en werkgelegenheid en
recreatie. Een verbod tot het houden van een demonstratie, de weigering van
een subsidie of van een bouwvergunning en het afwijzen van een verzoek om een
bijstandsuitkering zijn beslissingen die de burger direct raken. Het
vastleggen van de rechten van de burgers in wetten is slechts een eerste stap
naast het opnemen van de verplichtingen van de overheid. De burger heeft pas
iets aan de hem toekomende en met zoveel woorden gegeven rechten indien hij
effectief kan optreden tegen inbreuken op die rechten door de overheid. Een
noodzakelijk gevolg van de gedachte van de grondrechten is dan ook de
ontwikkeling van een systeem van rechtsbescherming waardoor het handelen van
de overheid kan worden getoetst en zonodig kan worden verboden.
Tussen administratief beroep en administratieve
rechtspraak zijn drie belangrijke verschillen: A. Bij het administratief
beroep wordt de beslissing waar de burger het niet mee eens is, voorgelegd aan
een hoger administratief orgaan dan het orgaan dat de beslissing heeft
genomen, terwijl in het geval van administratieve rechtspraak de beslissing
wordt onderworpen aan het oordeel van een van het bestuur onafhankelijk
rechterlijk college. B. Hiermee hangt een tweede belangrijk onderscheid samen.
Het administratieve beroepsorgaan toetst de overheidsbeslissing waartegen
beroep is ingesteld niet alleen op rechtmatigheid, d.w.z. is de beslissing in
overeenstemming met het Nederlandse recht tot stand gekomen, maar ook op
doelmatigheid leidt de beslissing tot het door het bestuur beoogde doel. De
administratieve rechter toetst alleen op rechtmatigheid. Dit betekent echter
niet dat de administratieve rechter geen onderzoek doet naar de feiten die tot
de beslissing waartegen beroep is ingesteld, hebben geleid. Indien de door het
bestuur aangevoerde feiten waarop de beslissing is gebaseerd, onjuist zijn dan
is die beslissing in strijd met de rechtmatigheid. Dit verschil in beoordeling
volgt direct uit de aard van de tot oordelen bevoegde instanties; in
tegenstelling tot de administratiefrechtelijke macht maakt het hogere
bestuursorgaan deel uit van de administratie en is op grond daarvan toegerust
met een eigen bestuursverantwoordelijkheid. Men spreekt in dit verband van
marginale toetsing door de administratieve rechter. De rechter blijft met zijn
rechtmatigheidsoordeel buiten het gebied waarop het bestuur bij uitsluiting
naar eigen goedvinden kan handelen, discretionair bevoegd is. Hiervoor wordt
ook wel de term "Freies Ermessen" gebruikt. C. In de beslissing van het
beroepsorgaan, de uitspraak, vinden we een derde onderscheidend kenmerk.
Indien de klacht gegrond wordt geoordeeld, zal de beslissing waartegen de
klager zich richtte, worden vernietigd. Het administratieve orgaan zal op
grond van de eigen bestuursverantwoordelijkheid in het algemeen een nieuwe
beschikking afgeven in plaats van de vernietigde, terwijl de administratieve
rechter de zaak zal terugverwijzen naar het administratieve orgaan dat de
vernietigde beslissing heeft genomen; dat administratieve orgaan zal een
nieuwe beschikking moeten afgeven waarbij de uitspraak van de rechter in
aanmerking moet worden genomen. 3.2 functies en soorten van administratief
beroep Naast de functie van rechtsbescherming vervult het administratief
beroep ook nog een taak in het kader van het bestuurlijk toezicht. In enkele
gevallen is aan een orgaan van de rijksoverheid een beroepsrecht toegekend
In tegenstelling
tot veel andere beroepsprocedures is de beroepsprocedure bij de Kroon
uitvoerig in de Wet op de Raad van State geregeld. In het kort komt de
procedure erop neer, dat men een beroepschrift richt aan de Kroon, dat echter
moet worden ingediend bij de Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van
State, ook wel Afdeling Contentieux genoemd. De Afdeling Geschillen van
Bestuur is verdeeld in een tiental kamers, elk bestaande uit een voorzitter en
twee leden. Nadat belanghebbenden gelegenheid hebben gehad om de op de zaak
betrekking hebbende stukken in te zien, worden zij opgeroepen voor een
openbare vergadering van de Afdeling, waarin ook getuigen en deskundigen
kunnen worden gehoord. Na rapportage door een van de leden van de behandelende
kamer brengt de Afdeling advies uit aan de Kroon in de vorm van een
ontwerp-Koninklijk Besluit (K.B.).
Meestal zal de Kroon het advies van de Afdeling volgen, maar de Kroon kan ook anders beslissen, contrair gaan. De minister op wiens terrein de beslissing ligt, moet de Afdeling eerst verzoeken het advies in heroverweging te nemen en indien geen overeenstemming kan worden bereikt met de Afdeling overleg plegen met de minister van Justitie. Het contrair-K.B., het ontwerp-K.B. en de briefwisseling tussen de Afdeling en de betrokken minister dienen tenslotte in het Staatsblad te worden gepubliceerd.
Het administratieve beroep kent in het algemeen géén schorsende werking, d.w.z. dat ondanks het ingestelde beroep de uitvoering van het besluit waartegen het beroep zich richt, kan doorgaan. Om aan de bezwaren hiervan tegemoet te komen heeft men in de Wet op de Raad van State de mogelijkheid geopend dat belanghebbenden de voorzitter van de Afdeling Geschillen van Bestuur kunnen verzoeken, hangende het beroep op de Kroon, de uitvoering van een overheidsbesluit te schorsen op grond van het feit dat uitvoering van het besluit onevenredig nadeel voor die belanghebbenden zou meebrengen in verhouding tot het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. In zeer veel administratieve wetten is de Kroon belast met het beslissen in geschillen tussen burgers en overheid, hetzij in eerste en laatste instantie, zoals het beroep op grond van de Hinderwet tegen een beslissing van het College van B_en_W tot het al dan niet afgeven van een hinderwetvergunning, hetzij in hoger beroep nadat een hoger orgaan dan het orgaan dat de beslissing nam, al heeft geoordeeld. Dit laatste doet zich onder meer voor bij het beroep op grond van de Algemene Bijstandswet, waar op een beslissing van het College van B_en_W eerst beroep bij het College van Gedeputeerde Staten moet worden ingesteld.
Uit het laatste voorbeeld blijkt, dat ook het College van
Gedeputeerde Staten veelvuldig optreedt als beroepsorgaan. In de Provinciewet
zoekt men vergeefs naar een gedetailleerde regeling; in enkele algemene
bepalingen (art. 109-112) wordt onder meer geregeld dat de beroepsprocedure
nader moet worden vastgesteld in een provinciale verordening, dat
belanghebbenden recht van inzage van de op de zaak betrekking hebbende stukken
hebben en dat zij in een vergadering van het college hun standpunt nader
kunnen toelichten. Naast het reeds genoemde geval treedt het college ook op
als beroepsinstantie op grond van de Horecawet met betrekking tot besluiten
van het College van B_en_W inzake vergunningen volgens die wet en op grond van
de Woningwet als het gaat om besluiten van de gemeenteraad tot
onbewoonbaarverklaring van woningen.
Ook de gemeenteraad treedt op als beroepsorgaan, onder meer ingeval het College van B_en_W een beschikking met betrekking tot een bouwvergunning heeft gegeven. In een groot aantal gemeenten is de behandeling van beroepschriften opgedragen aan een adviescommissie of aan een commissie die gemachtigd is om zelfstandig te beslissen. De Gemeentewet opent daartoe in art. 63 e.v. de mogelijkheid. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft een modelverordening opgesteld waarin procedureregels voor de beroepsprocedure zijn gegeven.
Het College van B_en_W tenslotte wordt op grond van diverse gemeenteverordeningen ook als beroepsorgaan aangemerkt. Art. 211 van de Gemeentewet opent de mogelijkheid dat de uitvoering van een of meer bepalingen van een raadsbesluit wordt opgedragen aan door de gemeenteraad aan te wijzen gemeenteambtenaren. Tegen de wijze van uitvoering door die ambtenaren kan men in beroep gaan bij het College van B_en_W.
Naast
het administratief beroep komt nog voor het administratief bezwaar Bij bezwaar
wordt aan het orgaan dat de beslissing nam, verzocht die beslissing te
heroverwegen. Het orgaan beslist in de vorm van een voor beroep vatbare
beschikking. Indien aan een aanvrager van een bijstandsuitkering die uitkering
wordt geweigerd moet deze eerst krachtens de Algemene Bijstandswet een
bezwaarschrift bij het College van B_en_W indienen en kan hij pas daarna
beroep instellen bij het College van Gedeputeerde Staten. Van de beslissing
van het College van GS is dan weer hoger beroep mogelijk op de Kroon.
Zoals in hoofdstuk 2 is uiteengezet is een noodzakelijk gevolg van de grondrechtgedachte de ontwikkeling van een systeem van rechtsbescherming waardoor het handelen van de overheid kan worden getoetst; de burger heeft slechts dan iets aan de hem in wetten gegeven rechten indien hij effectief kan optreden tegen inbreuken op die rechten door de overheid. In Nederland hebben twee tegengestelde opvattingen het thans geldende administratieve rechtssysteem beïnvloed. Enerzijds was het uitgangspunt dat de staat als ieder ander aan het gewone recht en de rechtsmacht van de gewone rechter onderworpen dient te zijn. Een uitvloeisel van deze gedachte vindt men in art. 167 van de Grondwet, dat bepaalt, dat alle twistgedingen over eigendom, ongeacht wie partij bij het geschil is, bij uitsluiting behoren tot de kennisneming van de rechterlijke macht. Anderzijds werd erkend dat de staat een eigen positie ten opzichte van de burger inneemt, met name waar de staat zichzelf niet uitdrukkelijk bindt aan de wet. In die visie kan het handelen van de staat alleen maar worden getoetst op rechtmatigheid, in hoeverre de staat zich houdt aan haar eigen wetten. De administratieve rechtspraak zoals wij die thans kennen, is het resultaat van een lange en vaak moeizame ontwikkeling waarin nu eens de nadruk lag op de ene en dan weer op de andere visie. De administratieve rechter toetst het handelen van de overheid als overheid niet alleen marginaal, op rechtmatigheid, maar de sterkere greep van de overheid op alle sectoren van het maatschappelijk leven nà 1945 heeft hem ertoe gebracht het gebied waarop de staat naar eigen goedvinden kan handelen steeds verder te begrenzen door het uitspreken van beginselen van behoorlijk bestuur.
Op een viertal gebieden van het bestuursrecht is de controle op de administratiefrechtelijke rechtshandelingen opgedragen aan bijzondere, onafhankelijke administratieve rechtscolleges, te weten op het gebied van het sociaal verzekeringsrecht, het ambtenarenrecht, het belastingrecht en het sociaal-economische recht.
Ingevolge de Beroepswet van 1955 is de rechtspraak in
het sociaal verzekeringsrecht opgedragen aan tien Raden van Beroep in eerste
instantie en aan de Centrale Raad van Beroep te Utrecht in hoger beroep. De
bevoegdheid van de Raden van Beroep en van de Centrale Raad is geregeld in de
afzonderlijke wetten waarin het sociaal verzekeringsrecht is vastgelegd, zoals
de Algemene Ouderdomswet, de Ziektewet, de Ziekenfondswet en de
Werkloosheidswet.
Op grond van de Ambtenarenwet 1929 vindt de ambtenarenrechtspraak plaats voor tien Ambtenarengerechten in eerste aanleg en voor de Centrale Raad van Beroep te Utrecht in hoger beroep. Onder ambtenaar wordt verstaan ieder die in openbare dienst is aangesteld om hier te lande werkzaam te zijn. Hier zijn de beroepsgronden: - strijd met een algemeen verbindend voorschrift - détournement de pouvoir - (uitsluitend ingeval het beroep een disciplinaire strafoplegging betreft) onevenredigheid tussen de opgelegde straf en de gepleegde misdraging. De Ambtenarengerechten en de Centrale Raad merken schending van algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook aan als overtredingen van algemeen verbindende voorschriften.
De rechtspraak in belastingzaken is krachtens de
Algemene Wet inzake Rijksbelastingen opgedragen aan de Belastingkamers bij de
vijf gerechtshoven. Alvorens de klager zich kan wenden tot de Belastingkamer
moet eerst een bezwaarschrift worden ingediend bij de Inspecteur van
Belastingen, dus het orgaan dat de beslissing nam (zie hiervoor onder 3.3).
Ook hier vindt schriftelijke behandeling plaats en een behandeling ter
terechtzitting van de Belastingkamer. Op het gebied van gemeentelijke en
provinciale belastingen is de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen en daarmee
ook de Wet Administratieve Rechtspraak Belastingzaken, waarin de procedure in
belastingzaken is geregeld, van toepassing.
De Wet Administratieve Rechtspraak Bedrijfsorganisatie geeft burgers en rechtpersonen de mogelijkheid tegen besluiten van de Sociaal Economische Raad, de produktschappen, de hoofdbedrijf- en bedrijfschappen in beroep te gaan bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. De klager dient rechtstreeks in zijn of haar belang te zijn getroffen, terwijl voorts beroep openstaat tegen handelingen van de genoemde organisaties in de uitvoering van hun bestuurstaak ten aanzien van de klager genomen.
Op een aantal terreinen is de gewone rechter ingeschakeld als administratieve rechter. Naast het belangrijke gebied van de belastingrechtspraak is aan de Gerechtshoven ook nog opgedragen het toezicht op de uitvoering van de Belemmeringswet Privaatrecht, op grond waarvan het Rijk, een provincie of een waterschap voor zijn openbare werken een blijvend gebruik van de grond van particulieren mag maken zonder dat tot onteigening wordt overgegaan. Vaak wordt de gewone rechter opgedragen in het kader van de toepassing van administratieve wetten een schadevergoeding vast te stellen, onder meer bij onteigening en ruilverkaveling.
Naast de genoemde administratieve gerechten treedt sinds 1 juli
1976 de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State op grond van de Wet
Administratieve Rechtspraak Overheids Beschikkingen (Wet AROB) op als
administratieve rechter. Op deze voor de rechtsbescherming van de burger zeer
belangrijke wet zal in het volgende hoofdstuk worden ingegaan.
De Wet AROB biedt een algemene en aanvullende rechtsbescherming tegen beschikkingen van overheidsorganen. Men spreekt van "algemene" omdat een beroep krachtens de Wet AROB in beginsel openstaat tegen alle beschikkingen van de overheid; dat, zoals wij hierna zullen zien, een aantal beschikkingen zijn uitgezonderd, maakt de gelding van de wet niet minder algemeen. De Wet AROB wordt "aanvullend" genoemd, omdat het bestaande systeem van administratief beroep en administratieve rechtspraak geheel in stand is gebleven en de door de Wet AROB geboden rechtsbescherming hierop slechts een aanvulling biedt.
Volgens art. 2 lid 1 van de Wet AROB
wordt onder beschikking verstaan: "het schriftelijk besluit van een
administratief orgaan, gericht op enig rechtsgevolg". De Afdeling Rechtspraak
heeft het beschikkingsbegrip in het kader van de Wet AROB op drie manieren
beperkt en nader inhoud gegeven: 1. Feitelijke handelingen, zoals het
aanleggen van een weg, het kappen van een boom, zijn geen beschikkingen, want
op zich zelf geen besluiten. Veelal zal aan deze feitelijke handelingen wel
een besluit zijn voorafgegaan, maar die besluiten worden slechts dan
aangemerkt als beschikkingen in de zin van de wet als die besluiten zijn
gericht op een rechtsgevolg, dat wil zeggen dat door de uitvoering van het
besluit een andere juridische verhouding ontstaat dan tevoren. Het besluit van
een havenschap tot afsluiting van een oude havenmond is een besluit tot
feitelijk handelen en dus geen beschikking, evenmin als een mededeling of een
constatering van feitelijke aard. Voor de gemeenten is deze beperking vooral
van belang in verband met de in art. 152 van de Gemeentewet omschreven
bevoegdheid tot het toepassen van politiedwang (= het op kosten van de
overtreder doen wegnemen, beletten, verrichten of in de vorige toestand doen
herstellen van hetgeen in strijd met de bepalingen tot uitvoering waarvan door
de gemeente wordt medegewerkt, is of wordt gehouden, gemaakt of hersteld,
ondernomen, nagelaten, beschadigd of weggenomen). De Afdeling heeft de
waarschuwing dat politiedwang zal worden toegepast aangemerkt als een
beschikking, zodat de rechtmatigheid van die beslissing aan het oordeel van de
Afdeling kan worden onderworpen. 2. Naast deze alleen door de rechtspraak
getrokken grens wordt het beschikkingsbegrip in art. 2 lid 2 van de wet op nog
twee manieren beperkt:
AROB-beroep staat
open voor een ieder die rechtstreeks in zijn of haar belang is getroffen. Een
ieder kan zijn een natuurlijk persoon, de burger, of een rechtspersoon, een
vennootschap of een vereniging tot behoud van het milieu die door het besluit
in een persoonlijk belang getroffen moet zijn.
Artikel 8 van de wet somt de
gronden op op grond waarvan AROB-beroep kan worden ingesteld. Beroep kan
alleen op die gronden worden ingesteld. a. Allereerst kan worden getoetst of
de genomen beschikking strijdig is met een algemeen verbindend voorschrift.
Onder algemeen verbindende voorschriften worden verstaan de wetten die zijn
aangenomen door de Staten-Generaal, de zogenaamde "wetten in formele zin",
maar ook algemene maatregelen van bestuur, ministeriële verordeningen en
verordeningen van provinciale en gemeentelijke overheden, "wetten in materiële
zin". Of een beschikking in strijd met een algemeen verbindend voorschrift is
genomen wordt beoordeeld aan de hand van drie vragen: - Was het orgaan dat de
beschikking heeft genomen daartoe bevoegd? - Heeft dat orgaan bij het nemen
van de beschikking alle voorgeschreven vormen in acht genomen, zoals
motivering van de beslissing, bekendmaking van de beslissing? - Kleeft er
inhoudelijk aan de beschikking een gebrek? In beginsel is deze toetsingsgrond
slechts van belang in die gevallen waarin de wet of andere algemeen
verbindende voorschriften een bepaald bestuursoptreden heeft voorgeschreven,
met andere woorden ingeval van gebonden bestuur Van strijd met een algemeen
verbindend voorschrift is bijvoorbeeld sprake indien het College van B_en_W
een bouwvergunning afgeeft voor een stuk grond in strijd met een voor dat stuk
grond geldend bestemmingsplan. b. Naast gebonden bestuur kent men vrij
bestuur: De wetgever heeft het voeren van beleid op een bepaald
maatschappelijk terrein aan het bestuur overgelaten door daarvoor niet meer
dan een globale regeling te geven. Toetsing aan de algemeen verbindende
voorschriften is dan onvoldoende, omdat die voorschriften geen betrekking
hebben of niet precies omschrijven welke bestuurshandeling mag worden
verwacht. Teneinde het bestuur toch te kunnen begrenzen wordt het
bestuursoptreden in dit vrije gebied, in het gebied van het discretionaire
bestuur, getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,- dit zijn
regels van
Het
AROB-beroep bij de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State wordt ingesteld
door het indienen van een beroepsschrift in tweevoud binnen 30 dagen nadat de
beschikking waartegen het beroep zich richt, is gegeven of geacht moet worden
geweigerd te zijn. Men is een griffierecht verschuldigd van f 75,-, zodat er
praktisch gesproken geen financiële drempel bestaat. Na het indienen, het
aanhangig maken, volgt het vooronderzoek door de Afdeling. De voorzitter van
de Afdeling vraagt het orgaan dat de beschikking waartegen het beroep zich
richt heeft genomen, alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de
Afdeling toe te zenden; die organen zijn daartoe overigens verplicht. Een lid
van de Afdeling wordt als rapporteur aangewezen. Ook belanghebbenden kunnen
stukken die zij van belang achten indienen, die vervolgens ter inzage worden
gelegd. Na het vooronderzoek volgt de openbare behandeling in een zitting van
de Afdeling. De klager, de betrokken overheidsorganen en eventueel
derden-belanghebbenden hebben in die zitting de gelegenheid hun standpunt
nader toe te lichten. Na een geheime beraadslaging doet de Afdeling uitspraak.
Er zijn vier uitspraken mogelijk: 1. de verzoeker wordt in zijn verzoek niet
ontvankelijk verklaard, bijvoorbeeld omdat het verzoekschrift na het
verstrijken van de beroepstermijn wordt ingediend; 2. het beroep wordt
verworpen;
Zoals hiervoor is uiteengezet schrijft art. 7 van de wet dwingend voor dat, alvorens van beschikkingen van de lagere overheden AROB-beroep kan worden ingesteld, eerst een bezwarenprocedure moet worden gevolgd. De beroepsinstanties zijn de ± 800 gemeenten, 11 provincies, de waterschappen, de gewesten en andere samenwerkingsverbanden. Met betrekking tot de behandeling van de bezwaarschriften stelt de wet slechts enkele regels; binnen een termijn van 30 dagen na het nemen van de beschikking moet daartegen bezwaar worden gemaakt en de uitspraak op het bezwaarschrift moet binnen 30 dagen worden gedaan. De gemeenten zijn er steeds meer toe overgegaan voor de behandeling van bezwaarschriften in het kader van de Wet AROB op grond van art. 61 e.v. van de Gemeentewet advies- of beroepscommissies in te stellen, waarbij de laatstgenoemde commissies zelfstandig op het bezwaarschrift kunnen beslissen. Er zijn drie mogelijkheden: 1. de beslissing op het bezwaarschrift wordt genomen door het orgaan zelf; 2. de beslissing wordt weliswaar door hetzelfde orgaan genomen, maar na advies van een adviescommissie; 3. het nemen van een beslissing op het bezwaarschrift is opgedragen aan een beroepscommissie die ook het voorbereidend werk, met name het horen van de klager en eventuele andere belanghebbenden, doet. Steeds dient bedacht te worden dat de gronden die zijn opgesomd in art. 8 van de wet en die gelden voor het AROB-beroep ingesteld bij de Afdeling Rechtspraak niet gelden voor de bezwaarschriftenprocedure; de bezwaarde kan alle grieven tegen de beschikking aanvoeren.
Evenmin als het
administratieve beroep heeft het beroep op grond van de Wet AROB schorsende
werking, zodat ook hier de uitvoering van de beschikking waartegen beroep is
ingesteld kan doorgaan. De voorzitter van de Afdeling Rechtspraak is, net
zoals de voorzitter van de Afdeling Geschillen van Bestuur, bevoegd de
uitvoering van een overheidsbeschikking te schorsen op grond van het feit dat
de uitvoering van het besluit voor de belanghebbende, onevenredig nadeel zou
meebrengen in verhouding tot het belang dat door de onmiddellijke uitvoering
van het besluit zou worden gediend. Schorsing kan worden verzocht van een
besluit waarover de Afdeling Rechtspraak bevoegd is te oordelen of waartegen
een bezwaarschrift is ingediend. Op dezelfde grond als schorsing kan worden
verzocht, te weten het onevenredig nadeel voor de belanghebbende, kan een
voorlopige voorziening
De burgerlijke rechter kan op
twee manieren bij de rechtsbescherming worden betrokken. In de eerste plaats
kan de gewone rechter met administratieve rechtspraak worden belast; het
Gerechtshof behandelt belastinggeschillen, de kantonrechter oordeelt over
geschillen over opneming in het kiesregister op grond van de Kieswet. De
belangrijkste rol speelt de burgerlijke rechter bij de rechtsbescherming van
de burger tegen de zogenaamde onrechtmatige overheidsdaden. Art. 1401 van het
Burgerlijk Wetboek bepaalt, dat elke onrechtmatige daad waardoor aan een ander
schade wordt toegebracht degene door wiens schuld die schade veroorzaakt is in
de verplichting stelt die schade te vergoeden. In de rechtspraak over de
onrechtmatige overheidsdaad heeft zich dezelfde ontwikkeling voorgedaan als
bij de administratieve rechtspraak. Was het in de vorige eeuw moeilijk
denkbaar dat de overheid in onze parlementaire democratie zou handelen in
strijd met de belangen van de onderdanen, in deze eeuw is bij herhaling
beslist dat ook de overheid onrechtmatige daden kan plegen en tot het betalen
van schadevergoeding aan de benadeelde burger kan worden veroordeeld. De
burgerlijke rechter verklaart zich bevoegd van een vordering tot
schadevergoeding kennis te nemen als een administratiefrechtelijke rechtsgang
in het probleem kan voorzien. Een van de bekendste uitspraken gaat over het
gebruik van het riviertje de Voortse stroom als open riool door de gemeente.
De rechter besliste, dat het gebruik van de rivier als riool weliswaar uit het
oogpunt van de door de gemeente te behartigen belangen gerechtvaardigd kon
zijn, maar dat de nadelige gevolgen die uit dat gebruik voor de eigenaren van
langs die rivier gelegen grond zouden voortvloeien voor rekening van de
gemeente behoorden te komen. Het handelen van de overheid wordt onrechtmatig
indien de belangen van de burgers onvoldoende zijn geëerbiedigd doordat geen
behoorlijke schadevergoeding voor het schadetoebrengende handelen van de
overheid is aangeboden; onrechtmatige overheidsdaden kunnen zich oplossen in
schadevergoeding.
Zoals bij alle hiervoor besproken vormen van rechtsbescherming tegen de overheid gaat het bij het instituut van de ombudsman over repressief toezicht op het handelen van de overheid; pas achteraf, nadat het handelen heeft plaatsgevonden of juist achterwege is gebleven, wordt daarover geklaagd. Per 1 januari 1982 is de ombudsman in functie getreden. De taak van de ombudsman bestaat hierin, dat hij op verzoek van "een ieder" moet onderzoeken of een administratief orgaan of een daaronder ressorterend ambtenaar zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. De ombudsman behoeft slechts aan een dergelijk verzoek te voldoen als het gaat om een gedraging die de verzoeker zelf betreft. De uitspraak van de ombudsman over de behoorlijkheid of onbehoorlijkheid van de administratieve gedraging heeft geen direct rechtsgevolg voor het administratieve orgaan of de ambtenaar en evenmin voor de klager. In zoverre biedt de ombudsman geen echte rechtsbescherming. De taak van de ombudsman is een aanvullende; hij mag geen onderzoek instellen zolang nog een andere administratiefrechtelijke voorziening openstaat of over de gedraging van het bestuursorgaan een procedure bij een administratieve of gewone rechter loopt. Onder "administratief orgaan" wordt verstaan een orgaan van de centrale overheid en voor zover het betreft de rijks- en gemeentepolitie tevens de commissarissen van de Koningin en de burgemeesters. Door een amendement van de Tweede-Kamerleden Nijpels en Stoffelen is de mogelijkheid geopend bij algemene maatregel van bestuur ook andere organen die zijn bekleed met enig openbaar gezag aan te wijzen als "administratief orgaan" in de zin van de wet. Van deze mogelijkheid om de ombudsman ook voor gedragingen van lagere overheden bevoegd te maken, is tot op heden geen gebruik gemaakt. In enkele gemeenten, zoals Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage, heeft de gemeentelijke overheid zelf een ombudsman of -vrouw aangesteld; doordat deze functionarissen niet zijn benoemd op grond van de wet hebben zij niet de bevoegdheden die de nationale ombudsman wel heeft zoals het kunnen horen van getuigen onder ede.
Zoals u reeds in Les 1 heeft gelezen, geeft de Grondwet de basis van ons hele rechtsbestel. Als dan ook art. 151 Gr.W. de gemeentebesturen met name noemt en bepaalt dat hun samenstelling, inrichting en bevoegdheid door de wet geregeld dienen te worden (dit is gebeurd in de Gemeentewet v. 1851), dan kan daaruit worden afgeleid dat de gemeenten een essentieel onderdeel vormen van ons staatsrechtelijk bestel. Maar de Grondwet gaat nog verder. Zij laat immers de verdere regeling van de gemeentebesturen niet zo maar over aan de Gemeentewet, maar geeft een aantal duidelijke voorschriften, waar de Gemeentewet niet van mag afwijken. Hieruit blijkt dat er een aantal grondregels zijn voor ons gemeenterecht die als wezenlijk moeten worden beschouwd voor ons gehele maatschappelijk bestel. Wanneer wij dan ook in deze les bij de behandeling van de plaats van de gemeenteraad in het gemeentelijk bestel zo nu en dan wetsartikelen zullen noemen, dan zullen dat niet alleen artikelen uit de Gemeentewet zijn, maar soms ook uit de Grondwet. Op die wijze kunt u het beste zien, welke wettelijke regels als de meest wezenlijke kunnen worden beschouwd.
Wie staat er aan het hoofd van de gemeente? Wanneer men die vraag aan willekeurige personen zou stellen, dan zou het niet hoeven te verbazen wanneer men daar verschillende antwoorden op krijgt. De één zou kunnen antwoorden dat het de gemeenteraad is, een ander zou van mening kunnen zijn het College van Burgemeester en Wethouders (B_&_W) en men moet ook niet uitsluiten dat als antwoord op die vraag de burgemeester wordt genoemd. Toch is een antwoord wel te geven en daarvoor moeten we allereerst verwijzen naar art. 152 Gr.W. dat bepaalt dat aan het hoofd der gemeente een raad staat. Een nadere uitwerking daarvan is te vinden in art. 167 Gem.W. dat als volgt luidt: "Aan den raad behoort, met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid die niet bij deze of eenige andere wet aan den burgemeester, of aan burgemeester en wethouders is opgedragen." Het uitgangspunt is dus dat de raad het hoofd van de gemeente is, en niet de burgemeester of B_&_W. Maar het artikel geeft tevens aan dat de wet met betrekking tot de bevoegdheid tot regeling en bestuur anders kan bepalen. Dit is inderdaad voor een aantal zaken gebeurd, maar tevens zal daaruit blijken dat het uitgangspunt "de raad is het hoofd van de gemeente" is gehandhaafd. We komen op deze kwestie nog nader terug en wel in dit hoofdstuk in de par. 4-6 en in hoofdstuk 2.
In de vorige paragraaf kwamen
wij tot de algemene conclusie dat de raad het
De overheid, of dat
nu de rijks-, provinciale of gemeentelijke overheid betreft, heeft tal van
taken te verrichten. Hoe wordt nu de overheid daartoe in de gelegenheid
gesteld of m.a.w. met welke middelen kan de overheid beleid voeren? Om
daarover enige duidelijkheid te geven, lijkt het goed om even stil te staan
bij het geschrift van de beroemde Franse staatsman en rechtsgeleerde
Montesquieu "L'esprit des lois" (De geest van de wetten) en met name bij
hoofdstuk 11 van dit boek "La constitution d'Angleterre" (De grondwet van
Engeland). Het is een beschrijving van het Engelse staatsrecht, zoals
Montesquieu dit zag. In zijn tijd (ca. 1750) was Engeland een toonbeeld van
staatkundige rust. Anders was dat in Frankrijk waar de koningen een sterk
centralistisch gezag uitoefenden. Montesquieu was van mening dat die rust in
Engeland met name te danken was aan het feit dat de drie machten in de staat,
te weten de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht, vrij sterk
van elkaar gescheiden waren en elkaar in evenwicht hielden. De invloed van de
gedachten van Montesquieu is in de westerse wereld groot geweest. Niet alleen
het feit dat de genoemde machtenscheiding in meer of mindere mate in de
verschillende landen is doorgevoerd (overigens in b.v. de Verenigde Staten in
sterkere mate dan in Nederland), maar vooral het besef dat in een samenleving
drie belangrijke machtsfactoren zijn die elk hun eigen functie hebben en die
men goed van elkaar moet onderscheiden, is vrijwel overal sterk doorgedrongen.
Laten wij in kort bestek de drie functies nader bekijken: a. wetgevende
functie: het gaat hier om de bevoegdheid om algemeen werkende en algemeen
verbindende regels vast te stellen. Men spreekt in dit verband ook wel van
regeling. Wanneer de rijksoverheid (regering + parlement) een dergelijke regel
uitvaardigt, spreekt men van een wet of, nog beter, van een formele wet. Komt
de regel van de Kroon (Koning(in) + één of meer ministers), dan is er sprake
van een algemene maatregel van bestuur (A.M.v.B.), terwijl dergelijke regels
van de provinciale en gemeentelijke overheden verordeningen worden genoemd. Al
deze verschillende soorten regels, of het nu gaat om formele wetten,
A.M.v.B.'s of verordeningen, noemt men ook wel materiële wetten. Het behoeft
natuurlijk geen toelichting dat geen enkele samenleving, of dat nu het Rijk,
de provincie of de gemeente betreft, zonder algemeen werkende en algemeen
verbindende regels kan, en dus de wetgevende bevoegdheid aanwezig moet zijn
als middel om beleid te voeren.
Uit de vorige paragraaf zou men kunnen concluderen
dat de raad niet als hoofd van de gemeente beschouwd kan worden voorzover de
taken en
Hoe komt een
raadsbesluit tot stand? Het klassieke beeld dat B_&_W, geadviseerd door het
ambtelijk apparaat besluit tot het doen van een raadsvoorstel dat vervolgens
ter behandeling in de raadsvergadering wordt gebracht, kan voor vele gevallen
als verouderd worden beschouwd. De werkelijkheid is vaak heel anders. Bij het
voorbereidend werk dat gedaan moet worden om een voorstel van het college in
de raad te behandelen, zijn dikwijls veel meer personen en instanties
betrokken. Externe adviseurs apparaat niet voldoende kennis in huis heeft. De
zaak wordt tevoren
Het aantal leden van de raad is afhankelijk van het inwonertal van de
gemeente. Als inwonertal wordt genomen het aantal inwoners dat de gemeente
heeft op de eerste januari voorafgaande aan de raadsverkiezingen. Indien
tijdens de zitting van de raad tussen twee raadsverkiezingen in het inwonertal
stijgt of daalt, heeft dat pas gevolgen voor de grootte van de raad bij de
volgende verkiezingen. Art. 5 Gem.W. geeft aan uit hoeveel leden de raad
bestaat. In de hiervolgende grafiek wordt dit weergegeven. [...] Art. 46
Gem.W. bepaalt hoe dikwijls de raad vergadert: [...].
Wij hebben in het vorige hoofdstuk reeds opgemerkt dat de raad vele belangen heeft te behartigen of m.a.w. veel taken heeft te verrichten. Daarbij is aangegeven over welk instrumentarium de raad kan beschikken om die taken ook daadwerkelijk te kunnen verrichten. De Gemeentewet noemt in dat verband de regeling en het bestuur en voorts de verantwoordingsplicht van B_&_W en burgemeester, die ook als een instrument kan worden beschouwd. Daarnaast werd opgemerkt dat in de gemeentelijke bestuurspraktijk de gemeenteraad de hoofdlijnen van het beleid kan vaststellen waardoor de raad reeds in het begin aan het besluitvormingsproces deelneemt hoewel in dat verband de wet slechts spreekt van een collegetaak. In dit hoofdstuk zal wat nader op al deze bevoegdheden van de raad worden ingegaan en zal tevens aan de orde komen de vraag wat de gevolgen kunnen zijn wanneer de raad op onjuiste wijze van zijn bevoegdheden gebruik maakt of ten onrechte zijn bevoegdheden ongebruikt laat. Ten slotte zal ook besproken worden of en in hoeverre de raad zijn bevoegdheden aan anderen mag overdragen en of dergelijke delegaties gewenst zijn.
De belangrijkste
besluiten die een gemeentebestuur neemt, of het nu gaat om het vaststellen van
verordeningen of het geven van beschikkingen, zijn in het algemeen
raadsbesluiten, besluiten dus die in de raadsvergadering genomen worden. De
wezenlijke gedachten en motiveringen die achter deze raadsbesluiten zitten,
kan men de hoofdlijnen van het beleid noemen. Het spreekt vanzelf dat de raad,
als hoogste bestuursorgaan van de gemeente, hét bevoegde orgaan is om hierover
beslissingen te nemen. Is de raad echter bij machte om werkelijk de
hoofdlijnen van het beleid vast te stellen? Men zou op het eerste gezicht
geneigd zijn om deze vraag zonder meer bevestigend te beantwoorden. Zo
eenvoudig ligt dat echter niet. Als nl. het besluitvormingsproces en de
kennisoverdracht niet naar volle bevrediging zijn geregeld, zal de raad als
hét beleidsorgaan van de gemeente, zich niet volledig kunnen waarmaken. Met
betrekking tot het besluitvormingsproces is in 1.7 van het vorige hoofdstuk
hierover reeds een korte opmerking gemaakt. Laten we de hier opgeworpen
problematiek met een voorbeeld illustreren: Het college brengt in september
een voorstel in de raad om een krediet beschikbaar te stellen voor de bouw van
een kleuterschool en een lagere school in een nieuwbouwwijk. Al het
voorbereidend werk is gedaan. Een architect ontwierp de scholen, in het
bestemmingsplan is met de bouw rekening gehouden en de goedkeuringen van de
onderwijsinspecties zijn binnen. In het voorstel is er van uitgegaan dat deze
scholen op enige afstand van elkaar zullen worden gesitueerd. Dit voorstel
valt slecht in de raad omdat daar veel meer gevoeld wordt voor één
geïntegreerde school voor kleuter- en lager onderwijs. Maar wat kan de raad
doen? Over elf maanden begint het nieuwe schooljaar en dienen de
onderwijsaccommodaties klaar te zijn. Tijd om een nieuw plan te
In de vorige paragraaf kwam de noodzaak
naar voren dat de raad tijdig over voldoende kennis en inzicht beschikt. Eén
van de middelen om dat te bereiken is het vaststellen van beleidsnota's en
meerjarenplannen. In een beleidsnota worden één of enkele onderdelen
(sectoren) van het gemeentelijk beleid voldoende diepgaand onderzocht. De
problemen worden daarin op tafel gelegd en de beste oplossing daarvoor
gekozen. Wanneer de raad een dergelijke beleidsnota vaststelt betekent dit
niet dat reeds formele raadsbesluiten met alle gevolgen van dien worden
genomen en is dus van een daarop volgende realisatie nog niet direct sprake.
Het is juist de bedoeling dat tijdig tevoren de raad op het desbetreffende
onderdeel de hoofdlijnen van het beleid vaststelt zodat niet op het laatste
ogenblik zonder voldoende kennis van zaken dit bij het nemen van het formele
raadsbesluit hoeft te gebeuren. Er is dus nog geen sprake van een beschikking
van de raad. Zie voor dit begrip Hoofdstuk 1 (1.4). Wanneer we het voorbeeld
uit de vorige paragraaf in herinnering brengen, kan men zich voorstellen een
beleidsnota met betrekking tot de integratie van kleuter- en lageronderwijs.
Het beleid dat daarin wordt vastgesteld kan dienen als basis voor de
besluitvorming wanneer een raadsbesluit moet worden genomen over de
daadwerkelijke bouw van een school. Andere voorbeelden van beleidsnota's:
algemene subsidienota, sportnota, nota over functie en onderhoud van wegen,
inspraak- en voorlichtingsnota. Deze voorbeelden zijn nog met vele andere aan
te vullen. In elk onderdeel van het beleid zijn dikwijls verschillende wensen
die men wil realiseren. Daar de financiële mogelijkheden van de gemeente en de
beschikbare mankracht beperkt zijn, zal niet alles tegelijkertijd aangepakt
kunnen worden. Wanneer in de sector sport behoefte bestaat aan aanleg van een
voetbalcomplex, enige hockeyvelden en tennisbanen, dan kan het nodig zijn dat
de realisatie over enige jaren wordt uitgesmeerd. Voor het stellen van deze
prioriteit kan men gebruik maken van een meerjarenplan. Men spreekt dan van
een meerjarenplan sportaccommodaties. Andere voorbeelden die in een
meerjarenplan kunnen worden neergelegd zijn: onderhoud wegen,
onderwijsaccommodaties, sociaal-culturele voorzieningen. Voor het maken van
een meerjarenplan zullen de hoofdlijnen van het beleid voor de desbetreffende
sector vast moeten staan. Om die reden kan het nuttig zijn dat een beleidsnota
aan het meerjarenplan voorafgaat. De inhoud van de beide stukken zijn in het
algemeen zo nauw met elkaar verweven dat zij dikwijls gezamenlijk als één
rapport worden uitgebracht. Het zou een misverstand zijn te denken dat elke
gemeente voor elk onderdeel van het beleid beleidsnota's en eventueel
meerjarenplannen zou moeten opstellen. Vaak zal het beleid ook zonder een
dergelijke nota wel duidelijk zijn en ook de meerjarenplanning zal in vele
gevallen zijn vast te stellen zonder een op schrift gesteld meerjarenplan. De
aard van de
Gem.W. geeft aan de raad de bevoegdheid om verordeningen te maken: [...]. Het
gaat in deze wetsbepaling om het begrip "huishouding der gemeente". De
genoemde openbare orde, zedelijkheid en gezondheid zijn slechts enkele
voorbeelden daarvan. We zullen nu nagaan hoever de verordenende bevoegdheid
van de gemeenteraad zich uitstrekt of m.a.w. welke beperkingen er
dienaangaande bestaan. Het is immers van belang voor de raad om te weten of
hij wel dan niet buiten zijn boekje gaat bij het maken van een verordening.
Zou dat namelijk het geval zijn, dan kan men dat op verschillende manieren
merken. In de eerste plaats bestaat de mogelijkheid dat de Kroon op grond van
art. 185 Gem.W. een verordening vernietigt wegens strijd met de wet of het
algemeen belang. In de tweede plaats kan de burgerlijke rechter, in een
procedure die voor hem speelt geconfronteerd worden met een gemeentelijke
verordening waarop één der betrokkenen zich beroept. Onder omstandigheden
bestaat dan de mogelijkheid dat hij de verordening onverbindend verklaart. In
de derde plaats kan een ten onrechte vastgestelde gemeentelijke verordening
schade veroorzaken aan een burger die de verordening niettemin gezagsgetrouw
had nageleefd. In dat geval kan de burgerlijke rechter de gemeente tot
schadevergoeding veroordelen.
Niet elke verordening die de raad
vaststelt is een strafverordening. Er zijn veel verordeningen waar een
strafsanctie zonder enige zin zou zijn omdat er slechts bepalingen in staan
die hetzij voor het gemeentebestuur zelf een regeling geven voor in de
toekomst te nemen beslissingen hetzij aan de burger bepaalde rechten verlenen.
Een voorbeeld van het eerste is bijvoorbeeld een verordening tot toewijzing
van woningen, een voorbeeld van het tweede een subsidieverordening. Er zijn
echter ook een aantal verordeningen waarin verboden of geboden zijn opgenomen
die voor een ieder zijn. Zo komen in de gemeentelijke bouwverordening
strafbepalingen voor die gericht zijn tegen het clandestien bouwen. Voorts
zijn talloze voorbeelden van verboden en geboden te vinden in de Algemene
Politieverordening. Voor de bepaling van de strafmaat is de gemeenteraad
gebonden aan de maxima die in art. 195 Gem.W. zijn genoemd, te weten hechtenis
van ten hoogste twee maanden of een geldboete van ten hoogste f 300,-. Juist
omdat de raad in deze verordeningen strafbepalingen heeft opgenomen, geeft de
Gemeentewet extra waarborgen dat de burger voldoende beschermd wordt. Deze
waarborgen houden in dat het hoger gezag, voordat de verordening rechtskracht
krijgt kan nagaan of de verordening in strijd is met de wet of met het
algemeen belang. Om die reden bepaalt art. 198 Gem.W. dat de verordening, na
vaststelling door de raad, aan Gedeputeerde Staten (G.S.) dient te worden
toegezonden. Indien het G.S. voorkomt, dat de verordening in strijd is met de
wet of het algemeen belang, zenden zij haar op naar de minister die het
aangaat. Aldus bepaalt art. 120 Provinciewet. Dit geeft de Kroon de
mogelijkheid om de verordening te schorsen of te vernietigen. Indien G.S. geen
problemen ziet terzake van de vastgestelde verordening, dan sturen zij aan het
gemeentebestuur een bericht van ontvangst van de verordening. Het
gemeentebestuur kan dan de verordening afkondigen. Deze afkondiging is
noodzakelijk om de verordening verbindend te laten zijn. Enigszins gelijkend
op strafbepalingen is de mogelijkheid van het gemeentebestuur om op grond van
art. 210 Gem.W. politiedwang toe te passen. Het woord politie kan verwarrend
werken omdat hiermee het begrip bestuur wordt bedoeld. Er is dus sprake van
bestuursdwang. Deze politiedwang kan van grote betekenis zijn wanneer een
strafbepaling geen voldoende middel is.
In hoofdstuk 1 (1.5) hebben wij reeds
gezien op welke wijze de bevoegdheden over de drie gemeentelijke
bestuursorganen zijn verdeeld wanneer het gaat om het verrichten van
bestuurshandelingen. In zaken van autonomie is het uitgangspunt dat de raad
het bevoegde orgaan is, maar de wet kan daar uitzonderingen op maken. Als
belangrijkste kan genoemd worden het dagelijks bestuur van de gemeente, welke
taak aan het college is opgedragen. In zaken van medebewind is het
uitgangspunt juist omgekeerd. Het college is daarvoor het bevoegde orgaan,
maar de desbetreffende wet kan voor bepaalde bestuurshandelingen de raad als
bevoegd orgaan aanwijzen. Als belangrijk voorbeeld van dit laatste kan genoemd
worden het vaststellen van bestemmingsplannen, geregeld in de Wet Ruimtelijke
Ordening. Wanneer wij ons nu bepalen tot de bestuurshandelingen van de raad,
dan kunnen we een bonte verscheidenheid van taken onderkennen. Dikwijls zal
het gaan om beschikkingen, d.w.z. besluiten die gericht zijn op enig
rechtsgevolg. Een willekeurige agenda van een raadsvergadering kan dit
gemakkelijk aantonen: grondaankopen en grondverkopen, aanleg van een weg,
verbouw van het gemeentehuis, medewerking voor de aanschaf van leermiddelen
voor een school, subsidieverlening aan een jeugdvereniging, vaststelling van
een bestemmingsplan, nemen van verkeersmaatregelen, een krediet uittrekken
voor uitbreiding van het ambtenarencorps. Het zijn voorbeelden gedeeltelijk
behorende tot de gemeentelijke autonomie, gedeeltelijk tot het medebewind.
Niet alle bestuurshandelingen van de raad zijn beschikkingen. Het kunnen ook
algemene beleidsuitspraken zijn. We zagen dat b.v. in 2.2 en 2.3 van dit
hoofdstuk, waar gesproken werd over beleidsnota's en meerjarenplannen. Het
onderscheid tussen beschikkingen en andere besluiten van de raad is niet
onbelangrijk. Alleen bij een beschikking
Bij de bespreking van de bevoegdheden
van de gemeenteraad zal de indruk gewekt kunnen zijn dat de raad oppermachtig
is voorzover het gaat om de taken waarvoor aan hem bevoegdheden zijn verleend.
Dit is echter slechts schijn. Voor de meeste belangrijke besluiten van raad en
B_&_W, of dit nu betreft het maken van verordeningen of het verrichten van
bestuurshandelingen, bestaat er een tamelijk vergaand toezicht van de hogere
overheid. Dit ligt ook wel enigszins voor de hand. Tenslotte zijn in ons
staatsbestel de gemeenten geen afzonderlijke souvereine staatjes. Hun beleid
moet in het totale landsbeleid passen. En men moet ook bedenken dat de
financiën waarover de gemeenten moeten kunnen beschikken om een beleid te
voeren voor het overgrote deel afkomstig zijn van de rijksschatkist. Op welke
manieren kan de hogere overheid haar toezicht uitoefenen? Men kan hiervoor
drie methoden onderscheiden. De eerste is deze, dat de hogere overheid de
taken van het gemeentebestuur overneemt en zelf de besluiten voor de gemeente
neemt. Een tweede methode bestaat hieruit dat een gemeentelijk besluit pas
geldig is, wanneer de hogere overheid het besluit heeft goedgekeurd. Men
spreekt in dit verband van Preventief toezicht (toezicht van te voren). Een
derde mogelijkheid houdt in, dat de hogere
We
hebben in deze les kunnen zien dat de bevoegdheden van de raad bestaan uit
regeling en bestuur en dat deze bevoegdheden uitgebreid zijn. Dat kan nadelen
met zich meebrengen. Het kan nl. onder omstandigheden betekenen dat de raad
overbelast wordt en daardoor te weinig aandacht kan besteden aan de werkelijke
hoofdlijnen van het beleid. Om dit te voorkomen is in de Gemeentewet de
mogelijkheid geschapen dat de raad in een aantal gevallen zijn bevoegdheden
aan een ander gemeentelijk bestuursorgaan kan overdragen. Een dergelijke
overdracht noemen we gewoonlijk delegatie. Delegatie kan zowel regeling als
bestuur betreffen. De bestuursorganen aan wie de raad bevoegdheden kan
delegeren zijn het college van B_&_W en de krachtens art. 61 Gem.W. ingestelde
commissies. De delegatie van bevoegdheid tot regeling is in een aantal
opzichten beperkt. De algemene regel daarvoor is neergelegd in art. 169
Gem.W., hetwelk bepaalt dat het stellen van nadere regels terzake van door de
raad
In hoofdstuk 2 hebben wij gezien dat voor een goede besluitvorming in de raadsvergadering noodzakelijk is dat de raadsleden zo volledig mogelijk geïnformeerd zijn. Er is echter meer nodig voor een juiste besluitvorming. De wijze waarop in de raad vergaderd wordt, is eveneens van wezenlijk belang. De Gemeentewet geeft in de art. 46-58 een aantal regels die er voor dienen om de raadsleden zo goed mogelijk te kunnen laten functioneren. Er rijst daarbij echter nog een probleem. De beste vergadertechniek voor de raad kan zeer wel afhankelijk zijn van de aard van de gemeente of van de omvang van de raad. Mede om die reden bepaalt art. 59 Gem.W. dat de raad een Reglement van Orde (R.v.O.) voor zijn raadsvergaderingen dient vast te stellen, dat beschouwd kan worden als een aanvulling op de art. 46-58 Gem.W. De inhoud ervan kan dus voor elke gemeente anders zijn. Alvorens echter nader in te gaan op de raadsvergaderingen als zodanig, moet nog een kort moment worden stilgestaan bij de beraadslagingen die voor de raadsvergaderingen kunnen plaatsvinden.
In hoofdstuk 1 (1.7) spraken wij over het besluitvormingsproces
en zagen wij dat, onder de primaire verantwoordelijkheid van het college,
daarmee reeds lang voor de raadsvergadering begonnen wordt. Behalve de
noodzaak dat de raad daarbij betrokken hoort te zijn door het bepalen van de
hoofdlijnen van het beleid, hebben de raadsleden ook nog in andere opzichten
bemoeienis met de besluitvorming voordat een voorstel van het college in de
raad behandeld wordt. In de eerste plaats kan gewezen worden op de
verschillende adviescommissies die door de raad kunnen worden ingesteld. Deze
commissies die hetzij geheel hetzij ten dele uit raadsleden bestaan, kunnen
reeds informatie krijgen over de raadsvoorstellen voorzover deze nog niet
voldoende duidelijk zijn en kunnen voorts hun adviserend oordeel erover
uitspreken. Dit heeft enerzijds het voordeel dat in de raadsvergadering niet
tot in de kleinste details over de voorstellen gesproken hoeft te worden en
geeft anderzijds het college nog de mogelijkheid om zijn voorstellen aan de
raad zo nodig te wijzigen. Daar in 't algemeen alle of bijna alle politieke
fracties in de commissies vertegenwoordigd zijn, heeft de behandeling in de
commissies dikwijls grote invloed op de besluitvorming. Op de verschillende
vormen van commissies komen we in hoofdstuk 4 nader terug. In de tweede plaats
moet gewezen worden op de raadsfracties. Elke politieke stroming die als
zodanig meedoet aan de verkiezingen groepeert zich in de raad tot een fractie.
Het is vanzelfsprekend dat de agendapunten van de raadsvergadering tevoren in
de verschillende fracties worden besproken om tot een standpuntbepaling te
komen. Men moet zich wel realiseren dat hieraan een gevaar is verbonden. Het
kan dan immers gebeuren dat de
Als de raad goed
wil functioneren, dan zal het nodig zijn dat er regelmatig raadsvergaderingen
plaatsvinden. Wanneer er slechts enkele vergaderingen per jaar zouden zijn,
dan kan er een opeenhoping ontstaan van de te nemen raadsbesluiten. In dat
geval zou de raad zo overstelpt kunnen worden dat hij bij de besluitvorming
door de bomen het bos niet meer zou zien. Bovendien bestaat dan nauwelijks de
mogelijkheid dat het college op voldoende wijze door de raad wordt
gecontroleerd ten aanzien van het dagelijkse bestuur. Om die reden bepaalt
art. 46 Gem.W. dat de raad minstens zes keer per jaar vergadert en voorts zo
dikwijls als de burgemeester of het college nodig oordeelt. Wanneer raadsleden
van oordeel zijn dat er te weinig vergaderd wordt, dan kunnen ook zij volgens
art. 46 vorderen dat er een raadsvergadering gehouden wordt. Voorwaarde
daarvoor is overigens wel dat in gemeenten beneden 20.000 inwoners drie
raadsleden dit verlangen te kennen geven en in de overige gemeenten een vijfde
van de raadsleden. Zij moeten dit schriftelijk vragen met opgave van redenen.
In de praktijk vinden de raadsvergaderingen gewoonlijk maandelijks plaats en
dikwijls zal dit ook in het R.v.O. zijn opgenomen. Daardoor komt het slechts
zelden voor dat raadsvergaderingen op initiatief van raadsleden plaatsvinden.
Om te voorkomen dat raadsleden verhinderd zijn om de vergadering bij te wonen, zullen zij tijdig tevoren op de hoogte moeten zijn van de datum en het tijdstip der vergadering. De Gemeentewet geeft in art. 47 en 48 daarvoor de volgende regels. De burgemeester bepaalt dag en uur der vergadering waarbij hij in acht neemt hetgeen hieromtrent in het R.v.O. is voorzien. Hij roept de raadsleden schriftelijk op en doet dit spoedeisende gevallen uitgezonderd, ten minste twee dagen van tevoren. In net R.v.O. worden deze regels gewoonlijk verder uitgewerkt. Zo zal dikwijls de datum en het uur der vergadering nauwkeurig zijn vastgesteld, b.v. de eerste maandag of de laatste donderdag van de maand om b.v. 20.00 uur. Het vaststellen van datum en uur door de burgemeester beperkt zich dan tot de spoedeisende vergaderingen. In het geval dat de raadsvergadering gevraagd wordt door een aantal raadsleden, dient de burgemeester deze binnen veertien dagen bijeen te roepen. Een raadsvergadering, ook al is deze geldig bijeengeroepen, wordt niet gehouden indien blijkens de presentielijst niet meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is opgekomen. Hetzelfde geldt wanneer om die reden de vergadering opnieuw is bijeengeroepen. Aldus art. 54 Gem.W. dat verder bepaalt dat een in dat geval voor de derde keer belegde vergadering doorgang kan vinden ongeacht het aantal opgekomen leden. De raadsleden krijgen dus twee keer de mogelijkheid om hun afwezigheid goed te maken. Voor het benodigde aantal raadsleden gebruikt men gewoonlijk het begrip quorum. In de praktijk zal van art. 54 Gem.W. maar zelden gebruik hoeven te worden gemaakt.
Om zinvol te kunnen
beraadslagen en te besluiten zullen de raadsleden tijdig tevoren kennis moeten
kunnen nemen van alle raadsvoorstellen met de daarbij behorende informatie.
Het zou een slechte zaak zijn als zij daarmee werden "overvallen". Vandaar dat
art. 48 lid 1 Gem.W. bepaalt dat bij de schriftelijke oproeping tot de
vergadering zoveel mogelijk de zaken moeten worden vermeld waarvoor de
vergadering is belegd. Dat betekent dus dat men, spoedeisende gevallen
uitgezonderd, ten minste twee dagen tevoren over de gegevens moet beschikken.
Deze worden deels met de raadsagenda aan de raadsleden toegezonden, deels in
het gemeentehuis voor hen ter inzage gelegd. Mag er ook buiten de toegezonden
raadsagenda over andere zaken beraadslaagd en besloten worden? Art. 48 lid 2
Gem.W. beantwoordt deze vraag bevestigend, maar voegt daaraan toe dat dit wel
door het R.v.O. kan worden beperkt. In de bestuurspraktijk kent elke gemeente
deze beperkingen om te voorkomen dat de raad onvoorbereid zou moeten
beraadslagen en besluiten. Bovendien hebben de raadsleden meer tijd nodig
omdat zij de voorstellen in fractieverband willen bespreken en omdat vaak
gebruikelijk is om tevoren overleg te plegen met de politieke achterban. Daar
het tegenwoordig veelal
Democratie veronderstelt dat degenen die als bestuurders in
een overheidslichaam worden gekozen, in hun bestuurlijk werk gecontroleerd
kunnen worden door de kiezers. Om die reden bepaalt art. 49 lid 1 Gem.W. dat
de raadsvergadering in het openbaar wordt gehouden. Dit betekent dat zowel de
beraadslagingen als de besluiten die daaropvolgend genomen worden, door
iedereen kunnen worden gevolgd. Vandaar dat in elke raadszaal een publieke
tribune is, die voor iedereen toegankelijk is.
Ons burgerlijk recht stelt beperkingen ten
aanzien van datgene wat de één in het openbaar over een ander of tegen een
ander mag zeggen. Belediging, smaad en laster zijn niet toegestaan.
Strafrechtelijke vervolging is in zo'n geval denkbaar, terwijl ook de
mogelijkheid bestaat dat de benadeelde schadevergoeding vordert van de dader.
Wanneer deze regels ook zouden gelden voor raadsleden wanneer zij in openbare
raadsvergaderingen bijeen zijn, dan kan dit tot gevolg hebben dat zij om die
redenen niet alles zouden durven zeggen wat, zij eventueel in het
Een beraadslaging in de raad zal zijn
afronding moeten vinden in het nemen van een besluit. Als de meningen over het
aanhangige voorstel verdeeld zijn, zal stemming moeten plaatsvinden. De
Gemeentewet geeft in de art. 55-58
Zowel de raad, het college als de burgemeester kunnen zich in het besturen van de gemeente laten bijstaan door commissies. Van deze mogelijkheid wordt veel gebruik gemaakt. Tot het jaar 1964 was de regeling van de commissies in de Gemeentewet een betrekkelijk eenvoudige zaak. Commissies hadden slechts een adviserende taak en konden enkel en alleen uit raadsleden bestaan. In verband met hun samenstelling sprak men gewoonlijk van raadscommissies. De Gemeentewet werd echter in 1964 ten aanzien van de commissies grondig gewijzigd. Dit werd ingegeven door de wens om de inwoners van de gemeente, ook al waren zij geen raadslid, sterker bij het bestuur van de gemeente te betrekken. Om die reden werd enerzijds de mogelijkheid geopend om ook niet-raadsleden in de commissies te benoemen, anderzijds kon de raad bepalen dat de commissies niet alleen een adviserende functie uitoefenden, maar ook aan hen bestuurstaken werden gedelegeerd. In dit laatste geval spreekt men ook wel van raden in plaats van over commissies. De indruk bestaat dat van de mogelijkheid om niet-raadsleden in de commissies te benoemen geleidelijk aan meer gebruik wordt gemaakt. Het overdragen van bestuurstaken lijkt minder voor te komen. Op de redenen die daarvoor kunnen bestaan, komen wij in paragraaf 5 van dit hoofdstuk nog nader terug. Begonnen zal worden met het bespreken van de adviescommissies, daarna krijgen de zgn. bestuurscommissies aandacht.
Uitgangspunt voor het instellen van een adviescommissie behoort te zijn dat
degene die geadviseerd wordt, behoefte aan een dergelijke commissie heeft.
Vandaar dat art. 62 lid 1 Gem.W. bepaalt dat commissies van advies aan het
college van B_&_W door het college worden ingesteld. Voor tijdelijke
commissies die voor incidentele gevallen worden gevormd is dit ook
vanzelfsprekend. Maar wanneer adviescommissies bij voortduring functioneren,
b.v. een adviescommissie voor de ruimtelijke ordening, de financiën, de
openbare werken of de welzijnszaken, dan zullen deze commissies een zodanige
invloed kunnen krijgen op het beleid, dat de raad terecht mede zijn stempel
zal willen drukken op de samenstelling en het functioneren. Art. 62 lid 2
Gem.W. bepaalt dan ook dat de instelling van vaste commissies van advies en
bijstand aan B_&_W en de regeling van haar bevoegdheden en samenstelling
geschieden door de raad op voorstel van het college. De raad beslist dus, maar
kan dit niet doen tegen de wil van B_&_W. Van alle soorten commissies waartoe
de Gemeentewet de mogelijkheid heeft geschapen, zijn de vaste commissies van
advies en bijstand de meest voorkomende. Er zal vrijwel geen gemeente in ons
land te vinden zijn waar dergelijke commissies niet bestaan. Wel zijn er grote
verschillen te onderkennen in hun samenstelling, hun functioneren en hun wijze
van vergaderen. Op deze punten zullen wij ons nu nader richten.
Adviescommissies voor de burgemeester kunnen volgens art. 62 lid 1 Gem.W. slechts door de burgemeester worden ingesteld. Het zal bij deze commissies met name gaan om politie- en brandweeraangelegenheden, die immers tot de taak van de burgemeester behoren. Gewoonlijk ziet men dergelijke commissies slechts in de grotere gemeenten.
Gem.W. geeft de
mogelijkheid aan de raad om commissies ten behoeve van zichzelf in te stellen.
Het kunnen adviescommissies zijn maar ook commissies aan wie bestuurlijke
bevoegdheden worden overgedragen. In deze paragraaf komen slechts de
adviescommissies ter sprake. Alvorens aan te geven, op welke gebieden de raad
zich kan laten adviseren door een commissie, lijkt het gewenst om de
adviescommissies van het college en die van de raad met elkaar te vergelijken.
Bij adviescommissies ten behoeve van B_&_W gaat het om zaken waar duidelijk
sprake is van collegetaken. Het zal met name dikwijls gaan om het
voorbereidend werk dat het college zal doen om de raad voorstellen te doen.
Bij de adviescommissies die de raad ten behoeve van zichzelf instelt zal het
veeleer de bedoeling zijn dat deze commissies voorbereidend werk doen dat
anders door het college verricht zou worden. Het gaat dus om zaken waarvan de
raad vindt dat het voorbereidend werk beter niet door het college verricht kan
worden. Het kan zijn dat de instelling van een dergelijke commissie door een
zeker gebrek aan vertrouwen tussen raad en college is ingegeven. In dat geval
is het meer een kunstmiddel en lijkt het verstandig om de oorzaak op te sporen
en de vertrouwensrelatie te verbeteren. De adviescommissies voor de raad
kunnen echter ook zijn ingegeven door de overweging dat men het college wil
behoeden voor een dubbelrol, m.a.w. dat men wil voorkomen dat het college op
twee stoelen tegelijk zit. Zo ziet men b.v. in veel gemeenten een
adviescommissie voor de raad die het voorbereidend werk doet voor het
vaststellen van de gemeenterekening.
In les 4 van deze cursus kwamen de bestuurscommissies reeds
ter sprake. Daarom zal er hier slechts beknopt over gesproken worden. Zoals
reeds in paragraaf 1 van dit hoofdstuk werd opgemerkt is bij wijziging van de
Gemeentewet in 1964 de mogelijkheid geschapen om bevoegdheden van raad en
college op een commissie over te dragen. Men dient hiervoor de artikelen 61 en
63 Gem.W. in hun onderling verband te lezen. Art. 61: [...].
In principe kan iedereen die de Nederlandse
nationaliteit heeft, in een gemeente woont en 23 jaar of ouder is, raadslid
worden. Als de herziene Grondwet van kracht wordt (vermoedelijk in het najaar
van 1982) wordt de leeftijd waarop iemand raadslid kan worden 21 jaar. Hij mag
niet ontzet zijn van de verkiesbaarheid noch van de uitoefening van het
kiesrecht zijn uitgesloten krachtens artikel B.3 van de Kieswet. Artikel 23
van de Gemeentewet leert nu nog dat raadsleden geen bloed- of aanverwanten in
de eerste of tweede graad van elkaar mogen zijn of van de burgemeester.
Vooruitlopend op de algehele herziening van de Gemeentewet zal dit artikel
gewijzigd worden, maar na de raadsverkiezingen voor de periode 1982-1986.
Artikel 25 van diezelfde wet zegt dat het raadslidmaatschap onverenigbaar is
met de betrekking van minister, staatssecretaris, Commissaris der Koningin,
lid van Gedeputeerde Staten, griffier van de staten en ambtenaar door of
vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan ondergeschikt. Hier zal op
grond van een initiatiefwet van het Kamerlid Van Kemenade in zoverre wijziging
komen dat onderwijzend personeel van openbare scholen wordt uitgezonderd. Ook
dit is helaas te laat om door te werken vóór de verkiezingen van 1982. Voor
ambtenaren van de burgerlijke stand wordt een uitzondering gemaakt voor zover
zij niet in dienst zijn van de gemeente op basis van een arbeidsovereenkomst.
In de praktijk komt het vaak voor dat raadsleden onbezoldigd ambtenaar van de
burgerlijke stand zijn, hetgeen een aardige bijkomende functie is. Voor het
overige zit er formeel nauwelijks iets in de weg om raadslid te worden. In
artikel 1638nn van het Burgerlijk Wetboek is zelfs geregeld dat iedere
werknemer verlof "kan verlangen" voor het bijwonen van vergaderingen van
gekozen vertegenwoordigende lichamen en de commissies uit deze organen (de
Tweede Kamer uitgezonderd). Dat verlof is dan zonder behoud van bezoldiging.
Over de mate waarin verlof verleend moet worden zullen werkgever en werknemer
het eens moeten worden, maar lukt dat niet dan beslist de (kanton)rechter. In
de praktijk verzorgen de politieke partijen de kandidaatstelling, die nauw
gebonden is aan de procedure, die de Kieswet voorschrijft. Artikel G.3 van de
Kieswet geeft aan wat een politieke partij of groepering moet doen om aan de
raadsverkiezingen deel te nemen, de artikelen G.5 tot en met G.12 vertellen
meer over de eisen die aan de kandidatenlijsten worden gesteld. Het is een
ingewikkelde materie, die bestuurders van de partijen meer zorgen geeft dan de
kandidaten zelf. Zij kunnen volstaan met een schriftelijke verklaring, waarin
zij bewilligen in hun kandidaatstelling op de lijst van hun partij. Enerzijds
is dit gedaan om enige waarborg te scheppen dat kandidaten een benoeming
zullen aannemen en anderzijds om te voorkomen dat zij tegen hun zin op een of
andere lijst worden geplaatst, mogelijk zelfs op meer lijsten, hetgeen
ongeoorloofd is.
Zonder twijfel
bestaat er enig verband tussen de politieke belangstelling bij de
raadsverkiezingen en het zich beschikbaar stellen voor het raadslidmaatschap
zonder dat die relatie scherp aangegeven kan worden. De belangstelling voor de
raadsverkiezingen is bij de afschaffing van de opkomstplicht in 1970 beduidend
teruggelopen. In de plattelandsgemeenten werd de schade beperkt, in de grote
steden is de slechte opkomst zorgelijk. In 1974 waren de opkomstpercentages
iets gunstiger (gemiddeld drie procent). K. Dittrich en R. van der Helm - twee
onderzoekers van de afdeling Politieke Wetenschap van de Rijksuniversiteit te
Leiden - durfden in Acta Politica nummer 2 van 1977 de hypothese aan dat de
interesse in de gemeenteraadsverkiezingen afneemt naarmate het aantal inwoners
van de gemeente toeneemt.
Minder interesse voor lokale verkiezingen leidt
onafwendbaar tot minder belangstelling om ook actief in de plaatselijke
politiek werkzaam te zijn. Er zijn echter meer redenen, die tot minder
belangstelling voor actieve politiek leiden. In het VNG-rapport "Een Goede
Raad" wordt daarover aan de hand van enkele vraaggesprekken met mensen die
niet voor het raadslidmaatschap in aanmerking wensen te komen, iets meer
gezegd. Het gaat daarbij om mensen, die wel zijn aangezocht om een plaats op
de kandidatenlijst in te nemen, maar die daarvoor bedankt hebben. Een paar
argumenten zijn, dat de ondervraagden menen het raadswerk niet op zinvolle
wijze te kunnen combineren met hun werk (hoofdfunctie) en/of combinatie van
beide werkzaamheden hun ontplooiing in hun hoofdfunctie in de weg staat.
Opmerkelijk is dat daarbij verwachte problemen met de werkgever vrijwel geen
rol van principiële aard spelen. (De ondervraagden vielen overigens in de
beroepsgroep middelbare en hogere employés dan wel in de groep van beoefenaren
van vrije beroepen, die toch met 49 procent het best in de gemeenteraden
vertegenwoordigd zijn. Straks daarover wat meer.) Wel ziet men
organisatorische problemen en ook is men bang voor irritatie bij collega's en
superieuren op grond van de uitzonderingspositie, die men ten gevolge van het
raadswerk gaat innemen. Ook de tijd, die het raadswerk kost, roept
belemmeringen op. Men vreest dat het raadswerk in een relatief te klein aantal
uren moet worden samengeperst of veel te veel in de vrije tijd moet gebeuren.
Velen zijn bang te weinig voorbereid
Is al eerder betoogd dat
nauwelijks is aan te geven welke weg met aan zekerheid grenzende
waarschijnlijkheid leidt tot het raadslidmaatschap, zeker is dat binnen de
partijen bij het vaststellen van de kandidatenlijsten zich het spel der vrije
politieke krachten afspeelt. Alles kan daarbij in het geding komen.
Bekwaamheden, verdiensten voor de partij, representativiteit voor de partij in
zijn geheel of groepen binnen de partij, politieke opstelling, de grootte van
een tijdens de kandidaatstelling actieve, eigen achterban, de kwaliteiten van
de medekandidaten, speciale vaardigheden, leiderskwaliteiten, onderlinge
animositeit, te veel om op te noemen. Anders dan wanneer men door sollicitatie
naar een bepaalde functie werft, kan de potentiële raadskandidaat maar heel
weinig directe invloed uitoefenen op de directe verkiesbaarstelling. Heeft
iemand zich eenmaal in de slag bewogen door politiek actief te worden op welk
terrein dan ook, als het puntje bij paaltje komt, wordt er beslist "over u,
zonder u". Sommigen worden in de kortste keren geroepen tot de hoogste
plaatsen, anderen krijgen in jaren geen kans zonder dat men nu op objectieve
gronden zou kunnen zeggen waarom de ene kandidaat wel en de andere kandidaat
niet in aanmerking is gekomen voor een raadszetel. Wat dat aangaat is de
politiek een vreemd bedrijf, waarbij geklaverjast wordt zonder dat van te
voren de troef bekend is. Wie in de politiek wil of zit, moet daarmee leren
leven alle - terechte - bespiegelingen over kadervorming, doorstroming en
carrière-planning ten spijt. Wat er ook allemaal aan de eigenlijke
kandidaatstelling voorafgegaan moge zijn, op zekere dag is de vaststelling van
de lijst definitief en ten slotte bij het centraal stembureau in de gemeente
ingediend. Het wachten is dan op de stembusuitslag op grond waarvan de
voorzitter van het centrale stembureau (de burgemeester) verklaart welke leden
gekozen zijn en dus als zodanig benoemd. De raad in zijn oude samenstelling
dient - voor 10 augustus - dan te beslissen over de toelating van de nieuwe
raadsleden, hetgeen
Nadat de oude raad
tot de toelating van de raadsleden voor de nieuwe raad besloten heeft, wordt
de gehele nieuwe raad op de eerste dinsdag in september beëdigd. De beëdiging
is een korte, sobere plechtigheid, waarbij de raadsleden in handen van de
voorzitter de ambtseed (belofte) en zuiveringseed (belofte) afleggen. Volgens
artikel 45 van de Gemeentewet luidt de ambtseed: [...]. De zuiveringseed
luidt: [...]. Ontslag nemen als raadslid is vrij eenvoudig. Een korte brief
aan de voorzitter van de raad, waarin meegedeeld wordt dat men ontslag neemt,
is voldoende. Het is niet nodig om de reden van het ontslag aan te geven. De
voorzitter brengt de ontslagbrief ter kennis van de raad. Ingevolge de Kieswet
verklaart de voorzitter van het centraal stembureau direct daarop wie als
opvolger gekozen is en dus als zodanig benoemd. Iedere keer weer gaat de
voorzitter de desbetreffende kandidatenlijst van boven naar
Het college van
B_&_W is belast met het dagelijks bestuur en het voorbereiden en uitvoeren van
de raadsbesluiten. Het heeft daarbij de beschikking over het ambtelijk
apparaat, dat zowel ondersteunend optreedt als zelf met initiatieven komt. In
de praktijk komt het er op neer, dat het college over veel informatie beschikt
en het apparaat ook kan gebruiken om alle informatie, die het college zelf
nodig heeft om tot een standpuntbepaling te komen, in te winnen. Het college
speelt alle informatie naar de raad door voor zover dat door het college als
nuttig en wenselijk wordt ervaren. Kortom, de raad is sterk afhankelijk van
het college van B_&_W, dat veel meer dan de raad zelf een sleutelpositie in
het web van de macht inneemt. Over het algemeen zijn de wethouders in het
college lid van een fractie in de raad. Dit kan in een aantal gevallen althans
voor die fractie extra informatie (en invloed) opleveren, maar bijna even vaak
doet zich het verschijnsel voor dat de wethouders zich meer aan het college
dan aan de fractie gebonden voelen op grond van hun verantwoordelijkheid als
dagelijks bestuurder. Die verantwoordelijkheid krijgt nog extra accent dankzij
het feit, dat de raad een groot aantal taken aan het college kan delegeren en
dat in de praktijk gedaan heeft. Deze delegatie van taken neemt de
verantwoordelijkheden van de raad niet weg, maar wel de behoefte van het
college om de raad ter zake zo breed mogelijk te informeren.
De gemeenteraad ervaart de burgemeester in de eerste plaats als voorzitter van de raad, waar hij geen stemrecht heeft maar een adviserende stem. Deze positie moet niet onderschat worden. De voorzitter van de raad is immers ook voorzitter van het college van B_&_W in welk college hij wel meestemt en in het merendeel der gevallen ook als portefeuillebeheerder optreedt. Ongetwijfeld de raad in zijn waarde latend zal hij in de raadsvergaderingen toch door zijn leiding aan de beraadslagingen invloed kunnen uitoefenen, waarbij zijn gedachtengang bepaald wordt door zijn standpuntbepaling in het college. In kleinere gemeenten, waar de burgemeester de enige full-time dagelijks bestuurder is en ook het ambtelijk apparaat volledig kan overzien (om niet te zeggen: onder controle heeft), is hij vaak degene, die het best geïnformeerd is en alleen daaraan al een bijna onaantastbare positie ontleent. Zonder hier nader op de discussie te willen ingaan, die over benoeming of verkiezing van de burgemeester gevoerd wordt, staat wel vast dat de burgemeester nog een eigen positie heeft, die voortvloeit uit zijn kroonbenoeming en die onder meer meebrengt dat hij de beschermer is van het algemeen (rijks)belang. In die positie heeft hij de bevoegdheid besluiten van de raad bij de Kroon ter vernietiging voor te dragen (artikel 76 van de Gemeentewet). Deze bevoegdheid kan hem in een aantal gevallen tot een geduchte tegenstander van de raad maken.
In de relatie raad - college is al geschetst hoe het
ambtelijk apparaat vooral als ondersteuning van het college van B_&_W gezien
wordt. Hoewel zowel in les zeven als in les tien nader wordt ingegaan op de
werkverhouding tussen raad en ambtenaren dient in het kader van het web van de
macht vastgesteld te worden dat het college zich heel nadrukkelijk bevindt op
de lijn raad-ambtelijk apparaat en invloed uitoefent op hetgeen van ambtelijke
zijde tenslotte de raad bereikt. De Gemeentewet geeft duidelijk aan dat de
ambtenaren alles moeten doen om de raad in zijn geheel goed te laten
functioneren, maar in de praktijk hebben maar heel weinig gemeenteraden
geregeld hoe dat nu precies moet gebeuren, laat staan dat aangegeven is hoe de
De vaste commissies van advies en bijstand spelen als adviescolleges een belangrijke rol in de besluitvorming. Enerzijds worden de vergaderingen van deze commissies zeker benut om in een wat vroeger stadium de (gespecialiseerde) raadsleden bij de beleidsvoorbereiding en besluitvorming te betrekken, maar anderzijds staan de vergaderingen ook erg in het teken van informatie naar het college toe. Uit de commissievergaderingen verneemt het college hoe de raadsleden (en soms de fracties) er over denken en hoe hun wensen luiden. Het college is in het stadium van voorbereiding betrekkelijk vrij om de adviezen van de commissies naar eigen goeddunken te gebruiken en te interpreteren. Veel meer dan in de raad komen de raadsleden in de commissievergaderingen met de ambtenaren in aanraking, waarbij direct opvalt dat zij als ondersteuning van de wethouder-portefeuillebeheerder optreden. Officieel zit de wethouder de commissie voor en moet hij de commissie in haar advisering (en bijstand, maar dit karakter van het werk krijgt over het algemeen weinig aandacht) begeleiden, maar tegelijkertijd zit hij (letterlijk en figuurlijk) tegenover de commissie en verdedigt hij zijn voorstellen-in-voorbereiding en standpunten tegenover de commissie. Er zijn inmiddels ook gemeenten waar een raadslid voorzitter is om dit laatste nadeel weg te nemen. Men zou kunnen zeggen dat de commissies van advies en bijstand een belangrijke schakel tussen raad en college vormen, te meer nog omdat er bij grote, zware commissies de neiging bestaat zich op standpunten vast te leggen, waar de raad niet gemakkelijk om heen kan.
De
fracties in de gemeenteraad, waarin raadsleden van een partij zich groeperen,
komen formeel in geen enkele gemeentelijke organisatiestructuur voor. Toch
De verbinding tussen de
raad en de burgerij (gekozenen en kiezers) is de moeilijkste en ongrijpbaarste
van alle relaties in het web van de macht. Naar mate de gemeente groter wordt,
nemen de problemen bij het onderhouden van goede contacten toe. In het
VNG-rapport "Een goede raad" is de verhouding uitgerekend tussen het aantal
inwoners en hun vertegenwoordigers in de raad. De berekeningen laten een
opklimmende reeks zien met gemiddeld 214 inwoners op 1 raadslid in de
gemeenten met minder dan 3000 inwoners tot gemiddeld ruim 11.000 inwoners op 1
raadslid in de allergrootste gemeenten. De burgerij in haar geheel heeft in
het web geen andere plaats dan dat zij eens per vier jaar de raadsleden kiest
en door haar keuze corrigerend kan optreden. Deze correctie is kennelijk niet
al te bevredigend. Dit heeft geleid tot twee
De invloed van de partij
blijft over het algemeen niet beperkt tot het opstellen van de kandidatenlijst
voor de gemeenteraadsverkiezingen. Politieke partijen maken
verkiezingsprogramma's, waaraan hun kandidaten gehouden zijn en in grote
lijnen de richting van hun politiek handelen bepalen. De plaatselijke
politieke groeperingen kunnen ook gezien worden als extra ondersteuning van
het raadslid. In een partij is veel kennis en vaardigheden aanwezig, die in
een of andere georganiseerde vorm beschikbaar kunnen komen. Als het goed is,
zijn uitgerekend de plaatselijke politieke groeperingen het best in staat om
raadsleden gedurende de rit van vier jaar ter verantwoording te roepen en te
proberen hen bij te sturen. Mocht een raadslid daar niet "gevoelig" voor zijn
dan kan de consequentie zijn dat zijn partij hem niet opnieuw verkiesbaar
stelt. Veelal op zich reden genoeg om de invloeden uit de partij serieus te
nemen. In de kringen van de Partij van de Arbeid is het zogenaamde
terugroepingsrecht aanbevolen geweest als het meest vergaande middel om een
raadslid te dwingen zich het oordeel van de partij aan te trekken. Dit middel
werd door velen gewraakt als ondeugdelijk. Principieel op grond van het feit,
dat niet de partij, maar een veel grotere groep van kiezers een raadslid in de
raad gebracht heeft en praktisch op grond van het feit, dat een partij toch
geen machtsmiddelen heeft om een raadslid inderdaad te dwingen direct zijn
raadszetel op te geven. De Kieswet stelt de positie van het raadslid voor de
termijn waarvoor hij gekozen is veilig. In de praktijk is het
terugroepingsrecht niet effectief gehanteerd en men hoort er niet meer over.
Overigens biedt een politieke partij het raadslid natuurlijk ook extra kansen
om zijn gevoerd beleid te verklaren en te verdedigen. De informatie die
daarbij gegeven wordt, komt over het algemeen de mogelijkheden van de burgerij
om invloed op het gemeentebestuur uit te oefenen ten goede. In dat licht is
het niet zo gek, dat tegenwoordig buiten-parlementaire acties ook op de
politieke partijen gericht worden om zo een extra ingang tot de politieke
besluitvorming
De verbinding tussen raad en maatschappelijke organisaties (waarbij zowel gedacht kan worden aan instellingen van zorg, onderwijs, recreatie, cultuur, huisvesting, als aan koepels voor overleg en samenwerking, belangenbehartigers, en zelfs particuliere belanghebbenden) is veelal veel losser dan de overige in dit hoofdstuk behandelde relaties in het web van de macht. Toch kunnen de maatschappelijke organisaties belangrijke invloed op de plaatselijke besluitvorming uitoefenen. Vanuit een eigen verantwoordelijkheid en op basis van eigen financiële middelen, specifieke kennis en wettelijke rechten en bevoegdheden beschikken zij over macht, waarmee de raad in het uitstippelen van zijn beleid en in zijn besluitvorming ernstig rekening moet houden. Niet zelden ook verloopt de communicatie tussen de maatschappelijke organisaties en het gemeentebestuur over het ambtelijk apparaat of het college van B_&_W. Dit heeft het nadeel dat de raadsleden in een laat stadium over de typische consequenties van deze machtsuitoefening worden ingelicht en dan nog vaak in de vorm van voldongen feiten. Niets verhindert raadsleden echter om zich in een vroeg stadium op de hoogte te stellen van de wensen en verlangens van deze organisaties. Ze worden daarbij trouwens vaak geholpen door het feit, dat vele organisaties in hun confrontatie met het gemeentebestuur niet schuwen gebruik te maken van de pers om hun standpunten naar voren te brengen in de hoop dat ook daarvan invloed uitgaat. In steeds meer gemeenten is het mogelijk om vertegenwoordigers van de organisaties uit te nodigen in commissievergaderingen om hun standpunt of verlangens toe te lichten en zo uit de botsing der meningen conclusies te trekken. Wil het college aan dergelijke confrontaties niet meewerken dan staat het de fractie altijd nog vrij om zelf tot het horen van organisaties over te gaan. Het werkt vaak naar twee kanten zeer verhelderend.
In de relatie raad
en andere overheden heeft zich een eigen netwerk ontwikkeld, waarin het rijk,
de provincie, het gewest, de gemeenschappelijke regelingen met andere
gemeenten een belangrijke en vaak zelfs een uiterst dwingende rol spelen. Niet
alleen mag het gemeentebestuur zich niet bewegen in hetgeen van rijks- of
In het web van de macht spelen kennis en informatie steeds een
belangrijke rol. De kennis en informatie van zogenaamde externe adviseurs (in
feite alle mogelijke deskundigen op gespecialiseerd gebied, die door het
gemeentebestuur aangetrokken worden zonder dat zij binnen de ambtelijke
organisatie vallen)
In het web van de macht zoals dat in hoofdstuk twee geschetst is, zit de gemeenteraad in het centrum. De draden van het web zijn even zovele meer of minder gevoelige contacten met de lokale samenleving, die informatie moeten opleveren om tot beleid en bestuur te komen. Hoewel de vergelijking zich opdringt, zit de raad niet als een spin in dat web om zich op een prooi te werpen. Het ingewikkelde patroon van verbindingen is eerder bedoeld om de raad veel ogen en oren te geven om bij zijn besluitvorming tot een alles omvattend oordeel te komen. In dat web speelt het individuele raadslid verschillende rollen, die bepaald worden door zijn verantwoordelijkheid voor het gehele gemeentelijke bestuur, zijn politieke opstelling, zijn persoonlijke kijk op de voorgelegde problemen, het doel wat hij wil bereiken en de beperkte mogelijkheden om dat doel te bereiken. Wanneer men de rollen van het raadslid bekijkt vanuit het werk dat hij moet doen, springen er drie in het oog, die zeker nadere beschouwing verdienen. Het raadslid speelt een rol in het overleg (hoe lossen we samen zo goed mogelijk een probleem op), in onderhandelingen (hoe vinden we een compromis waarin iedereen zijn bedoelingen redelijk terugvindt) en in het politieke gevecht (hoe overwinnen we de andere partij).
Een aardige
benadering van overleg is het zoeken van een oplossing voor een probleem, die
meer is dan de som van de oplossingsmogelijkheden van iedere deelnemer aan het
overleg. De creativiteit van de deelnemers aan het overleg moet als het ware
de kwaliteit van de oplossing op een hoger niveau brengen. De wil om tot een
oplossing te komen is het halve werk, een goede procedure doet de rest.
Is niet direct te verwachten dat de deelnemers
aan het overleg het eens zijn over het te bereiken doel bij de oplossing en de
grenzen waarbinnen men zich zal moeten bewegen, ja is men het zelfs niet eens
over de probleemstelling dan komt het raadslid onvermijdelijk terecht in een
onderhandelingssituatie. Bij het onderhandelen gaat het er om wie zich het
sterkst weet te maken om geheel of zo dicht mogelijk uit te komen bij de
oplossing, die hij voor ogen heeft staan. De deelnemers aan het overleg hebben
nog wel gevoel voor de grenzen, die de oplossing zullen bepalen, maar de
grenzen voor iedere deelnemer zijn anders en veelal weet men dit ook van
elkaar. Met andere woorden: niet iedere deelnemer heeft hetzelfde doel voor
ogen. Hij heeft voor zich zelf grenzen vastgesteld, die niet voor iedereen
opgaan. Toch is er een overkoepelend belang, dat op zijn minst genomen
richting geeft aan de onderhandelingen. In de onderhandelingen treden partijen
op, die het probleem vanuit hun eigen visie benaderen, vaak zelfs erg
eenzijdig.
Leiden onderhandelingen tot niets en gaat het
er tenslotte alleen nog maar om wiens haan in het besluitvormingsproces koning
kraait dan heeft het raadslid te maken met het politieke gevecht, waarbij het
vaak erop of eronder is. De vechtsituatie komt neer op het gelijk van de een
òf de ander, de oplossing van de een òf de ander. In politieke verhoudingen
gaat het daarbij lang niet altijd om de kracht van de argumenten, maar ook om
de macht die men op de been kan brengen om uiteindelijk een stemming te
winnen. Dat betekent niet dat argumenten niet ter zake doen. Voor zover de
politieke besluitvorming openbaar is, zijn er voor de buitenwereld twee
verschillende zaken aan de orde: de kracht van argumenten en de overwinning op
grond van stemverhoudingen.
Het politieke gevecht mag menigmaal een
weinig verheffend beeld laten zien, evenzeer is het een harde realiteit, die
past in de vraag van de kiezer naar duidelijkheid. Voor het raadslid geldt,
dat overleggen, onderhandelen en politiek knokken in elkaars verlengde liggen
en hij de drie daarbij behorende rollen moet kunnen verenigen. Overleg kan bij
een niet loyale houding van enkele deelnemers in het overleg gemakkelijk
uitmonden in onderhandelen. Wordt er geen basis van overeenstemming bereikt
dan zal het raadslid bereid moeten zijn om het politieke gevecht aan te gaan -
voorbereid of niet. Soms verloopt deze trits in fasen, gespreid in de tijd.
Soms doen zich alle fasen in een en dezelfde vergadering voor. Wie streeft
naar overleg moet partij kunnen zijn in onderhandelingen en het is zelfs
mogelijk om een gevecht aan te gaan om de tegenstanders op die manier te
dwingen naar de onderhandelingstechniek terug te keren. Niet alle raadsleden
zijn geschikt om alle drie de rollen even bekwaam te
Het raadslidmaatschap is officieel geen volledige betrekking hoezeer sommige raadsleden in zeer grote gemeenten aan hun taak dagwerk hebben. In paragraaf 1.3 is al opgemerkt dat een raadslid voor vier jaar gekozen is, tijdens deze vier jaar wel zelf ontslag kan nemen, maar - enkele uitzonderingen buiten beschouwing gelaten - geen ontslag gegeven kan worden. Tussen het raadslid en zijn gemeente bestaat dus geen relatie werknemer-werkgever en kan dus eigenlijk niet gesproken worden van een rechtspositie. Toch bestaan er voor het raadslid rechten en plichten, die onder de noemer van rechtspositie gebracht kunnen worden. De ambtseed en zuiveringseed geven in grote trekken aan waar een raadslid zich aan te houden heeft, de Gemeentewet geeft verder aan wat een raadslid zich niet kan permitteren. Onder deze wettelijke minima vallen incompabiliteiten en verboden familiebetrekkingen en voorts een aantal verboden handelingen. De Gemeentewet regelt ook de vergoeding aan de raadsleden, althans in principe.
In de artikelen 23 en 25 van de
Gemeentewet wordt omschreven welke functies niet verenigbaar zijn met het
raadslidmaatschap en voorts welke familiebetrekkingen verboden zijn tussen de
raadsleden onderling en de raadsleden en de burgemeester. In artikel 23 staat
dat bloedverwantschap of zwagerschap in de eerste en tweede graad en voorts
het huwelijk tot de verboden familiebetrekkingen gerekend moeten worden.
Ontstaat echter zo'n familierelatie tijdens de zittingsperiode dan behoeft dat
niet onmiddellijk tot terugtreding te leiden. Dat is pas vereist na afloop van
de zittingsperiode. Als raadsleden-familieleden tegelijkertijd worden gekozen
(hetgeen heel goed kan voorkomen) beslist het lot wie van hen tot de raad
wordt toegelaten. De incompatibiliteiten of verboden functies, die in artikel
25 staan vermeld, zijn in twee groepen te splitsen. Een groep omvat al
degenen, die op een of andere manier hiërarchisch of functioneel ondergeschikt
zijn aan het gemeentebestuur. De tweede groep omvat al degenen, die op een of
andere wijze toezicht uitoefenen op het gemeentebestuur. Blijkt dat een
raadslid niet meer aan de artikelen 23 of 25 voldoet dan houdt hij automatisch
op lid te zijn van de gemeenteraad. Hij moet daarvan kennis geven aan de raad,
hetgeen voldoende is. De voorzitter van de raad geeft de kennisgeving door aan
de voorzitter van het centraal stembureau, die een opvolger benoemd zal
verklaren. Laat hij dat na dan krijgt hij een waarschuwing van burgemeester en
wethouders. Het raadslid kan in dat geval zijn zaak nog onderwerpen aan het
oordeel van de raad en in beroep aan Gedeputeerde Staten en de Kroon. Bij de
verboden handelingen gaat het er vooral om te voorkomen dat de algemene
belangen van de gemeente en de particuliere belangen van het raadslid elkaar
doorkruisen.
De aanbevelingen in het VNG-rapport "Een goede raad" om de
materiële positie van de raadsleden zodanig te verbeteren dat geen financiële
belemmeringen in de weg staan om raadslid te worden of te blijven, hebben
geleid tot een wijziging van de Gemeentewet bij Wet van 6 mei 1976 (Staatsblad
312). In het VNG-rapport werd het standpunt ingenomen dat een vergoeding
gekoppeld aan het bijwonen van raads- en commissievergaderingen (op grond van
artikel 60 van de Gemeentewet) nauwelijks recht deed aan de zwaarte van de
functie, de tijd die aan de functie besteed werd en de onkosten die de
vervulling van de functie met zich meebracht. In het rapport werd gepleit voor
een vaste vergoeding, die rechtstreeks gekoppeld was aan het
raadslidmaatschap. De invoeging van een nieuwe titel: "Titel II B Geldelijke
voorzieningen ten behoeve van leden van de raad en de commissies" in de Eerste
afdeling van de Gemeentewet heeft het systeem van vaste, uniforme vergoeding
mogelijk gemaakt.
Wie de Gemeentewet bestudeert, zal al snel tot de conclusie komen
dat "de raad alles is en het raadslid niets". Het individuele raadslid heeft
geen persoonlijke macht op grond van persoonlijke bevoegdheden. Zij heeft
volgens de Gemeentewet hooguit een aantal rechten (en plichten natuurlijk).
Het raadslid kan wel veel invloed uitoefenen, maar die ontleent zij dan aan de
gratie van haar mederaadsleden. Wanneer een raadslid iets wil en zij krijgt
geen steun uit de raad dat heeft zij het al bij voorbaat verloren. Immers de
raad (en niemand anders) besluit, stelt vast regelt, benoemt, controleert,
delegeert, kortom doet wat er gedaan moet worden. De stem van het individuele
raadslid telt dus slechts als onderdeel van het geheel. Heeft een raadslid
geen persoonlijke macht, zij kan zeer veel bereiken wanneer zij de techniek
beheerst om in de raad en de commissievergaderingen van de raad haar ideeën en
opvattingen tot gelding te brengen. Goede techniek met tactisch inzicht kan zo
mogelijk nog meer resultaat opleveren. Het is daarom goed dat een raadslid
weet wanneer zij zich het best kan bedienen van bepaalde technieken of welke
techniek het beste is om in bepaalde omstandigheden tot goede resultaten te
komen. In deze les wordt aan techniek en tactiek aandacht besteed. In de
gemeenteraad doen de raadsleden het werk met elkaar. Bij de voorbereiding van
dat werk wordt het raadslid erg op zichzelf teruggeworpen. In principe moet
zij alles alleen doen: de aangeboden stukken verwerken, zich een mening
vormen, materiaal verzamelen om die mening te staven of om tot een andere
mening te komen, die mening ten slotte formuleren soms mondeling en snel soms
schriftelijk en meestal zeer snel. En dat alles dan ook nog zo dat de kiezer
het begrijpt. In deze les wordt onder het motto brede ondersteuning een aantal
zaken bijeengebracht om het raadslid bij haar eenzaam werk thuis te helpen.
Ten slotte wordt in deze les nog eens stilgestaan bij de acht stappen van het
besluitvormingsproces en de rol van het raadslid bij ieder van die stappen om
de invloed van het individuele raadslid en de raad in zijn geheel zo groot
mogelijk te maken.
De mogelijkheden van het raadslid om in de raad haar invloed aan te wenden zijn nader geregeld in het reglement van orde, hetgeen eveneens in les 6 al even aangestipt is. Dit reglement is dan ook beslist meer dan een uitvoerige procedurebeschrijving. Het reglement regelt in de eerste plaats op een uitvoerige wijze de rechten van het raadslid in de raad, maar reikt haar ook in principe een aantal technieken aan om haar invloed tot gelding te brengen. Volgens de Gemeentewet stelt de raad zelf dit reglement op en is op een enkel onderdeel na geheel vrij dit naar eigen inzicht te doen. Dat betekent, dat de reglementen van orde onderling erg verschillen, maar in hoofdzaak komen ze toch allemaal op dezelfde hoofdlijnen neer. Raadsleden, die van mening zijn dat er iets in het reglement niet goed geregeld is of wellicht helemaal niet geregeld is, kunnen dus zelf proberen daar iets aan te doen. Veel reglementen van orde zijn al betrekkelijk oud. Bij het uitwerken van de techniek van de raadsvergadering is gebruik gemaakt van de formuleringen van het reglement van de raad van 's-Hertogenbosch dat in 1973 geheel werd herzien en als een voorbeeld mag gelden van een modern reglement van orde. In dit hoofdstuk valt de nadruk op wat het raadslid met de haar aangeboden technieken kan doen en in welke omstandigheden zij deze technieken kan gebruiken. Voor een aantal basisbegrippen en de omschrijvingen ervan is teruggegrepen op het Handboek voor Gemeenteraadsleden van november 1974, dat door Samsom in Alphen aan den Rijn is uitgegeven.
De raadsvergadering is over het algemeen
een verbale gebeurtenis, waarbij de woorden rijkelijk vloeien. Het reglement
van orde leidt deze woordenstroom (enigszins) in goede banen, waarbij het
accent ligt op de besluitvorming, zoals ook in les 6 al aangegeven. De
voorzitter van de raad verleent de raadsleden het woord in de volgorde waarin
het gevraagd is. Het is gebruikelijk dat de raadsleden het eerst het woord
voeren en dat daarna een of meer collegeleden de raadsleden van antwoord
dienen. Dit noemt men dan de eerste termijn van de raad en van het college van
B_&_W. In de zogenaamde tweede termijn van raad en college wordt vervolgens
gedebatteerd over hetgeen in de eerste termijn is gezegd, waarbij weer de
raadsleden het eerst het woord krijgen - voor zover zij er gebruik van willen
maken. In de meeste gevallen is het daarmee afgelopen. De voorzitter
formuleert, veelal aan de hand van de raadstukken, die als uitgangspunt bij de
bespreking hebben gediend, wat de besluitvorming van de raad is. Hij betrekt
daarbij de ingediende amendementen en moties (waarover straks meer) en brengt
die eventueel in stemming als tijdens de beraadslaging is gebleken, dat niet
onverdeeld hetzelfde wordt gedacht over deze amendementen en moties. Ten
slotte kan hij, indien al is gebleken dat de raad niet zonder meer wil meegaan
met het voorstel van het college, de besluitvorming in stemming
Vaak ziet men dat raadsleden of leden van het college de woordvoerders in de raad onderbreken met een vraag of een opmerking. Een dergelijke interruptie wordt niet officieel aangemerkt als het woord voeren en speelt dus bij het bepalen wie al in eerste of tweede termijn gesproken heeft geen rol. Het is aan de voorzitter om de interruptie in de hand te houden en niet te laten ontaarden in een debat binnen het debat. Voor zo'n interruptie behoeft men ook geen toestemming aan de voorzitter te vragen - hij zou maar in de verleiding komen om zo'n verzoek officieel te honoreren met een plaats op de sprekerslijst - maar de voorzitter moet het wel stilzwijgend goedvinden. Als een interruptie te veel uitloopt of niet meer direct in verband te brengen is met hetgeen de woordvoerder behandelt, zal hij de interrumpant zeker afhameren. Overigens zijn interrupties uitstekend geschikt om direct verduidelijking te krijgen of bepaalde interpretaties te corrigeren. Ze kunnen voorkomen, dat woordvoerders in vaagheden vluchten, waar het er nu op aankomt precies te weten wat ze bedoelen. Interrupties die goed getimed en scherp geformuleerd zijn, kunnen zelfs een heel debat een bepaalde wending geven, die van invloed is op de besluitvorming. In de meeste gevallen maken zij een debat ook levendig en voor toehoorders interessanter.
Bij het
spreken in de raad gelden een paar regels, die moeten voorkomen dat de
debatten in een chaos vervallen. De sprekers moeten zich houden aan het
onderwerp, dat aan de orde is. Wie dat niet doet, zal al snel afgehamerd
worden. Aanvankelijk met het vriendelijke verzoek om zich binnen het onderwerp
van behandeling te bewegen. Blijft de spreker buiten de orde dan zal de
voorzitter hem tenslotte het woord kunnen ontnemen, een maatregel waarop geen
beroep mogelijk is. In veel reglementen van orde is zelfs bepaald dat iemand
aan wie het woord ontnomen is helemaal niet meer aan de beraadslagingen over
het desbetreffende onderwerp mag deelnemen. Dezelfde maatregelen kan de
voorzitter treffen tegen iemand, die beledigende of onwelvoeglijke taal
uitslaat. In les 6 is aangegeven hoe iemand die niet voor rede vatbaar is de
toegang definitief ontzegd kan worden.
Bij een normaal raadsdebat in twee of drie termijnen is de volgorde van de sprekers bepaald door de volgorde, waarin zij zich aangemeld hebben. Slechts bij twee gelegenheden kan men daar nog tussen komen. In de eerste plaats kan een raadslid altijd over de orde van de vergadering spreken en daarbij ordevoorstellen doen (eventueel in de vorm van een motie), die de voorzitter dan aan de gehele raad voorlegt. In de tweede plaats kan een raadslid het woord vragen over een persoonlijk feit. In het algemeen zullen raadsleden dat doen wanneer zij zich zeer persoonlijk aangevallen of beledigd achten en zij onmiddellijk duidelijk willen maken dat zij zoiets niet nemen. Men kan alleen op grond van een persoonlijk feit het woord krijgen nadat met een enkel woord is aangeduid, waar het in zo'n geval om gaat. Tot slot zij opgemerkt, dat de raad op voorstel van de voorzitter spreektijdbeperking kan instellen. Dat kan bij het begin van de vergadering gebeuren tijdens een debat dat te veel tijd in beslag gaat nemen of zelfs in een bepaalde vergadering wanneer verwacht wordt dat in de volgende vergadering bij zware en omvangrijke voorstellen veel spreektijd nodig zal zijn. Het spreekt vanzelf dat in dergelijke gevallen de voorzitter de tijd in de gaten houdt, de sprekers verzoekt een einde aan hun verhaal te maken wanneer zij door hun tijd (of de aan hun fractie toegemeten tijd) heen zijn en de sprekers zelfs het woord ontneemt wanneer zij zelf niet tot een eind kunnen komen!
Een raadslid heeft het recht zelf voorstellen aan de raad te doen
of om bespreking van een bepaald onderwerp te vragen. Het is gebruikelijk dat
zij dat een bepaalde tijd van te voren doet en dat zij daarbij door een of
meer raadsleden ondersteund wordt. Over het algemeen is het dan zo, dat de
raad zich in zijn eerstvolgende vergadering over deze verzoeken buigt en
beslist of het voorstel of onderwerp onmiddellijk in behandeling wordt genomen
dan wel dat de raad aangeeft wanneer de behandeling in een van zijn volgende
vergaderingen zal plaatshebben. Ook kan de raad het voorstel of het onderwerp
om advies aan de raad in handen stellen van B_&_W, hetgeen men dan een verzoek
om een pre-advies noemt. (In feite kan het college op verzoek van de raad over
tal van zaken een pre-advies uitbrengen.) Raadsleden, die zelf voorstellen aan
de raad willen doen, kunnen daarbij via de gemeentesecretaris ambtelijke steun
vragen. Dit is zeker aan te bevelen wanneer het om ingewikkelde zaken gaat,
waarbij men moet terugvallen op verordeningen of regelingen van de raad of
regelingen van hoger bestuur. Ook is het verstandig technische bijstand te
vragen wanneer voor de financiering van een voorstel financiële dekking
gevonden moet worden. De algemene ervaring is dat weinig raadsleden van het
recht van initiatief gebruik maken omdat zij niet goed uit de voeten kunnen
met de techniek van het formuleren van voorstellen en de daarbij behorende,
formeel gestelde, besluitvorming. Daarom wordt er hier nogmaals op gewezen,
dat de
Het raadslid kan - wanneer zij door een of meer raadsleden is ondersteund, al naar gelang het reglement van orde bepaalt - wijzigingen op raadsvoorstellen indienen. Daarbij is het verstandig het oog gericht te houden op de besluitvorming. Wijzigingen in de toelichtende teksten van raadsvoorstellen, hebben niet zoveel zin. Het besluit dat de raad neemt, dat telt. Daar moet dus een wijziging of amendement ingrijpen. Het kan zelfs voorkomen dat raadsleden het helemaal niet eens zijn met de argumenten of een deel van de argumenten (overwegingen) die aan een besluit ten grondslag liggen, terwijl zij tegen het besluit zelf geen overwegende bezwaren hebben. In de praktijk ziet men dan ook dat raadsleden zich bij de debatten losmaken van de overwegingen in het behandelde voorstel en uitleggen waarom zij toch kunnen instemmen met de besluitvorming. Bij amendementen komt het op goede formulering aan. Scherp moet worden aangegeven wat in het besluit van de raad (of in de verordening) precies moet vervallen en wat daar letterlijk voor in de plaats moet komen. Veelal kan men het best de amendementen bij de eerste termijn indienen. B_&_W kunnen dan in de eerste termijn al reageren zodat woordvoerders van andere fracties in ieder geval in hun tweede termijn op brede basis tot meningsvorming kunnen komen. Er kan in die situatie eventueel zelfs een zogenaamd sub-amendement ingediend worden, een wijziging van een wijziging dus. Ook in tweede termijn kunnen amendementen ingediend worden. In feite wordt dan de eerste termijn gebruikt om nadere uitleg van het voorstel te vragen, onzekerheden die zijn blijven bestaan, uit de weg te ruimen en eventueel het college uit te nodigen zelf verbeteringen in het raadsbesluit aan te brengen. Heeft deze aanpak niet geholpen dan is de tweede termijn uiterst geschikt om zelf initiatieven te ontplooien en te zien of men voldoende steun in de raad kan krijgen om alsnog wijzigingen aan te brengen. Een dergelijke procedure kan dan aanleiding geven tot het openen van een derde termijn, ofschoon het ook mogelijk is om op het allerlaatste moment voor de besluitvorming en stemming een zogenaamde stemverklaring te geven. Een stemverklaring is geen wezenlijke bijdrage meer aan het debat, maar meer een definitieve mening of standpuntbepaling terzake van het punt waarover gestemd gaat worden.
Een raadslid kan de raad ook een uitspraak ontlokken. Men
noemt dat dan een
De wethouders zullen zich over het algemeen minder zorgen maken over moties, die op een of andere manier hun beleid willen bijsturen dan over moties waarin volstrekt negatieve oordelen vervat zijn. Dergelijke moties noemt men dan moties van afkeuring (hetgeen gelijk staat met een ernstige waarschuwing aan het adres van de betrokken wethouder), daarnaast zijn er ook nog moties van wantrouwen, waarmee het vertrouwen in een wethouder wordt opgezegd. Een motie van wantrouwen is ongeveer het allerlaatste middel van het raadslid om zijn ontevredenheid met gevoerd beleid te betuigen. Alleen de dreiging met een dergelijke motie is al een politiek feit op zich. Met moties van wantrouwen mogen raadsleden niet licht omspringen omdat er vèrstrekkende consequenties aan verbonden zijn. Een wethouder, die een motie van wantrouwen aan zijn broek krijgt, zal in het algemeen opstappen omdat hij geen kans meer ziet zinvol met de raad samen te werken. (In die situatie kan niemand hem verplichten ook zijn raadslidmaatschap op te geven.) Is een wethouder voornemens om niet "de eer aan zich zelf te houden" en gewoon in het college te blijven zitten dan zal de raad een tussentijdse ontslagprocedure ingevolge artikel 87a van de Gemeentewet in gang moeten zetten, tenminste wil de raad zijn eigen motie van wantrouwen het volle gewicht geven dat daaraan verbonden kan worden.
Het raadslid heeft ook volgens het reglement van orde het recht om
schriftelijk vragen te stellen aan het college van B_&_W. Het is zelfs een
recht, waarbij zij geen verlof van de raad nodig heeft of tenminste
ondersteuning van meer raadsleden. Het is overigens niet verboden om met meer
raadsleden tegelijk vragen te stellen.
Het raadslid kan ook een interpellatie
houden, waartoe zij overigens wel de toestemming van de raad moet hebben. Het
is echter een goed "parlementair" gebruik om nimmer een raadslid een dergelijk
verzoek te weigeren. Het recht van interpellatie, waarvan de procedure in het
regelement van orde geregeld is, berust op artikel 129 van de Gemeentewet,
waarin gezegd wordt dat de leden van B_&_W ieder afzonderlijk en te zamen aan
de raad verantwoording schuldig zijn voor het gevoerde bestuur en zij derhalve
over dat bestuur alle verlangde inlichtingen dienen te geven. Een en ander
overigens voorzover dat - volgens het college - niet strijdig is met het
openbaar belang. Een interpellatie is een zeer speciaal instrument in handen
van het raadslid. Zij geeft haar de kans om - buiten de agenda om - zaken te
behandelen, die zij urgent vindt, die hoogst actueel zijn of - naar haar
oordeel - onmiddellijk ingrijpen van het college nodig maken. Een
interpellatie wordt ook gezien als het middel bij uitstek voor minderheden in
de raad om het college van B_&_W terdege aan de tand te voelen over zaken, die
deze minderheden niet bevallen. Een interpellatie - het is al even aangeroerd
- kan zeer goed in het verlengde liggen van eerder gestelde schriftelijke
vragen. Zij kan beschouwd worden als een tweede fase, nadat de eerste fase het
raadslid niet veel verder gebracht heeft. Wil een enkel college van B_&_W bij
schriftelijke vragen nog wel eens de boot afhouden, bij een interpellatie is
het raadslid daar zelf bij. Zij kan. al interrumperend, in haar tweede termijn
of met behulp van fractiegenoten, die al evenzeer het woord mogen voeren
tijdens de interpellatie, trachten te bereiken dat het college met alle feiten
op tafel komt, die het raadslid gewenst vindt. Een interpellatie verloopt
langs vaste lijnen, die - als haast vanzelfsprekend - in het regelement van
orde geregeld zijn. Het raadslid, dat de interpellatie houdt, krijgt het eerst
het woord. Zij doet er dan goed aan eerst uiteen te zetten wat er aan de hand
is en waarom zij haar interpellatie houdt. Daarna doet zij er verstandig aan
om concrete vragen te formuleren, waarop het college antwoord kan geven - in
feite het belangrijkste onderdeel van de interpellatie. Het raadslid kan haar
vragen besluiten met een motie, waarin zij een oordeel toespitst of het
college vraagt tot handelen over te gaan. Na de eerste termijn van het
raadslid krijgt het college het woord, waarbij het accent valt op de
beantwoording van de vragen en eventueel een reactie op de motie. Vervolgens
krijgt de interpellant weer de kans om op het college te reageren, waarna het
pas de beurt van de overige raadsleden is om zich in het debat te mengen. Ook
deze raadsleden kunnen een motie indienen. Het laatste woord is dan aan het
college, waarna nog een stemming kan volgen over de ingediende moties -
voorzover aan stemming behoefte is.
In sommige raden bestaat het zogenaamde vragenhalfuurtje. In
een aantal van deze gevallen is dit halfuurtje alleen voorbehouden aan de
raadsleden zelf. Het gaat dan eigenlijk om het recht van schriftelijk vragen
stellen, maar in aangepaste vorm, waarbij het college van B_&_W toch al vast
de vragen (met inachtneming van een bepaalde termijn van indienen) op papier
voorgelegd krijgt maar de antwoorden mondeling in de raad geeft. Het voordeel
hierbij kan zijn, dat het raadslid tijdens het "halfuurtje" direct nog een
aanvullende vraag mag stellen, terwijl ook de overige raadsleden recht hebben
op het stellen van één aanvullende vraag. In een aantal andere gevallen mag
ook de burgerij gebruik maken van het vragenhalfuurtje, waarbij dan meestal
dezelfde regels gehanteerd worden als voor de raadsleden gelden. Er zijn ook
gemeenten, die dit vragenhalfuurtje van de raad naar de openbare
commissievergaderingen verschoven hebben, waar veel van de vragen van burgers
ook beter op hun plaats zijn, omdat in de commissievergaderingen de wethouder
over directe ambtelijke ondersteuning kan beschikken. Ofschoon de Gemeentewet
ervan uitgaat, dat alleen de voorzitter en de raadsleden (inclusief de
wethouders) het woord voeren in de raad is het niet onmogelijk dat ook anderen
iets in de raadsvergadering zeggen. Het kan wenselijk zijn, dat bepaalde
ambtenaren of adviseurs van het gemeentebestuur in de raad toelichting geven
of dat representanten van buurtcomités en dergelijke in de raad hun mening
geven. De voorzitter van de raad zal dan meestal de raadsvergadering officieel
schorsen en de raadsleden vragen toch bijeen te blijven. Tijdens deze
bijeenkomst, waarvan de notulen als bijlage aan de raadsnotulen toegevoegd
kunnen worden, kan de voorzitter iedereen het woord verlenen, die daarvoor in
aanmerking komt. Eventueel kan de voorzitter over deze procedure tijdens de
officiële raadsvergadering nader overleg voeren.
Wie veel weet van de techniek in de raad en de procedures
goed beheerst, kan een raadslid worden, waarmee terdege rekening gehouden
wordt. Toch zal er nog iets meer nodig zijn: tactiek. In het voorgaande is bij
tal van onderdelen van het reglement van orde al aangegeven hoe bepaalde
technieken gebruikt kunnen worden. In deze paragraaf wordt meer ingegaan op de
vraag hoe een raadslid in het kader van bepaalde technieken opereren kan.
Hierbij wordt ervan uitgegaan, dat de raadsleden in het algemeen wel enige
kaas gegeten hebben van vergaderen in het algemeen en de rollen, die in een
vergadering gespeeld kunnen worden. Drs. A.H.S. Stemerding heeft hierover in
het boekje "Vergadertechniek en groepsgesprek" de sociale en culturele reeks
van Samsom te Alphen aan den Rijn aardige dingen gezegd. Het aardige van een
raadsvergadering (en een commissievergadering) is, dat iedere deelnemer
dankzij het reglement van orde precies weet waaraan zij toe is. De tactiek van
het raadslid wordt bij een raadsvergadering vooral ingegeven door de vraag
welke rol zij precies wil spelen. De aanval vraagt een andere aanpak dan de
verdediging. Initiatief vraagt meer dan ondersteuning. Soms kan een
afwachtende houding beter zijn dan hard van stapel lopen. Zelfs de keuze van
de woordvoerder (in een grotere fractie) kan van betekenis zijn. In dit licht
is het zaak zorgvuldig te overwegen wanneer men het woord wil hebben. Wie een
"oppositionele" rol wil spelen moet zeker proberen het eerst op de
sprekerslijst te komen. Zij kan dan het debat naar zich toetrekken. Haar
optreden kan nog aan gewicht winnen wanneer zij met duidelijke
tegenvoorstellen komt of een motie indient, die een sterk bijsturend karakter
heeft. Nodig is dat overigens niet. Het kan ook van grote (politieke)
betekenis zijn, dat een raadslid direct laat horen, dat een voorstel totaal
verkeerd en hoogst ongewenst is. Het raadslid, dat steun wil geven aan het
college of het collegelid van eigen politieke kleur, zal meer de neiging
hebben op "de achterhand" te gaan zitten. Zij bepaalt haar bijdrage aan het
debat op grond van hetgeen de oppositie naar voren gebracht heeft. Ook is het
mogelijk dat een raadslid eerst de kat uit de boom wil kijken. Op zichzelf
heeft zij niet zoveel bezwaren tegen een voorstel, maar zij voelt er niet zo
veel voor om dat direct al naar voren te brengen. Zij kan op zijn minst het
vermoeden hebben, dat er tegenstand zal rijzen en wil eerst die tegenstand wel
eens horen voordat zij zelf met een definitieve mening komt. Als op die manier
verdeeldheid ontstaat, waarbij haar eigen stem terdege gaat meetellen (of alle
stemmen van haar fractie) dan kan zij een sleutelpositie in het debat
verwerven. Soms geeft die positie haar de mogelijkheid - met behulp van een
motie - net iets meer te bereiken dan zij bij het begin van de behandeling
mogelijk achtte. (Het is helemaal niet uitgesloten, terwijl een debat gaande
is, een motie of een amendement te formuleren.) Er kunnen ook andere motieven
een rol spelen bij het bepalen van de tactiek in de raad. Hebben bijvoorbeeld
raadsleden of fracties in de gaten, dat binnen een bepaalde fractie grote
verdeeldheid heerst (waarbij wethouders van de fractie een kwetsbare positie
innemen) dan is het verstandig wanneer zij zich
Techniek en
tactiek in de raad helpen niet veel wanneer de raadsleden niet over goed
materiaal beschikken om in de raad mee te werken. Dat betekent dat de raad
alle informatie moet ontvangen, die nodig is om de positie van het hoogste
bestuursorgaan in te nemen. Deze informatie is in een groot aantal gevallen
veel breder dan hetgeen uiteindelijk in de voorstellen aan de raad
terechtgekomen is. Om het beleid in hoofdlijnen te kunnen vastleggen,
evalueren en bijsturen moeten de raadsleden voortdurend zicht hebben op
hetgeen zich in de gemeente afspeelt. Wie aan deze stellingen enige uitleg
tracht te geven komt al snel tot de conclusie, dat de raad in principe over
dezelfde ambtelijke adviezen en adviezen van buiten moet beschikken als het
college zelf nodig gehad heeft om tot een voorstel te komen. De raadsleden
moeten als het ware met het college de loop van de besluitvorming kunnen
volgen, ongeacht het risico, dat zij wellicht op grond van de gegevens tot een
ander besluit willen komen dan het college voorstaat. De raadsleden moeten,
als het goed is, al een rol spelen bij het formuleren van de algemene
doelstellingen en beleidsvoornemens, terwijl zij ook bij de nadere uitwerking
van plannen én alternatieven betrokken moeten zijn. Het uitgangspunt hierbij
is dat raad en B_&_W een harmonische eenheid vormen zonder tegenstellingen,
zonder concurrentie en derhalve zonder exclusieve informatie. In de vaktaal
heet dit monistisch stelsel, waarbij er maar één werkelijke bestuursmacht is:
de volksvertegenwoordiger, in dit geval de gemeenteraad. Intussen kan niet
ontkend worden, dat de raad steeds minder
Wanneer men aan een raadslid vraagt
hoeveel tijd zij nu besteedt aan haar raadswerk dan is zij al gauw geneigd een
opsomming te geven van raads-, commissie- en fractievergaderingen,
partijbijeenkomsten, spreekbeurten en voorts van contacten met collega's,
ambtenaren, kiezers, actiegroepen en wijkcomités. Lezen vormt in haar rijtje
al gauw een sluitpost. Toch is lezen in meer dan één opzicht het halve werk.
Het lezen van stukken, artikelen en vakliteratuur is de basis van praktisch
alle bestuursactiviteiten. In iedere discussie gaat men er vanuit dat de
deelnemers weten waar het over gaat aan de hand van de schriftelijke
voorbereiding. Er zijn handige - en vaak ervaren - raadsleden, die in een
vergadering genoeg materiaal oppikken om tenslotte zelf een aantal opmerkingen
te maken, maar zij zijn toch afhankelijk geworden van hetgeen anderen
aangedragen hebben. Op die manier wordt hen meestal een richting opgedrongen,
die zij wellicht niet gegaan zouden zijn wanneer zij met eigen kennis aan de
beraadslagingen begonnen zouden zijn. Ook blijkt vaak, dat zij de essentie van
de besluitvorming niet door hebben omdat in een (slechte) discussie details
zijn gaan overheersen. Veel gepraat is trouwens overbodig wanneer de stukken
goed gelezen zijn en iedereen zijn commentaar beperkt tot de hoofdzaken,
eventueel tot de kern van de betogen van de tegenstanders. De vraag is
natuurlijk: hoe leest men goed?
Het is goed om in deze les ook iets meer te zeggen over de ondersteuning van het raadslid van buitenaf. Zij hoeft niet alles alleen te doen, uit te vinden, na te gaan, te controleren, bijeen te brengen. Velen komen voor het geven van hulp in aanmerking. In veel partijen wordt het steeds gebruikelijker om raadsleden op het terrein van een bepaalde portefeuille met deskundigen of een adviescommissie te omgeven. Zo'n groep levert ideeën, informatie, praat bepaalde problemen door, kortom helpt het raadslid om haar mening te vormen en argumenten te vinden om haar mening te staven. Raadsleden kunnen - met name waar het om informatie en uitleg gaat - zeker naar de ambtenaren ter secretarie stappen, een methode, die ook al in les zeven ter sprake is geweest. Contacten met de ambtenaren zijn hoogst nuttig. Zij zijn vaak bereid achtergronden te vertellen, terwijl zij op die manier ook meer te weten komen van wat het raadslid in een bepaalde situatie beweegt. Ambtenaren kunnen na persoonlijke contacten met raadsleden vaak ook beter uit de voeten met opmerkingen die tijdens officiële vergaderingen zijn gemaakt. Ook politieke collega's op hoger niveau (statenleden, kamerleden) zijn interessante bronnen, die het raadslid niet moet schuwen. Dat geldt ook voor collega's in andere gemeenten. Met elkaar kunnen zij aan de hand van een paar gerichte vragen materiaal aandragen dat de blik van het raadslid verruimt, dat nieuwe ideeën oplevert of uitzicht geeft op alternatieven. De grote partijen hebben verenigingen van raads- en statenleden, die vooral voor het onderling contact erg belangrijk zijn. Tenslotte moet ieder raadslid zich realiseren dat elk gesprek met een medeburger haar informatie kan opleveren. Het raadslid moet alleen leren oplettend te zijn, zij moet voor nuttige informatie als het ware een antenne ontwikkelen. Een terloopse opmerking van een kennis over slechte ervaringen met een ambulance of een uitkering van de Gemeentelijke Sociale Dienst leert soms meer dan een beleidsnota (hoe nuttig het ook is dat het college van B_&_W uiteenzet waar het naar toe wil). Alleen met detailkritiek naar aanleiding van opgevangen aanmerkingen komt het raadslid niet verder. Zij moet die kritiek als het ware vertalen in meer algemene opmerkingen.
Met lezen en praten komt een
raadslid een heel eind, maar kijken kan ook erg helpen. De laatste jaren wordt
het niet zo vreemd meer gevonden om met raadsleden excursies te houden of
werkbezoeken af te steken. Hoogst nuttig, alhoewel het zeer verstandig is aan
voorbereiding te doen. Wanneer zoiets georganiseerd wordt, kunnen raadsleden
zeker om schriftelijke informatie vooraf vragen, eventueel zelf punten van
bespreking opgeven. Zelf van te voren vragen formuleren - zo mogelijk zelfs op
grond van vooraf ingewonnen informatie van elders - kan heel goed doorwerken.
De gastheren zijn er vaak blij mee omdat
Een van de voortdurende klachten over het raadswerk is, dat de raad - die
toch het hoogste bestuursorgaan van de gemeente is - te weinig zelf bestuurt
en zich te veel de rol van controlerend orgaan heeft laten opdringen. De raad
is een beleidsbepalend orgaan en het college van B_&_W voorbereider en
uitvoerder van dit beleid. Een analyse van de rol van het raadslid zal in dit
licht moeten gebeuren. Sterker nog: ieder raadslid zal voortdurend moeten
nagaan welke rol zijzelf nu speelt in de raad, die men ook als de hoogste
belangen-afweger en beslisser in de gemeente kan beschouwen. Het beste
aangrijpingspunt daarbij is het besluitvormingsproces, waarin het raadslid een
beslissende rol speelt, althans moet spelen. Wie alle fasen van dat proces op
een rijtje zet, kan tot het volgende beeld komen: 1. het verzamelen van
gegevens (de analyse van de bestaande en de te verwachten situatie); 2. het
formuleren van de doeleinden van het gemeentelijk beleid; 3. het opstellen van
alternatieven; 4. de beraadslaging (vaak in verschillende stappen); 5. de
keuze; 6. de uitvoering; 7. de controle op de uitvoering; 8. de toetsing en
eventuele herwaardering, die bijsturing nodig maakt. Alle bij het
gemeentebestuur betrokkenen hebben daarbij eigen taken, die op de voorgrond
treden, maar ze zijn zelden exclusief. Waar het nu in dit geval om gaat is wat
de rol van het raadslid in al deze fasen is en hoe zij haar eigen
verantwoordelijkheid voor het afwegen en beslissen (onverminderd het adagium:
de raad is alles, het raadslid is niets) tot haar recht kan laten komen. 1 Het
verzamelen van gegevens om tot nadere plannen te komen op grond van de
beleidsdoeleinden is in de eerste plaats een zaak van de ambtenaren. Toch moet
het raadslid zich in deze fase niet weg laten schuiven. Zij moet in de gaten
hebben dat met het verzamelen van materiaal al voor een bepaalde richting
gekozen kan worden. Het is niet gek wanneer zij naar de stand van zaken
informeert en op gegevens wijst, die zij relevant vindt. 2 Met het formuleren
van doeleinden moet het raadslid zich zeker intensief bemoeien. Daar begint de
politiek feitelijk. Op grond van het verkiezingsprogramma, waarop zij gekozen
is, de politieke uitgangspunten van de partij, waartoe zij behoort en het
overleg in haar partij wordt van haar een inbreng verwacht. Wie dit moment
mist, heeft al een belangrijke beurt voorbij laten gaan.
Al in de eerste les is globaal een overzicht gegeven van de taakverdeling naar de drie gemeentelijke organen: raad, college van B_&_W en de burgemeester. In les 5 is de gemeenteraad uitvoerig behandeld, zodat nu het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester onder de loep kunnen worden genomen.
In de eerste plaats het college van burgemeester en wethouders. Wat zegt de Gemeentewet over dit college? U zult tevergeefs in de Gemeentewet naar een apart gedeelte (een zogenaamde titel) zoeken over het college van B_&_W. In de eerste afdeling van deze wet die handelt over de samenstelling en inrichting van het gemeentebestuur, zijn wel titels gewijd aan de raad, de burgemeester, de wethouders en de secretaris, maar een dergelijke bijzondere plaats heeft het college van B_&_W van de wetgever niet gekregen. In enkele artikelen wordt het college met name genoemd, b.v. in artikel 97: [...]. Maar deze omschrijving van het college van B_&_W is eigenlijk niet volledig, omdat nog een derde element te noemen is, namelijk de secretaris, die de raad, burgemeester en wethouders, de burgemeester en de raadscommissies behulpzaam is in het aan deze organen opgedragen bestuur (artikel 108 Gemeentewet). In les 10 zal nader ingegaan worden op de functie van de secretaris en de verdere ambtelijke organisatie.
De taken en bevoegdheden van
het college vloeien in grote lijnen enerzijds voort uit het feit dat het
college het eerst aangewezen orgaan ten aanzien van medebewind is en
anderzijds uit de omstandigheid, dat het college belast is met het dagelijks
bestuur der gemeente. Daarnaast kan de raad aan het college een aantal
bevoegdheden delegeren. Alvorens op de taken en bevoegdheden ten aanzien van
het medebewind in te gaan, is het wellicht goed nog even het verschil tussen
autonomie en medebewind aan te geven. Onder autonomie verstaan wij de vrijheid
van een bestuursorgaan om zelf algemeen bindende regels te maken of concrete
bestuurshandelingen te verrichten (beschikkingen) met betrekking tot de eigen
huishouding. Medebewind houdt in de verplichting voor een bestuursorgaan om
medewerking te verlenen aan de uitvoering van regels van hogere
bestuursorganen. Enerzijds kan de uitvoering in medebewind het lagere
bestuursorgaan zoveel speelruimte bieden, dat het verschil met autonomie
gering te noemen is, b.v. de nieuwe rijksbijdrageregeling welzijnswerk. Ook
kan het voorkomen dat medebewind niet meer betekent dan het mechanisch
uitvoeren, hierbij kan men denken aan het besluit bevolkingsboekhouding. In de
praktijk zien we echter een ontwikkeling van autonomie naar
Het college van B_&_W is op grond van artikel 151 primair belast met de medebewindstaken in de gemeente. Artikel 151 luidt: Wanneer ter uitvoering van wetten, van algemene maatregelen van bestuur en van provinciale reglementen en verordeningen door het gemeentebestuur moet worden medegewerkt, geschiedt dit door burgemeester en wethouders, voor zover niet de medewerking bepaaldelijk van de raad of van de burgemeester wordt gevorderd. De medebewindstaak van het college is zeer omvattend geworden. Als voorbeeld van de 'uitvoering van wetten' is er de Algemene Bijstands Wet, waarvan artikel 1, lid 1, bepaalt, dat door B_&_W aan iedere Nederlander die niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, bijstand wordt verleend. Evenzo is de uitvoering van de Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) aan het college opgedragen. Een voorbeeld van een verordening in medebewind is de gemeentelijke bouwverordening. De Woningwet bevat namelijk voor de gemeenten de verplichting om zo'n verordening vast te stellen. Wat gebeurt er nu als B_&_W niet of niet behoorlijk voldoen aan de uitvoeringsverplichting, die zij ingevolge het medebewind opgedragen krijgen? In dergelijke gevallen kan de gemeenteraad natuurlijk altijd het college ter verantwoording roepen, maar daarnaast kan de Commissaris der Koningin in de provincie voor die uitvoering zorgen en de extra kosten, die hiermee gemoeid zijn, komen dan ten laste van de leden van B_&_W, die in gebreke gebleven zijn.
De belangrijkste taak van het college van B_&_W is
het dagelijks bestuur, dat de Gemeentewet in artikel 209 aan burgemeester en
wethouders opdraagt. Dit begrip dagelijks bestuur mag niet uitgelegd worden
als het besturen van dagelijks voorkomende zaken in tegenstelling tot de niet
dagelijks voorkomende zaken, die in deze visie dan aan de raad zouden
toebehoren. Het dagelijkse bestuur van het college van B_&_W omvat 20
nauwkeurig omschreven taakonderdelen, niet meer en niet minder. Alle andere
taken, die niet nadrukkelijk aan B_&_W zijn opgedragen, behoren dus bij de
raad. Deze 20 taakonderdelen van artikel 209 kunnen globaal in vier groepen
worden onderscheiden: a. Bemoeienis met de voorbereiding en uitvoering (a, b
en c) van raadsbesluiten. b. Bemoeienis met de financiën (e en f) en het
vermogen (g en r) van de gemeente en de aanbesteding (i).
Behalve taken die B_&_W op
grond van medebewind zijn toebedeeld of omdat ze deel uitmaken van het
autonome bestuur, bestaat ook nog de mogelijkheid, dat de raad B_&_W bevoegd
verklaart om een deel van de macht van de raad uit te oefenen. In zo'n geval
spreken we van delegatie van bevoegdheden of wel het overdragen van
bevoegdheden van een hoger orgaan naar een lager orgaan. Dat houdt dan in dat
het hogere orgaan die bevoegdheden dan niet meer mag uitoefenen, behalve
wanneer het hogere orgaan het delegatiebesluit intrekt of wanneer het hogere
orgaan bepaalde bevoegdheden uitdrukkelijk aan zichzelf heeft voorbehouden. De
Gemeentewet suggereert zelfs in artikel 212 de raad een aantal bevoegdheden te
delegeren aan B_&_W. Het betreft hier o.a. het kopen, ruilen, verhuren etc.
van gemeente-eigendommen, het aanvaarden van legaten en schenkingen, het
aanleggen en verbeteren van gemeentewegen en -gebouwen, het voeren van
rechtsgedingen etc. In de praktijk wordt van deze delegatiebevoegdheid veel
gebruik gemaakt, zij het dat de raad aan de gedelegeerde bevoegdheden wel eens
voorwaarden verbindt, waardoor de raad in de vorm van raadscommissies van
advies en
Een enkele bevoegdheid van het college zou ik graag nog naar voren willen brengen, omdat deze bevoegdheid vèrstrekkende gevolgen kan hebben voor de individuele burger. De wet geeft namelijk aan B_&_W de bevoegdheid om op te kunnen treden tegen zaken die in strijd met gemeentelijke verordeningen of in strijd met bepalingen, die B_&_W ingevolge een hogere regeling verplicht zijn uit te voeren, tot stand zijn gekomen. Deze bevoegdheid wordt politiedwang genoemd. We moeten niet denken aan dwang, die door het politie-apparaat uitgeoefend wordt. Politie is hier namelijk in de oude betekenis van bestuur gebruikt; politiedwang is dus dwang, uitgeoefend door het bestuur (door het college van B_&_W) om ervoor te zorgen dat uitvoering wordt gegeven aan hogere regelingen en aan verordeningen van de raad. Politiedwang kan zeer ingrijpend zijn, denkt u alleen maar aan een zonder bouwvergunning opgetrokken bouwwerk. B_&_W hebben nu de bevoegdheid om dit bouwwerk af te laten breken op kosten van de overtreder (artikel 152 en 210). In les 5 is bij de rechtsbescherming de wet AROB ter sprake gekomen en door deze wet wordt feitelijk de betekenis van de politiedwang nogal beperkt. De illegale bouwer kan zich namelijk tegen de uitoefening van de politiedwang verzetten door de voorzitter van de Raad van State o.m. om schorsing van de tenuitvoerlegging te vragen. Een mogelijkheid waarvan veelvuldig gebruik wordt gemaakt.
De Grondwet bepaalt (in
artikel 152) dat de raad het hoofd der gemeente is; dat houdt dan in, dat de
raad het toezicht behoort te hebben over het bestuur dat het college van B_&_W
uitoefent. De raad moet het college ter verantwoording kunnen roepen; artikel
129 regelt deze verantwoordingsplicht en wel op de volgende wijze: [...]. In
deze omschrijving liggen alle drie de taakonderdelen van B_&_W besloten,
namelijk de medebewindstaak, de dagelijks-bestuurstaak en de taken, die
krachtens delegatie aan B_&_W zijn opgedragen.
Voor de gemeenteraadsverkiezingen
van 1970 was in vrijwel iedere gemeente sprake van een college van B_&_W
waarin de politieke
Uit de (ontwerp) model-gemeenteprogramma's van CDA,
VVD en D'66 blijkt dat deze partijen, en dat geldt ook voor de PvdA, van
mening zijn dat een college van B_&_W zijn politieke basis dient te vinden in
een duidelijk programma, zo mogelijk met een financiële paragraaf daaraan
toegevoegd. Enkele vragen die zich hierbij voordoen zijn: a. Wanneer moet zo'n
beleidsprogramma worden opgesteld: vóór of na de verkiezingen? Het
CDA-programma formuleert het als volgt: [...]. Een opzet waarin de VVD en D'66
zich kunnen vinden, terwijl daarover in het PvdA-programma geen expliciete
uitspraken te vinden zijn. Als grondstof voor het op te stellen beleidsplan
zullen de verschillende verkiezingsprogramma's van de partijen gelden. Het zal
duidelijk zijn dat er compromissen gesloten zullen moeten worden om tot een
bevredigende formulering te komen van het beleidsplan. b. Hoeveel partijen
dienen aan een programoverleg mee te doen? In principe is het antwoord op deze
vraag: zoveel mogelijk. Mocht bij één of meer partijen blijken dat het
onmogelijk is tot programmatische overeenstemming te komen of ontbreekt de wil
tot samenwerken, dan wordt het programoverleg met de overblijvende partners
gevoerd, met wie wel overeenstemming bestaat. Hieruit blijkt in feite een
zekere voorkeur voor een programcollege op afspiegelingsbasis. c. Hoe worden
de wethouderszetels verdeeld? Als tussen enige partijen een programakkoord
bereikt is, ligt het voor de hand dat die partijen ook een zetel zullen
claimen in het college van B_&_W waarbij de grootte van de fracties en de
aanwezigheid van geschikte wethouderskandidaten mede bepalend zijn voor de
onderlinge verdeling van het aantal beschikbare wethoudersposten. Hoe groter
de gemeente is, des te meer wethouderszetels er ter beschikking staan
(maximaal 6) en
Welke soorten
colleges zijn nu mogelijk? Het is lang niet gemakkelijk hier een duidelijk
antwoord op te geven, omdat de diverse partijen de verschillende begrippen
niet altijd op dezelfde manier uitleggen, bovendien levert een onderzoek naar
de verschillende collegetypen, die in 1974 gevormd zijn, ook een verward beeld
op. De Wiardi Beckman Stichting heeft namelijk een enquête uitgevoerd onder de
provincies en de gemeenten met meer dan 20.000 inwoners, waaruit naar voren is
gekomen dat in 1974 maar liefst 26 collegetypen ontstaan zijn en dat valt nog
best mee, omdat deze stichting op grond van een zuiver theoretische indeling
90 collegetypen mogelijk achtte. Alvorens te trachten tot een omschrijving van
de hiervoorgenoemde collegetypen te komen, zou ik willen vaststellen dat het
overeenkomstige in programcolleges, minderheidscolleges, meerderheidscolleges
en afspiegelingscolleges met beleidsplan steeds de aanwezigheid van een
program is. Het verschil tussen deze collegetypen kan wellicht duidelijk
gemaakt worden aan de hand van het moment, waarop overeenstemming over het
collegeprogram tot stand komt. - Allereerst de meerderheidscolleges. Van
colleges die met deze typering aangeduid worden, zullen de wethouders bijna
altijd uit de 'linker'hoek afkomstig zijn. Over het program is vóór de
verkiezingen vaak al overeenstemming bereikt tussen politiek verwante
partijen, die, indien zij in de nieuwe raad de meerderheid krijgen, de
wethouderzetels claimen en hun program tot collegeprogram uitroepen. Als
voorbeeld van een meerderheidscollege moge gelden Rotterdam in 1974. De PvdA
beschikte over een dermate groot aantal raadszetels, dat zij gesteund door een
kleine fractie (PPR) alle wethouderszetels voor deze raadsmeerderheid opeiste.
Kenmerkend voor evidente meerderheidscolleges is, dat na de raadsverkiezingen
geen overleg gevoerd wordt, ook niet over de namen van de
wethouderskandidaten, omdat die al vaststaan. - Vervolgens komt het
programcollege aan bod. Na de verkiezingen, maar vóór de
portefeuilleverdeling, komen de nieuw gekozen fracties bij elkaar om te
trachten gezamenlijk een beleidsprogramma voor de zittingsperiode op te
stellen. De fracties die het eens worden over het beleidsplan en die een
meerderheid hebben in de raad, leveren de wethouders voor het nieuwe college.
In feite hebben we ook hier met een soort meerderheidscollege te maken, omdat
de partijen die de wethouders leveren, een meerderheid hebben in de raad. Het
verschil met het hiervoorgenoemde meerderheidscollege is, dat programcolleges
in principe uitgaan van een zo breed mogelijke basis. Als voorbeeld kan Zwolle
aangehaald worden.
Niet vergeten moet worden dat een groot aantal Nederlandse gemeenten minder dan 20.000 inwoners heeft en dat het aantal wethouders in die gemeenten slechts twee bedraagt. In dat geval kunnen maximaal twee partijen een wethouder 'leveren', terwijl het mogelijk is dat het program door méér dan twee partijen onderschreven wordt. Hierdoor kan het voorkomen dat partijen onbedoeld in een soort 'oppositierol' gemanouvreerd worden. Uiteraard kan de oppositierol ook een bewuste keuze zijn door het niet kunnen of willen onderschrijven van het program. In dit soort gevallen bestaat het gevaar dat bij de niet in het college vertegenwoordigde fracties een informatie-achterstand ontstaat. Immers de wethouders informeren hun fracties rechtstreeks over de meeste in het college aan de orde komende onderwerpen. Eén van de mogelijkheden om die informatie-achterstand op te heffen zou kunnen zijn periodiek gesprek van die fractievoorzitters met de onafhankelijke voorzitter van het college van B_&_W, de burgemeester, aan de hand van de wekelijkse B_&_W-besluitenlijsten. In een dergelijk overleg kan de burgemeester oorzaken en achtergronden toelichten van zaken die in B_&_W spelen, maar ook kan hij in een vroeg stadium een indruk krijgen hoe de niet in het college vertegenwoordigde fracties over bepaalde zaken denken. Dat een dergelijk overleg een vertrouwelijk karakter behoort te hebben, behoeft geen betoog.
In het voorgaande zijn uiteraard globale lijnen getrokken. De situatie rond de collegevorming is in iedere gemeente anders, afhankelijk van politieke en persoonlijke verschillen. De situatie in 1978 liet bijvoorbeeld het volgende beeld zien waarbij één partij bewust buiten het college van B_&_W werd gehouden, hoewel hiervoor op basis van de afspiegeling geen reden zou zijn. 28 colleges bestaande uit CDA en VVD zonder PvdA; 3 colleges met louter linkse partijen zonder VVD en CDA; 7 colleges met PvdA en CDA zonder VVD; 8 colleges met PvdA en VVD zonder CDA. In al deze 46 gemeenten neemt een kleinere partij deel aan het college en een grotere partij dus niet.
De omvang van het college van B_&_W wordt
bepaald door het aantal wethouders dat er deel van uitmaakt. Evenals dat bij
het aantal raadsleden het geval is, wordt het aantal wethouders afgeleid van
de grootte van het aantal inwoners in een gemeente. Artikel 5 schrijft op
grond van het inwonertal dwingend de omvang van de raad voor en onderscheidt
de gemeenten daartoe in maar liefst 17 categorieën. Ten aanzien van het aantal
wethouders zijn de grenzen minder scherp te trekken. Vaststaand gegeven is
wel, dat een gemeente nooit minder dan 2
Nadat overeenstemming is
bereikt over het aantal wethouders, de partijen die ze zullen leveren, en de
personen die deze functie gaan vervullen, doet een college er goed aan de
taken waarmee het college belast is, te gaan verdelen over de leden van het
college. In de praktijk komen echter ook twee tegengestelde situaties voor. In
sommige kleinere gemeenten is geen, althans naar buiten duidelijke,
taakverdeling tot stand gekomen. Het is daar steeds de voorzitter van het
college, die in de raad de verschillende voorstellen verdedigt. In enkele
grotere gemeenten zie je wel dat de burgemeester totaal niet betrokken is
geweest bij de taakverdeling, omdat de wethouders en hun fracties er kennelijk
van uitgaan dat de werkelijke macht in een gemeente behoort te liggen bij
personen die democratisch verkozen zijn, d.w.z. bij de wethouders. Naar mijn
smaak gaat deze laatste opvatting toch wel voorbij aan het feit dat het
college van B_&_W niet alleen bestaat uit wethouders, maar ook uit een
voorzitter, de burgemeester, die in B_&_W stemrecht heeft en in geval van het
staken der stemmen zelfs over een beslissende stem beschikt. Bovendien is de
burgemeester evenals de wethouders verantwoording verschuldigd aan de raad
voor het door hem, als lid van het college, gevoerde bestuur. Bij het
standpunt om de burgemeester geen portefeuilles toe te delen wordt te weinig
rekening gehouden met de situatie in de kleinere gemeenten. In gemeenten
beneden de 20.000 inwoners is de burgemeester veelal de enige full-time
bestuurder terwijl de beide wethouders onmogelijk naast hun eigenlijke dagtaak
belast kunnen worden met alle portefeuilles. Het zou m.i. onverstandig zijn
geen gebruik te maken van de bestuurlijke ervaring van die full-time
bestuurder. In hoofdstuk 2 zal nader ingegaan worden op de rol van de
burgemeester bij de taak- of liever de portefeuilleverdeling. Het voordeel van
een taakverdeling binnen een college komt de
Alhoewel er binnen de meeste colleges van B_&_W een taakverdeling zal worden doorgevoerd, houdt dat toch niet in dat de individuele leden van het college daarmee een zelfstandig beslissingsrecht hebben verworven. Het bestuur van B_&_W is namelijk een collegiaal bestuur en dat houdt in, dat we van de vooronderstelling uitgaan dat alle besluiten in de vergadering van het college worden genomen. Vooral in de grotere gemeenten is dit een onmogelijkheid, alleen al vanwege het enorme aantal besluiten dat voortdurend genomen moet worden. Een groot aantal zaken zal buiten de collegevergadering om afgedaan worden. Hiervoor zijn 3 mogelijkheden denkbaar, die door elkaar toepassing vinden. In de eerste plaats kunnen stukken in circulatie worden gegeven onder de leden van het college. Ieder lid kan het voorstel voor akkoord paraferen of niet; ontbreekt de akkoordverklaring van een lid, dan wordt het voorstel ter sprake gebracht in de collegevergadering. In de tweede plaats kan het college de afdoening aan een wethouder mandateren. Ten slotte is het ook mogelijk dat het college aan ambtenaren de bevoegdheid geeft om bepaalde zaken af te doen. Hierbij ware te denken aan de directeur van een sociale dienst of een artikel 61-commissie, die namens B_&_W beslist over bijstandsaanvragen. Volgens artikel 98, lid 2, besluit het college met een volstrekte meerderheid van stemmen. Houdt dit nu in, uitgaande van het collegiale bestuur, dat het lid van B_&_W dat tegen het B_&_W-voorstel was en is, als lid van de raad zich genoodzaakt ziet vóór te stemmen? Neen, het staat die wethouder/raadslid vrij tegen te stemmen, daarmee wijst hij of zij iedere verantwoordelijkheid voor de tegen zijn (haar) inzicht genomen beslissing af. Het is ook denkbaar dat een lid van het college met een minderheidsvoorstel in de raad komt. Een dergelijk minderheidsvoorstel kan zeer zinvol zijn als de betrokken wethouder meent dat er voor zijn zienswijze een raadsmeerderheid te vinden is. Op deze wijze wordt dan benadrukt dat raad en college niet tegenover elkaar staan, maar juist dat het college uit de raad voortkomt. Bovendien hebben minderheidsstandpunten veelal het voordeel dat bepaalde principiële/politieke facetten daardoor extra benadrukt worden en ter keuze aan de raad worden voorgelegd.
Aan het
hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad, zegt artikel 152 van de Grondwet.
In de voorgaande paragrafen hebben we gezien, dat de
Het is opmerkelijk dat velen op de vraag, wie er aan het hoofd van de gemeente staat, antwoorden: de burgemeester. In de rangorde van de gemeentelijke organen komt hij na de raad en het college van B_&_W op de derde plaats. Niet de burgemeester, maar de raad staat aan het hoofd der gemeente. Over het (mogelijke) waarom van dit voor de burgemeester zo vleiende antwoord zal bij het punt 2.5 Rolopvattingen van de burgemeester, nader ingegaan worden. In de Gemeentewet is wel een apart onderdeel aan de burgemeester gewijd, en wel in de artikelen 65 tot en met 85. In de Grondwet wordt alleen maar over de voorzitter van de raad gesproken (artikel 152, lid 5).
De taken en bevoegdheden van de burgemeester vloeien voort uit het feit dat hij in eerste instantie 'hoofd'/voorzitter is van de raad; in de tweede plaats is hij 'hoofd'/voorzitter van het college van B_&_W en ten derde is hij een afzonderlijk bestuursorgaan van de gemeente. Als afzonderlijk bestuursorgaan heeft de burgemeester enerzijds een aantal autonome taken en is hij anderzijds op grond van een hogere regeling tot de medewerking aan de uitvoering verplicht (medebewind).
De
Grondwet spreekt in artikel 152 over de burgemeester als voorzitter van de
raad en in artikel 72 van de Gemeentewet wordt dat herhaald en daar wordt nog
aan toegevoegd dat hij als hij geen lid is, in de raad een adviserende stem
heeft. (N.B. Hieruit blijkt dat de burgemeester ook raadslid kan zijn.) De
burgemeester bepaalt vergaderdag en -tijd en roept de leden van de raad
schriftelijk op (artikel 46 e.v.). Tijdens de raadsvergadering leidt hij de
vergadering; zorgt hij ervoor, dat ook minderheden in de raad in de
gelegenheid gesteld worden hun zienswijze naar voren te brengen; verder heeft
de burgemeester ervoor te zorgen dat de orde in de vergadering gehandhaafd
wordt en hij bedient zich hierbij van het door de raad opgestelde reglement
van orde (artikel 59). Alle stukken die van de raad of van B_&_W uitgaan,
worden door de burgemeester ondertekend (artikel 75). Welke betekenis heeft
deze ondertekening; neemt de burgemeester door de ondertekening de
verantwoordelijkheid van het besluit voor zijn rekening? Neen, de bepaling van
artikel 75 wil niets meer zeggen dan dat het te ondertekenen stuk een juiste
weergave bevat van het genomen besluit. Als hoofd van de raad en van het
college van B_&_W is hij belast met de uitvoering van de door die organen
genomen besluiten (artikel 76, lid 1). Maar ook artikel 209, onder a, bevat
een bepaling over de uitvoering van besluiten van de raad, in dit geval is
B_&_W het aangewezen orgaan. Beide artikelen stichten op het eerste gezicht
ongetwijfeld verwarring. Wie voert
Het opschrift boven deze paragraaf is wat onvolledig,
waaruit na lezing van de vorige paragraaf ten onrechte de conclusie getrokken
zou kunnen worden, dat hij enkel voorzitter van dit bestuursorgaan is. Niets
is minder waar, de tekst van artikel 97 geeft aan de burgemeester en de
wethouders dezelfde plaats en bevoegdheden. De burgemeester heeft als lid
stemrecht binnen het college, een stem die zelfs de doorslag moet geven als de
stemmen staken. In het college behoort de burgemeester op te treden als een
'primus inter paris' ofte wel als eerste onder zijns gelijken, als iemand die
coördineert, stimuleert of misschien ook wel afremt. Bij de
portefeuilleverdeling is al gewezen op de ontwikkeling die sinds het einde van
de jaren zestig ontstaan is en die er in sommige gevallen toe geleid heeft dat
de burgemeester niet in de portefeuilleverdeling betrokken werd, omdat de
werkelijke macht in een gemeente zou behoren te liggen bij democratisch
verkozen personen. Wil een burgemeester ernst kunnen maken met zijn
coördinerende functie, dan zal het college er bij de portefeuilleverdeling
goed aan doen om de burgemeester portefeuilles toe te delen die zijn
coördinerende rol kunnen ondersteunen, zoals financiën, personeel, organisatie
en voorlichting. Voorwaarde is dan wel dat deze portefeuilles in de lokale
situatie niet zodanig politiek geladen zijn, dat zij bij voorbaat al afbreuk
doen aan de coördinerende rol van die portefeuillehouder. Bij het voorgaande
is min of meer uitgegaan van een grotere gemeente met full-time wethouders. In
de kleinere gemeenten kan de burgemeester, al was het alleen maar vanwege het
kleinere aantal wethouders, een groot aantal portefeuilles beheren en zal hij
ook steeds op de hoogte moeten zijn van hetgeen de wethouders onder hun hoede
hebben, omdat hij de meest 'dagelijkse' bestuurder uit het dagelijks bestuur
is. In dit kader is het nog van belang te bedenken dat zich de laatste jaren
een niet geringe taakverzwaring op het gemeentelijke bestuursniveau heeft
voorgedaan. Taakverzwaring leidt als vanzelf naar specialisering en
Onder 2.2.1 is een onderscheid gemaakt
tussen de burgemeester als autonoom bestuursorgaan en de burgemeester als
orgaan van medebewind. In de eerste plaats nu de burgemeester als orgaan van
medebewind. Vroeger werd een burgemeester wel eens betiteld met 'Rijkskruier',
omdat wetten en regelingen veelvuldig de burgemeester tot medewerking aan de
uitvoering verplichtten. In de praktijk is het natuurlijk niet de
burgemeester, die zelf met deze uitvoering bezig is, maar het ambtelijk
apparaat. De wettelijke basis, op grond waarvan de burgemeester tot
medebewindstaken geroepen kan worden, is te vinden in artikel 151 van de
Gemeentewet. De algemene regel van artikel 151 is, dat B_&_W het gewone orgaan
van medebewind zijn, voor zover niet de medewerking bepaaldelijk van de raad
of van de burgemeester wordt gevorderd. Als voorbeeld kan
Onder 2.2.2 hebben we gezien dat de
burgemeester belast is met de uitvoering van de besluiten van de raad en van
B_&_W. Van deze uitvoering door de burgemeester is daar gezegd, dat deze voor
de praktijk eigenlijk niet zo interessant is, omdat de burgemeester een wat
mechanische rol hierin vervult. In zijn algemeenheid mag dat wel waar zijn,
maar artikel 76, lid 2, geeft de burgemeester de verstrekkende bevoegdheid om
besluiten van de raad en het college, die naar zijn oordeel in strijd zijn met
de wet of het algemeen belang, niet ten uitvoer te brengen. Maakt de
burgemeester van deze bevoegdheid gebruik, dan deelt hij dit binnen 24 uur mee
aan raad en college en aan Gedeputeerde Staten, die de Kroon daarvan zo snel
mogelijk op de hoogte stellen. In een periode van 30 dagen kan de Kroon het
betwiste besluit schorsen of vernietigen. Laat de Kroon dit na, dan moet de
burgemeester tot uitvoering overgaan. Hoe zal de burgemeester dit nu doen? Is
het voldoende als hij het desbetreffende besluit niet ondertekent? Neen, de
ondertekening wil niet meer zeggen dan dat het besluit een juiste weergave
bevat van hetgeen besloten is. Hoe dan wel? Tijdens de vergadering van of de
raad of het college, waarin het besluit genomen werd, zal de burgemeester
direct dienen mede te delen dat hij overweegt niet tot uitvoering over te
gaan. Hij moet
Hoe
word je nu burgemeester, aan welke eisen moet je voldoen? De wet is daarover
nogal summier: iedereen die 25 jaar of ouder is, kan tot burgemeester door de
Kroon worden benoemd. Dat is eigenlijk het enige harde wettelijke vereiste,
want verder wordt de Kroon de nogal overbodige beperking opgelegd, dat
personen die hun goederen niet meer kunnen beheren wegens krankzinnigheid of
zwakbegaafdheid, uitgesloten zijn. Hoe is nu de procedure geregeld? Er van
uitgaande dat we te maken hebben met een man of vrouw, die graag burgemeester
wil worden en die politiek geëngageerd is, is de meest gebruikelijke procedure
als volgt. Burgemeestersvacatures worden steeds gepubliceerd in de Nederlandse
Staatscourant met de vermelding, dat men zijn of haar sollicitatie gericht aan
H.M. de Koningin dient in te zenden naar de Commissaris der Koningin in de
provincie, waarin de gemeente ligt. De commissaris is verplicht het advies van
de burgemeester van de woonplaats van de sollicitant in te winnen. Met de
sollicitanten zal hij ook zoveel mogelijk persoonlijk kennis maken, als dat
nog niet eerder is gebeurd. Vervolgens woont de commissaris een bijzondere
raadsvergadering bij, waarin de raad de gelegenheid krijgt een 'profiel' te
schetsen van de nieuwe burgemeester. De Commissaris der Koningin toetst
vervolgens de sollicitanten aan de wensen die de raad in het profiel geschetst
heeft, en aan zijn eigen mening over de persoonlijke en politieke
hoedanigheden van de kandidaten in relatie tot de gemeente in kwestie. Deze
toetsing mondt uit in een aanbeveling van de Commissaris der Koningin aan de
minister van Binnenlandse Zaken, waarop drie personen voorkomen. De minister
ontvangt deze drie kandidaten, waarna een benoeming voor de tijd van 6 jaar
door de Kroon volgt. De aanbeveling van de Commissaris der Koningin is niet
bindend en het staat de Kroon dus vrij om ook andere personen dan die op de
voordracht voorkomen te benoemen. Hoewel geen preciese cijfers te geven zijn,
omdat de voordrachten geheim zijn, kan met enig voorbehoud gesteld worden dat
in ongeveer 80% van de voordrachten nummer 1 benoemd wordt. Van het resterende
percentage kan gezegd worden dat voor het overgrote deel de nummers 2 of 3 van
de voordracht benoemd worden. Slechts bij zeer hoge uitzondering volgt een
benoeming buiten de voordracht om. Het voorgaande geldt voor het merendeel van
de gemeenten. Bij de grote tot zeer grote gemeenten is sprake van een grotere
invloed van de politiek ten koste van de invloed van de commissaris. In het
Reglement van Orde van de ministerraad is bijvoorbeeld bepaald dat
In het voorgaande werd al ingespeeld op de (politieke) vraag: een door de Kroon benoemde burgemeester of een door de bevolking gekozen eerste burger der gemeente? Zonder al te diep op dit onderwerp in te willen gaan, is het misschien toch goed enige argumenten aan te voeren, die pleiten voor een benoemde burgemeester, omdat een benoemde burgemeester eigenlijk een vreemde eend is in de bijt van een wereld, waar iedere nieuwe medewerker uitgebreid in de sollicitatieprocedure kennis maakt met de nieuwe collega's. De tendens is om steeds meer belanghebbenden bij de selectieprocedure te betrekken; toch gebeurt dit t.a.v. burgemeestersbenoemingen niet, waarom niet? Het antwoord op deze vraag is wellicht te vinden in het feit dat het functioneren van het burgemeesterschap nauwelijks als argument aangevoerd wordt om de benoeming van bovenaf te vervangen door een verkiezing. De eenmaal benoemde burgemeester functioneert kennelijk nog niet eens zo slecht. Kan hieruit niet geconcludeerd worden dat hij zich over het algemeen onafhankelijk weet op te stellen als voorzitter van de raad en het college en dat de burgerij in hem de vertrouwensman, de burgervader, ziet? De vraag: benoemd - gekozen, ofte wel waarom zou je van het bestaande systeem afwijken, krijgt in dit licht bezien meer een systematische betekenis dan een inhoudelijke. Voorkomen moet worden dat je met het badwater het kind weggooit, omdat niet voorzienbaar is welke consequenties een andere benoemings/verkiezingsprocedure met zich brengt. Hoe verandert de rolopvatting die er over de burgemeester bestaat (zie punt 2.5)? In dit kader mag mijns inziens de herbenoeming niet ontbreken. De burgemeester wordt namelijk ingevolge artikel 65 der Gemeentewet voor de tijd van 6 jaar benoemd. Na het verstrijken van deze termijn vindt een herbenoeming plaats, als er geen redenen zijn om hier van af te zien tenminste. De herbenoeming is overwegend een automatisme. Alleen bij slechte gezondheid of een ernstig te kort schieten, dan wel een uitgesproken slechte verhouding tot de raad, wordt een burgemeester eventueel niet herbenoemd. De herbenoemingsprocedure zou meer inhoud kunnen krijgen door voor te schrijven dat de commissaris vertrouwelijk de fractievoorzitters polst.
In de
inleiding van dit hoofdstuk is al melding gemaakt van de foutieve voorstelling
van zaken, die er bij velen nog leeft, als zij zeggen dat de burgemeester aan
het hoofd van de gemeente staat. Hoe komt dat nu? Hoe komt het nu dat het vaak
voorkomt dat een burger die b.v. bij een wethouder nul op het request krijgt,
veelal ten einde raad zijn verzoek of probleem nog eens aan de burgemeester
wil voorleggen als opperste instantie? Het antwoord is waarschijnlijk te
vinden in het feit dat de burger een bepaald verwachtingspatroon heeft van
zijn burgemeester. Zo zal een burgemeester gemakkelijk aanspreekbaar moeten
zijn, hij moet belangstelling
In 1.5 is ingegaan op de verantwoordingsplicht van het college van B_&_W ingevolge artikel 129. Daar is al vermeld dat pas sinds 1969 de burgemeester ook ter zake van het door hem gevoerde bestuur door de raad ter verantwoording kan worden geroepen. Voor 1969 vielen b.v. buiten de verantwoordingsplicht van het optreden van de burgemeester zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het terrein van de openbare orde. Zo kon het voorkomen dat een burgemeester weigerde over zijn openbare-orde-beleid verantwoording af te leggen in de raad. Sinds de invoering van artikel 129 doet een dergelijke formele mogelijkheid zich niet meer voor, waardoor de raad meer greep op en inzicht in dit facet van de burgemeesterstaak gekregen heeft.
Van een burgemeester mag verwacht
worden dat hij persoonlijk een politieke keuze doet en daarvan geen geheim
maakt. Hij moet er echter wel voor waken dat hij niet als partijman optreedt
in het college van B_&_W, waarin hij soms een doorslaggevende stem heeft. Ook
zal hij zich dienen te onthouden van plaatselijke activiteiten die
georganiseerd zijn door de 'eigen' partij. De politieke voorkeur van de
burgemeester is een zuiver persoonlijke zaak. Hij moet niet de zoveelste
wethouder zijn, maar een onafhankelijke voorzitter van een politiek college.
Tegenover de partij zijner keuze dient hij in principe een zelfde verhouding
te hebben als tegenover alle andere partijen in de gemeente.
In hoofdstuk 1 is al de nodige aandacht besteed aan de wethouder als lid van het college van B_&_W. Het behandelde in dit hoofdstuk concentreert zich daarom op de individuele wethouder. Als eenmaal overeenstemming is bereikt over de politieke samenstelling van het college en de omvang daarvan, komt de vraag aan de orde, wie voor de komende 4 jaar de wethouderszetels zullen gaan bezetten. De diverse politieke partijen zullen daarover in de verkiezingsperiode waarschijnlijk weinig onzekerheid hebben laten bestaan, zodat de personele invulling snel afgehandeld kan worden. Toch is het misschien wel goed enige woorden te wijden aan de meest essentiële eigenschappen, waarover de (kandidaat-)wethouder moet beschikken. In de eerste plaats zal hij of zij in staat moeten zijn in teamverband op te treden, het college is immers collegiaal in zijn doen en laten. Een wethouder zal daarnaast bereid moeten en kunnen zijn om zonder onderscheid des persoons met alle leden van de raad samen te werken in de raad en in commissies. Hetzelfde geldt voor zijn verhouding tot het ambtelijk apparaat. Hij doet er goed aan de ambtelijke medewerkers steeds om advies te vragen en hen te betrekken bij de zaken, die hij als wethouder onder handen heeft. Bij alles wat hij doet en nalaat, zal hij zich ervan bewust dienen te zijn dat hij weliswaar lid is van partij X, maar dat partij X hem heeft aangewezen zitting te nemen in het college, dat met het dagelijks bestuur van de gemeente belast is en dat daarbij het algemene belang niet altijd identiek behoeft te zijn aan zijn partijbelang.
Artikel 86 zegt simpel,
dat de wethouders door de raad en uit zijn midden worden benoemd. Dat houdt in
dat een wethouder aan dezelfde vereisten dient te voldoen als een raadslid,
zoals genoemd in artikel 21. Maar ten aanzien van de onverenigbare
betrekkingen gaan de eisen voor wethouders verder dan die voor raadsleden
(artikel 95). Zo kunnen leden van de rechterlijke macht, ambtenaren van het
Openbaar Ministerie en provinciale ambtenaren wel raadslid, maar niet
tegelijkertijd wethouder zijn. Vooral in gemeenten waar geen full-time
wethouders zijn, is dit een belangrijke bepaling. Artikel 87 maakt melding van
de zittingsperiode van vier jaar, die tegelijk met die van de raad begint. De
traditie wil, dat op de eerste dinsdag in september de wethoudersverkiezingen
plaatsvinden (artikel 89); deze dag valt samen met het eerste optreden van de
nieuwe gemeenteraad. Als iemand als wethouder verkozen is, moet hij ook
akkoord gaan met die benoeming; is de aspirant-wethouder in de vergadering
aanwezig, dan moet hij binnen 3 dagen berichten of hij zijn benoeming aanneemt
of niet. Voor het geval hij afwezig is, moet binnen 8 dagen de benoeming al
dan niet worden aangenomen. Het aannemen kan uitdrukkelijk d.m.v. een brief of
mondeling gebeuren, maar ook stilzwijgend, als de aspirant-wethouder de
Het wethouderschap
is onlosmakelijk gekoppeld aan het raadslidmaatschap; daarom bepaalt artikel
93, dat beëindiging van het raadslidmaatschap ook het einde van het
wethouderschap betekent. Daarnaast staat het de wethouder te allen tijde vrij
ontslag te nemen d.m.v. een brief aan de raad. Alleen de mondelinge
aankondiging dat hij er mee wenst te stoppen, gedaan door een wethouder in de
hitte van het debat, is dus niet voldoende, hij moet het schriftelijk doen.
Maar ook in dat geval is hij er niet direct van af, want artikel 94, lid 3,
bepaalt, dat hij zijn ambt blijft waarnemen totdat er een opvolger is. Behalve
het vrijwillige ontslag van een wethouder is de raad nog bevoegd een einde aan
het wethouderschap van een bepaald persoon te maken in een viertal gevallen.
In de eerste plaats verklaart de raad de wethouder van zijn ambt ontheven, als
hij tegelijkertijd een met zijn functie onverenigbare betrekking vervult
(artikel 95, lid 3). In de tweede plaats kan de raad een wethouder ontslaan,
als deze 6 achtereenvolgende keren zonder geldige reden de B_&_W-vergaderingen
niet heeft bijgewoond (artikel 95, lid 4). In de derde plaats komt de raad
deze bevoegdheid toe, als de wethouder weigert de inlichtingen, als bedoeld in
artikel 129 der Gemeentewet, aan de raad te geven (artikel 95, lid 4). In de
vierde en laatste plaats kan de raad een wethouder ontslag verlenen, als deze
niet meer het vertrouwen van de raad bezit (artikel 87a). De procedure valt in
2 delen uiteen: de raad moet allereerst verklaren dat een wethouder niet meer
haar vertrouwen bezit, vervolgens kan de raad niet eerder dan na 14 dagen het
werkelijke ontslagbesluit nemen. Als een wethouder op deze wijze ontslagen
wordt, gaat dit onmiddellijk in en is geen sprake van waarneming totdat er een
opvolger is. Het kan nog in een viertal gevallen nodig zijn om een wethouder
tijdelijk te vervangen door een ander lid uit de raad. Artikel 96 opent deze
vervangingsmogelijkheid voor het geval dat er sprake is van 'ongesteldheid,
afwezigheid, ontstentenis of van tijdelijke waarneming van het
burgemeesterschap door een wethouder'. Het is de raad, die uitspreekt of
tijdelijke vervanging al dan niet noodzakelijk is. Vindt deze waarneming
langer dan één maand plaats, dan heeft degene die als vervanger optreedt,
recht op de helft van de inkomsten
In 1980 stond tijdens het jaarlijkse VNG-congres 'de wethouder'
centraal. Een van de inleiders, prof. mr. D.W.P. Ruiter van de TH Twente,
heeft aan de hand van het VNG-rapport 'Wethouders in Nederland' een schema
opgesteld van de gemiddelde tijdsbesteding van de wethouder afhankelijk van de
gemeenteomvang, onderscheiden naar vijf categorieën activiteiten, die prof.
Ruiter te zamen als 'draaischijf'functie betitelt. Met de draaischijffunctie
wordt bedoeld de wethouderlijke taak om evenwichtige relaties te bevorderen
tussen de bevolking, de raad, commissies, het college en ambtelijk apparaat.
Onder overige activiteiten worden verstaan die activiteiten, die verband
houden met gemeentelijke samenwerkingslichamen e.d., fracties, contacten met
hogere overheden en partijactiviteiten. Voorts is als rekeneenheid aangehouden
een werkdag van 8 uur, d.w.z. dat de tijdsbesteding varieert van 3 1/2 werkdag
(in gemeenten kleiner dan 10.000 inwoners) tot 7 1/2 werkdag per week (in
gemeenten groter dan 60.000 inwoners). Het zal duidelijk zijn dat deze
tijdsbesteding in werkelijkheid niet bereikt wordt in werkdagen van 8 uur.
Wanneer is de grens part-timer/full-timer
De wethouder neemt als lid van de raad en als lid van het college een bijzondere positie in ten opzichte van de overige raadsleden, een positie die het waard is op een enkel punt uitgediept te worden. Aan de orde zullen komen de relatie raadsleden - wethouder(s) en de relatie tussen fracties en wethouders in het algemeen en meer in het bijzonder de verschillen tussen fracties die wel en fracties die geen leden in het college vertegenwoordigd hebben. Alvorens hier verder op in te gaan is het voor een goed begrip van belang er, wellicht ten overvloede, op te wijzen dat het eigenlijk niet goed mogelijk is deze relaties in enkele volzinnen te typeren. Relaties zijn in de eerste plaats in hoge mate afhankelijk van de mensen die ze onderhouden, en in de tweede plaats zijn deze relaties onderhevig aan de invloeden die plaatselijk verschillende politieke situaties erop uitoefenen, waarvan het soort college dat gevormd is, wel de belangrijkste factor is. Het is dus best mogelijk dat niet iedereen een hem of haar bekende situatie juist omschreven of aangeduid ziet.
Deze relatie is misschien
het beste aan te geven, als we zeggen dat een wethouder een bijzonder soort
raadslid is. Hij of zij is dus enerzijds raadslid, maar maakt anderzijds deel
uit van een college dat weer ondergeschikt is aan de raad. Als raadslid stemt
hij gewoon mee met de andere raadsleden over voorstellen van het college van
B_&_W en het kan zelfs voorkomen dat hij als raadslid stemt tegen een voorstel
van B_&_W. Hoewel een wethouder gekozen wordt door de raad en ook door
diezelfde raad als wethouder naar huis gestuurd kan worden, zal de wethouder
zich toch voldoende onafhankelijk van de raad moeten kunnen opstellen, omdat
hij ook als lid van het college een eigen verantwoordelijkheid heeft. De
wethouder zal er goed aan doen deze bijzondere positie steeds voor ogen te
houden, anderzijds zullen de raadsleden ook de wethouder de nodige ruimte
moeten laten. In paragraaf 1.8 werd al gesproken over het monistische karakter
van de verhouding raad - college en over dualistische tendensen. Een mogelijke
versterking van het monistische uitgangspunt hangt wellicht samen met het feit
dat gemeenteraden meer nadrukkelijk dan in het verleden, weer hoofd van de
gemeente willen zijn. Voor de wethouders zou dit kunnen inhouden dat bij raden
de neiging bestaat om de wethouders meer te zien als leden van die raad met
een uitvoerende taak, desnoods nog als beleidsvoorbereidende mensen, maar niet
meer als dé beslissers. Aan de andere kant is er zeker in de grote(re)
gemeenten een ontwikkeling waarneembaar naar een zekere mate van dualisme. Het
gevaar van de verambtelijking van de wethouder dreigt, als hij gaat optreden
als een soort hoofd van de ambtenaren die onder zijn portefeuilles vallen. De
Een partij die één of meer wethouders afgevaardigd heeft in het
college van B_&_W, verkeert zonder twijfel in een bevoorrechte positie ten
opzichte van fracties, die niet in het college vertegenwoordigd zijn. De
wethouder kan zijn fractie, vaak in een vroeg stadium van de
beleidsvoorbereiding, van allerlei zaken op de hoogte stellen. Een fractie die
geen wethouder heeft voortgebracht, moet zijn kennis putten uit
commissievergaderingen en uit de raadsstukken, die wel uitgebreid op de inhoud
in kunnen gaan, maar die toch nooit alle achtergrondinformatie kunnen
bevatten. Een nadeel voor een niet in het college vertegenwoordigde fractie is
voorts, dat het totaaloverzicht van het gemeentelijke beleid niet altijd even
duidelijk is te onderscheiden, omdat de taak van de raad toegespitst is op het
nemen van afzonderlijke besluiten, die op het eerste gezicht niet altijd een
even grote samenhang vertonen. De wethouder/fractielid zal zijn partijgenoten
steeds uitgebreid dienen te informeren over alles wat met de zaak verband
houdt. Hij kan vanwege het totaaloverzicht dat hij heeft, het stemgedrag van
De relatie van de wethouder tot de
ambtenaren die werkzaam zijn op de beleidsvelden die tot zijn portefeuille
behoren, is eveneens zeer belangrijk. Een regelmatig overleg over
beleidsaangelegenheden tussen de wethouder en zijn beleidsambtenaren is van
groot belang voor beide partners in dat overleg. De ambtenaren beschikken over
een grote mate van deskundigheid op de diverse beleidsterreinen en over
inzicht in het tot dusverre gevoerde en voor de burger herkenbare beleid,
waarmee de wethouder zijn voordeel kan doen. De wethouder kan via dit overleg
aan zijn medewerkers zijn beleidsvisie overdragen. Mocht de wethouder vanuit
zijn beleidsopvattingen willen afwijken van een ambtelijk advies, dan rust op
hem de verplichting dit te motiveren naar de ambtenaren toe. Anderzijds mogen
de ambtenaren van de wethouder verwachten dat hij, indien hij een advies
overneemt, hiervoor de volle politieke verantwoordelijkheid neemt, binnen
college en raad. In paragraaf, 3.4.2 is gesproken over het nadeel van de
verambtelijking van de wethouder. In dit verband, de relatie wethouder -
ambtenaren, is het goed nog even stil te staan bij de secretaris. Voorkomen
moet worden dat de wethouder de rol van de secretaris in de ambtelijke
organisatie miskent en buiten de secretaris om zich direct met de organisatie
van de werkzaamheden inlaat. In de volgende les wordt hier overigens nader op
ingegaan, maar het is hier reeds gememoreerd, omdat het respecteren van
elkaars functies en de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden en
bevoegdheden van essentieel belang zijn voor een werkelijk collegiaal
Artikel 100 zegt, dat de wethouders een jaarwedde genieten die door Gedeputeerde Staten wordt vastgesteld, nadat de raad hierover gehoord is onder goedkeuring van de Kroon. Sinds 1 december 1976 ontvangen de wethouders evenals de raadsleden geen presentiegeld meer. De raadsleden hebben daar een vaste toelage voor teruggekregen. De wethouders hadden al voor 1 december 1976 een vaste toelage, een jaarwedde, maar ontvingen ook presentiegeld. Een Commissie Knelpunten Rechtspositie Gedeputeerden en Wethouders was op grond van een uitgebreid onderzoek tot de slotsom gekomen dat het verlies van het presentiegeld gemiddeld neerkwam op een teruggang van 7,5% aan inkomsten. De conclusies van deze commissie waren voor de minister van Binnenlandse Zaken aanleiding om de colleges van Gedeputeerde Staten mede te delen, dat hij bij wijze van compensatie van het verlies van presentiegeld akkoord kon gaan met een gemiddelde verhoging van de jaarwedde met 7,5%. De jaarwedden zijn evenals bij de burgemeesters- en secretarissensalarissen gekoppeld aan het inwonertal van de gemeenten. Zo bedroeg de jaarwedde (per 1 juli 1981) voor een wethouder van een gemeente tot 1.000 inwoners f 7.200,-- en die voor een wethouder van een gemeente met 150.000 inwoners f 107.292,--. De hiervoor geschetste gang van zaken toont aan dat het de minister is, die in feite voorschrijft wat er gebeurt en Gedeputeerde Staten zijn dan met de uitvoering belast. De hoogte van de wethouderswedden loopt dus sterk uiteen, afhankelijk van de gemeentegrootte. Het schema met de tijdsbesteding van de wethouder (zie par. 3.3) toont m.i. aan dat gerelateerd aan de tijdsbesteding, deze verschillen te groot zijn. Bovendien is de wedde voor wethouders in kleine gemeenten vaak zo ontoereikend dat dit voor vele capabele potentiële wethouders een beletsel zal betekenen om hun particuliere full-time functie om te zetten in een part-time baan om de resterende tijd als wethouder door te brengen.
Het financiële beleid houdt zich bezig met het verkrijgen en het
besteden van de financiële middelen der gemeente. De gemeenteraad heeft zowel
invloed op de omvang van deze middelenstroom (hogere of lagere
belastingtarieven) als op de richting waarin deze middelenstroom wordt geleid.
Aan deze invloed zijn belangrijke beperkingen verbonden. Wat betreft de
invloed op de omvang van de middelenstroom moet worden gewezen op het vrij
beperkte eigen belastinggebied van de gemeente. Het grootste gedeelte van de
gemeentelijke inkomsten is afkomstig van hogere organen, waarop de
gemeenteraad geen rechtstreekse invloed heeft. Wat betreft de invloed op de
besteding van de middelen moet nog worden gewezen op het bestaan van z.g.
specifieke uitkeringen, waaraan de verplichting tot besteding in een bepaalde
sector verbonden is. Niettemin kan worden geconstateerd dat er momenteel een
streven is naar vergroting van de bevoegdheid van de
De belastingen die de gemeente mag heffen, zijn limitatief opgesomd in de Gemeentewet. Deze belastingen zijn: 1. de onroerend-goedbelasting (artikel 273); 2. de baatbelasting (artikel 273a); 3. de bouwgrondbelasting (artikel 274); 4. de hondenbelasting (artikel 274a); 5. de woonforensenbelasting (artikel 275); 6. de toeristenbelasting (artikel 276); 7. leges en rechten (artikel 277).
Dit is veruit de belangrijkste belasting met de hoogste opbrengst vergeleken met de overige gemeentelijke belastingen. De belasting wordt geheven van de feitelijke gebruikers en van de zakelijk gerechtigden (vnl. eigenaren). De belastinggrondslag wordt gevormd door het onroerend goed, gemeten naar: - hetzij de waarde in het economisch verkeer; - hetzij de oppervlakte na toepassing van vermenigvuldigingscijfers voor aard, ligging, kwaliteit en soort gebruik, zulks teneinde op benaderende wijze rekening te houden met verschillen in waarde in het economisch verkeer. Kiest men voor de grondslagwaarde, dan wordt de belasting geheven naar een tarief per f 3.000,-. Dient de gecorrigeerde oppervlakte als maatstaf, dan wordt het tarief berekend per 10 m² De belasting wordt geheven terzake van onroerend goed gelegen binnen de gemeente met uitzondering van de ten behoeve van de land- of bosbouw bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond. Voorts zijn uitgezonderd gebouwen voor de openbare eredienst en andere openbare bezinningsbijeenkomsten en natuurterreinen. De wet stelt een limiet aan de opbrengst van deze belasting door een verband te leggen tussen deze opbrengst en de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De opbrengst verkregen van de gebruikers mag niet meer dan 12% en die van de eigenaren mag niet meer dan 15% bedragen van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.
Treft de gemeente voorzieningen waarvan belanghebbenden bij onroerend goed in bepaalde gedeelten van de gemeente profijt hebben, dan kan een belasting worden geheven. De opbrengst mag niet meer zijn dan een billijke bijdrage (maximaal 85%) in de kosten van de voorzieningen. De belasting mag niet langer worden geheven dan 30 jaar. Zij wordt geheven van de zakelijk genothebbende (als regel de eigenaar). De verordening moet een bepaling bevatten dat de belasting, op verzoek van de belastingplichtige voor de nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan (de z.g. afkoop).
Deze
belasting beoogt de kosten van bepaalde voorzieningen van openbaar
Evenals de onroerend-goedbelasting wordt de hondenbelasting in nagenoeg alle gemeenten geheven. Een nevendoel van deze belasting is het beperken van het aantal honden. Daarbij past de mogelijkheid om voor een tweede (en volgende) hond een hoger tarief te heffen.
Woonforensen zijn personen die niet in een gemeente wonen, maar er wel meer dan negentig maal per jaar overnachten of er voor meer dan negentig dagen per jaar voor henzelf of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden. Uitgezonderd zijn verpleegden of verzorgden in inrichtingen. De bedoeling van deze belasting is om de gemeenten compensatie te bieden wegens het gemis aan het op het aantal inwoners gebaseerde uitkeringsonderdeel van het Gemeentefonds, doordat de woonforensen niet in het bevolkingsregister zijn opgenomen. Dit kan een aanwijzing zijn voor het tarief.
Vooral voor de toeristenplaatsen is het van belang dat de wet gemeenten de bevoegdheid geeft een toeristenbelasting te heffen. Meestal zal deze worden geheven van degene die gelegenheid tot verblijf biedt (exploitant van hotel, pension, bungalowkampen, caravanterreinen, campings). Deze mag de belasting verhalen op de toerist. Toeristenbelasting kan ook worden geheven bij evenementen voor dagrecreatie (b.v. Keukenhof, De Efteling) en zelfs reeds bij het betreden van toeristische gebieden (b.v. op veerdiensten). De bedoeling van deze belasting is een tegemoetkoming te zijn in de kosten die de gemeenten voor de toeristen moeten maken.
Dit zijn eigenlijk geen belastingen, maar ze
worden door de Gemeentewet - vooral met het oog op de invorderingsbepalingen -
wel voor belastingen gehouden. Het verschil is dat terwijl echte belastingen
algemene dekkingsmiddelen zijn (ter vrije besteding), de hier bedoelde
heffingen eigenlijk kostenvergoedingen zijn. De opvattingen van de laatste
tijd gaan in de richting van kostendekkende tarieven. Bij leges moet worden
gedacht aan kostenvergoeding voor bewezen administratieve diensten. Bekend zijn
Het belangrijkste algemene
dekkingsmiddel van de gemeenten is de algemene uitkering uit het
Gemeentefonds. Het bedrag dat hiermee is gemoeid, beloopt ongeveer 15% van de
rijksbelastingopbrengsten. Dit bedrag wordt via een aantal verdeelmaatstaven,
die in de Financiële-Verhoudingswet zijn opgesomd, verdeeld over de gemeenten.
Schommelingen in de rijksbelastingopbrengsten werken slechts met grote
vertraging door in de verdeelmaatstaven en komen in eerste instantie ten bate
of ten laste van het Gemeentefonds. Dit fonds is dus een reserveringsfonds dat
niet per jaar behoeft te worden opgedeeld. Er kunnen reserves of tekorten
ontstaan. Bij de verdeling van het bedrag over de gemeenten is geprobeerd
zoveel mogelijk rekening te houden met de structuur en de bijzondere kenmerken
van die gemeenten. De opbouw van de verdeelmaatstaven is als volgt: a. een
vast bedrag per gemeente (f 35.000,-); b. een bedrag per hectare (f 12,50); c.
een bedrag per woning (f 34,90 via een bepaalde berekening met een minimum van
f 12,- per inwoner); d. een bedrag per inwoner dat varieert per grootte-groep
van gemeenten. De bedragen per inwoner zijn voor 1982 als volgt: [...]. De
hierboven onder a. t/m d. genoemde bedragen kunnen jaarlijks worden herzien in
verband met de jaarlijkse groei van de algemene uitkering en in verband met
wijzigingen tussen de gewichten der verdeelmaatstaven onderling. Een
interessante ontwikkeling van de laatste jaren is dat het gewicht van het
bedrag per woning toeneemt ten koste van het bedrag per inwoner. Dit hangt
samen met het feit dat in vele gemeenten de woningvoorraad sneller groeit dan
het inwonertal, terwijl de groei van de gemeentelijke kosten voor een
belangrijk gedeelte verband blijkt te houden met de groei van het bebouwde
oppervlak. Over deze verschuivingen en andere wijzigingen in de
verdeelmaatstaven wordt jaarlijks geadviseerd door de Raad voor de
Gemeentefinanciën. Deze Raad is het belangrijkste adviesorgaan van de regering
op het terrein van de gemeentefinanciën. De adviezen van de Raad zijn
openbaar. Zij worden
Uit de Inleiding bleek reeds dat de
specifieke uitkeringen de grootste inkomstenbron vormen. Volgens een recent
onderzoek van de Raad voor de Gemeentefinanciën bestaan er 537 specifieke
uitkeringen. Daaronder is echter een zeer groot aantal waar niet elke gemeente
mee te maken krijgt. Het zijn z.g. Haagse potjes waarop voor specifieke
doeleinden een beroep kan worden gedaan, maar waarin men wel de weg moet weten
te vinden! Vanuit het gezichtspunt van het financiële beleid zijn deze echter
minder interessant. Voor het financiële beleid zijn alleen van betekenis de
grote geldstromen, die niet geheel kostendekkend zijn en dus verstorend kunnen
werken op de financiële huishouding. De belangrijkste daarvan zijn in de
vorige paragraaf reeds ter sprake gekomen. Gedoeld wordt op de uitkering voor
de materiële kosten van het gewoon lager onderwijs en het kleuteronderwijs en
op de rijksbijdrage in de gemeentelijke kosten van bijstand, welke laatste 90%
van deze kosten bedraagt. De resterende 10% moet door de gemeenten worden
opgebracht uit de algemene middelen en vormt in deze tijd een zware last op de
gemeentelijke budgetten. Pogingen van gemeentelijke zijde om de bijstand voor
100% ten laste van het Rijk te brengen, zijn tot dusverre steeds mislukt. Voor
gemeenten met meer dan 25.000 inwoners is van belang de normvergoeding kosten
gemeentepolitie van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hoewel deze
vergoeding beoogt kostendekkend te zijn, behoeft dit niet voor iedere gemeente
precies te kloppen. Daarom spreekt men over normvergoedingen in tegenstelling
tot vergoedingen op declaratiebasis, waarbij de werkelijke kosten kunnen
worden gedeclareerd. Voor een beperkt aantal grote gemeenten is van belang de
bijdrage in de tekorten van het openbaar vervoer van het ministerie van
Verkeer en Waterstaat. Deze bijdrage is op declaratiebasis, maar het
ministerie schrijft voor wat mag worden gedeclareerd en heeft daarmee
belangrijke zeggenschap gekregen in de organisatie van het lokale openbaar
vervoer. Ten slotte kan worden gewezen op de groeiende betekenis van de
rijksbijdrageregelingen van het ministerie van CRM op het terrein van het
specifieke welzijn. Genoemd kunnen worden de Rijksbijdrageregeling
sociaal-cultureel werk en de Rijksbijdrageregeling maatschappelijke
dienstverlening. De ervaringen hiermee zijn nog te kort om een oordeel te
geven over het belang van deze regelingen vanuit het oogpunt van het
financiële beleid. De geldstromen die door de gemeentekas lopen in het kader
van de volkshuisvesting (woningwetbouw), zijn hier niet ter sprake gebracht.
Volledigheidshalve worden ze nu even genoemd, maar deze sector moet zichzelf
bedruipen. Het financiële beleid moet erop toezien dat dit ook gebeurt en dat
de gemeente daar niets op toe behoeft te leggen.
De gemeentelijke uitgaven vormen een geweldig groot veld van allerlei soorten posten, waaraan allerlei voorschriften verbonden zijn en die velerlei doelstellingen dienen. Het greep krijgen op deze massa wordt dan ook meestal als veel moeilijker ervaren dan in het bedrijfsleven, waar eigenlijk alle uitgaven op één doel (nl. het vervaardigen en verkopen van een goed produkt tegen een aanvaardbare prijs) gericht zijn en daaraan afgemeten kunnen worden. Bij de overheid ontbreekt een dergelijke meetlat, hoewel er wel allerlei pogingen worden gedaan om hierin te voorzien (doelstellingenanalyses, effectiviteitsanalyses en kosten-baten-analyses). De beste manier om ingang te verkrijgen in de gemeentelijke uitgaven is om deze in te delen in bepaalde groepen (verzamelingen). Het blijkt dan dat er diverse indelingen mogelijk zijn, al naar gelang het gezichtspunt dat men hanteert. Achtereenvolgens zullen de volgende indelingen worden behandeld: 1. de functionele indeling; 2. de categoriale indeling; 3. de indeling in gewone en kapitaaluitgaven; 4. de indeling in rendabele en onrendabele uitgaven; 5. de indeling in bestaande en nieuwe uitgaven. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat er nog meer indelingen zijn, maar dat de genoemde voorshands voldoende zijn om inzicht in de materie te krijgen.
Dit is de indeling naar de beleidsvelden waar de gemeente zich mee bezighoudt. De commissies uit de raad zijn meestal ook naar dit model ingedeeld, teneinde de specialisten uit de raadsfracties de gelegenheid te geven zich bezig te houden met die zaken die meer in het bijzonder hun interesse hebben. Globaal kunnen 10 beleidsvelden worden onderscheiden: 1. Algemeen bestuur. 2. Openbare orde en veiligheid. 3. Gemeentewerken. 4. Economische aangelegenheden. 5. Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. 6. Onderwijs. 7. Culturele aangelegenheden. 8. Sociale zorg. 9. Volksgezondheid. 10. Sport en recreatie. De laatste vijf beleidsvelden vormen te zamen de sector welzijn (men spreekt ook wel van de zachte sector).
De financiële
specialist zal niet alleen willen weten voor welk beleidsveld (welke functie)
de uitgave wordt aangewend, hij zal ook willen weten welke kostensoorten hier
achter steken. Wordt de activiteit verricht met eigen personeel, dan wel wordt
de activiteit uitbesteed of verricht door een
Deze indeling is het snelst geleerd indien men eenmaal bij het gemeentelijk gebeuren betrokken raakt. Een gewone uitgaaf is een uitgaaf die uit de jaarlijkse middelenstroom betaald moet worden. Alles wat tot dusverre ter sprake is geweest, betrof eigenlijk de gewone uitgaven. Daarnaast kan de gemeente kapitaaluitgaven doen. Dit zijn investeringen die niet direct uit de jaarlijkse middelen behoeven te worden betaald, maar waarvoor mag worden geleend. De rente en afschrijving van deze investeringen drukken dan gedurende de levensduur van het object op het gemeentelijk budget.
Rendabele uitgaven zijn uitgaven waar specifieke inkomsten tegenover staan. Onrendabele uitgaven zijn uitgaven die uit de algemene middelen van de gemeente betaald moeten worden. Bij het financiële beleid gaat het dus vooral om de onrendabele uitgaven. Rendabele uitgaven worden door de financiële specialisten vaak wat stiefmoederlijk behandeld, omdat men meent dat deze zichzelf wel bedruipen. Toch moet men hier attent op zijn. De rentabiliteit is nooit automatisch verzekerd! De rendabele uitgaven kunnen in twee groepen worden ingedeeld: A. Uitgaven die behoren tot de bedrijvensector en waarvan de inkomsten gevormd worden door prijzen. Hieronder vallen in elk geval de uitgaven van de gemeentelijke nutsbedrijven, woningbedrijven en grondbedrijven. B. Uitgaven die behoren tot de overheidssector waar specifieke uitkeringen (behandeld in hoofdstuk 4) tegenover staan. In die zin kunnen uitgaven voor gemeentepolitie, voor openbaar vervoer en voor onderwijs rendabel zijn, indien en voor zoverre de specifieke uitkeringen toereikend zijn.
Voor de beoordeling van een gemeentelijke uitgave is het van belang te weten
of deze uitgave reeds (wellicht zelfs sinds jaar en dag) gedaan wordt, dan wel
of het een nieuwe activiteit van de gemeente betreft. In de gemeenteraad wordt
de meeste aandacht besteed aan nieuwe uitgaven. Dat is begrijpelijk. Hierover
moet immers de politieke besluitvorming nog plaatsvinden, voordat de
activiteit van start mag gaan. Deze nieuwe uitgaven worden grotendeels betaald
uit de stijging van de algemene middelen van
Indien de jaarlijkse middelenstroom even groot is
als de gewone uitgaven in een bepaald jaar, spreken we van een sluitende
begroting. Precies sluitend tot op de laatste cent is een begroting natuurlijk
nooit. Het streven is daar ook niet op gericht. De bedoeling is dat de
jaarbegroting een zeker overschot vertoond, aan welk overschot de raad in de
loop van het jaar (of direct bij de behandeling van de jaarbegroting in het
najaar, voorafgaand aan het begrotingsjaar) een bestemming kan geven. Dit
overschot wordt gestald op de post onvoorzien van de gemeentebegroting. In
formele zin is de begroting daarom altijd in evenwicht. Ook bij een eventueel
tekort moet een beroep worden gedaan op een post, meestal een bijdrage van de
reserves, om een sluitend geheel te krijgen. Er zijn dus twee mogelijkheden:
[...]. Omdat de begroting grotendeels bestaat uit jaarlijks terugkerende
inkomsten en uitgaven, verkrijgt een niet sluitend budget in het algemeen niet
de goedkeuring van het toezicht houdend orgaan. Immers de bijdrage van de
reserve is geen lopende inkomst en zal na één of meer jaren niet meer aanwezig
zijn. Een gemeente die een dergelijke begroting presenteert, zal dan ook
meestal gedwongen worden tot een nader onderzoek aangaande de mogelijkheid om
uitgaven te schrappen, dan wel inkomsten te verhogen. Aangezien de van het
Rijk en uit het Gemeentefonds te ontvangen inkomsten vaststaan en niet door de
gemeente kunnen worden beïnvloed, is de enige mogelijkheid tot verhoging van
inkomsten gelegen in het eigen belastinggebied. De gemeentelijke belastingen
vormen dan ook het middel bij uitstek om via het afwegen van diverse belangen
financieel beleid te voeren. Globaal zijn er vier redenen om de eigen
belastingen te verhogen: 1. Een jaarlijkse trendmatige verhoging parallel aan
de verhoging van alle andere inkomsten, zodat het aandeel van de eigen
belastingen in het totaal der gemeentelijke inkomsten niet wijzigt. 2. Een
meer dan trendmatige verhoging als compensatie voor de tegenvallende groei van
de inkomsten van het Rijk en uit het Gemeentefonds. Dit is een bij uitstek
politieke beslissing.
a. Heroverwegen van overheidstaken is noodzakelijk. De belangen van de meest kwetsbaren worden daarbij ontzien. b. Streven naar een efficiëntere en effectievere benutting van de ter beschikking staande middelen. c. Gemeenten dienen zich te houden aan de regels van sluitende begrotingen. d. Schoksgewijze verhoging van belastingen en tarieven moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Zolang de inflatie niet sterk beteugeld is, zal het onvermijdelijk zijn de heffingen jaarlijks bij te stellen. e. Van de burgers wordt en reële eigen bijdrage voor het gebruik van voorzieningen gevraagd.
a. Kritische bezinning en politieke beslissingen zijn nodig om oude taken te verminderen en af te stoten ten behoeve van nieuwe. b. Van activiteiten wordt aangegeven welke kosten zij met zich meebrengen, alvorens de afweging wordt gedaan. c. Waar sprake is van direct aanwijsbaar individueel nut, valt een speciale heffing te overwegen. Mogelijkheden daartoe zijn een bouwgrondbelasting of een baatbelasting. d. Accommodaties worden zoveel mogelijk tegen kostendekkende tarieven ter beschikking gesteld. e. Bij de tariefstelling van gemeentelijke bedrijven wordt er in principe van uitgegaan dat deze kostendekkend zijn.
a. De komende jaren zal met kracht gestreefd moeten worden naar een kritische doorlichting van en herbezinning op de bestaande taken en uitgaven van de gemeenten. b. Daarnaast is het treffen van efficiency-maatregelen een klemmende noodzaak. c. Een sluitende gemeentebegroting behoort hoeksteen te zijn van een verantwoord financieel beleid. d. De belastingtarieven mogen niet meer dan trendmatig stijgen. De beperkingen in de rijksuitkeringen aan de gemeenten mogen niet afgewenteld worden op burgers en bedrijfsleven door een meer dan evenredige verhoging van gemeentelijke belastingen en tarieven van nutsbedrijven. e. De tarieven van de nutsbedrijven en de vergoedingen wegens gemeentelijke diensten (leges en rechten) dienen in principe kostendekkend te zijn.
Het financiële beleid van de gemeente moet vertaald worden in de
z.g. comptabele stukken. De belangrijkste daarvan is de begroting. De
indiening van de jaarlijkse begroting door het college van burgemeester en
wethouders vormt de aanleiding voor de algemene beschouwingen in de raad,
zoals deze in vele gemeenten in december (soms eerder, maar in elk geval vóór
de aanvang van het begrotingsjaar) worden gehouden. Dit is een goede gewoonte
die bij alle overheidslichamen wordt aangetroffen. Bij het Rijk b.v. vormt de
indiening van de Miljoenennota op Prinsjesdag het startpunt voor de algemene
beschouwingen in het Parlement. Ook bij de provincies is het gebruikelijk dat
de begrotingsbehandeling aanleiding is voor Provinciale Staten het gehele
provinciale beleid aan de orde te stellen. Het is een goede gewoonte, want
alles wat de overheid doet, kost immers geld en moet dus op enigerlei wijze in
de begroting zijn terug te vinden. Dit laatste is echter helaas niet zo
eenvoudig. De begroting is vaak langs hele andere lijnen opgebouwd, dan een
raadslid - als hij zich op de algemene beschouwingen prepareert - zou wensen.
Wellicht is dit de reden, dat bij deze beschouwingen in de raad soms de indruk
ontstaat dat de begroting zelf niet ter discussie staat. Ongetwijfeld wordt
dit mede veroorzaakt door het feit dat de begroting in hoofdzaak het bestaande
beleid bevat, terwijl in de raad de meeste tijd wordt besteed aan het
formuleren van nieuwe wensen. Nu de ruimte daarvoor steeds meer gaat ontbreken
en noodgedwongen het bestaande beleid ook ter discussie wordt gesteld, zal de
betekenis van en daarmede de belangstelling voor de begroting toenemen. Een
andere ontwikkeling van de laatste jaren is, dat men de gemeentelijke uitgaven
steeds meer in een meerjarig perspectief wil zien en niet wil volstaan met een
blik in het komende jaar. Ongetwijfeld houden beide ontwikkelingen verband met
elkaar. Immers wie ruimte zoekt in het bestaande beleid, moet ook weten hoe de
bestaande uitgaven zich ontwikkelen. Zitten er groeiposten in, waardoor de
ruimte voor nieuwe zaken nog verder afneemt, of zitten er juist aflopende
posten in, waardoor in de toekomst min of meer automatisch ruimte zal
ontstaan. Deze tendensen kunnen zichtbaar worden gemaakt in meerjarenramingen.
Ook in de programma's van de politieke partijen komen we tegen dat
meerjarenramingen een eis van deze tijd zijn. Is de begroting eenmaal
aanvaard, dan behoeft deze niet gedurende het begrotingsjaar ongewijzigd te
blijven. Integendeel, het is normaal dat in de loop van het jaar talrijke
begrotingswijzigingen aan de raad worden voorgelegd. Ten slotte wordt na
afloop van het jaar de rekening opgesteld. De vaststelling van de rekening
door de raad betekent een décharge voor het college van burgemeester en
wethouders voor het in het afgelopen jaar gevoerde beleid.
De begroting is een huishoudplan, een plan van actie van de
gemeente voor het komende jaar. Dit plan moet antwoord geven op de
verschillende vragen : 1. Wat mag worden gedaan? (De machtiging of
autorisatie.) 2. Wat moet worden gedaan? (De taakstelling.) 3. Wat is de beste
keuze tussen alternatieven? (De afweging.) De gemeentebegroting bevat een
opsomming van de inkomsten en uitgaven der gemeente, welke ten bate of ten
laste van het kalenderjaar waarvoor zij dient, naar raming zullen worden
gedaan. Behalve dat het opmaken van de begroting voor de gemeentebesturen de
noodzakelijkheid meebrengt om zich ten minste eens per jaar rekenschap te
geven van de financiële toestand der gemeente, is een dergelijke raming nodig
om te verzekeren dat er tussen de ontvangsten en de uitgaven zoveel mogelijk
evenwicht bestaat. Ook de bepaling van de bedragen die in het komende jaar
wegens belastingen zullen worden geheven, steunt op de in de begroting
opgenomen ramingen. Voor wat de uitgaven betreft, is de begroting te
beschouwen als een aanduiding van de grenzen, waartoe burgemeester en
wethouders bij het doen van uitgaven kunnen gaan. Zij draagt dan ook het
karakter van een autorisatiebegroting. Omdat de bij de begroting verleende
kredieten voor burgemeester en wethouders bindend zijn, bepaalt de raad, door
vaststelling der begroting, langs welke lijnen het financieel beheer der
gemeente zich in het komende jaar zal bewegen.
De laatste jaren ontstaat steeds meer het inzicht dat het
nodig is om de gemeentefinanciën over een langere periode te bezien dan éen
jaar. De begroting die sinds meer dan een eeuw het beleidsstuk bij uitstek is
voor de gemeenteraad, dreigt daarmee verdrongen te worden door de
meerjarenramingen. De ontwikkeling van deze gedachte is momenteel in volle
gang. Terwijl sommige gemeenten reeds jarenlang meerjarenramingen kennen, zijn
andere gemeenten er pas mee begonnen. Vele gemeenten echter kennen nog geen
meerjarenramingen. Ook over de status van het stuk zijn de gedachten nog niet
uitgekristalliseerd. Wat betekent de vaststelling van meerjarenramingen door
de raad? Een autorisatie aan B_en_W? Dat zeker niet. Er mogen geen rechten aan
worden ontleend, niet door B_en_W maar ook niet door burgers, die bepaalde in
de meerjarenramingen genoemde voornemens als toezeggingen zouden kunnen
beschouwen. Ten onrechte! De raad kan niet over de jaren heen regeren. Maar de
raad kan wel bakens uitzetten, beleidslijnen uitzetten, aan de hand waarvan
men meent het beleid in de komende jaren te kunnen voeren. Vervolgens komt dan
de vraag naar voren hoe gedetailleerd de meerjarenramingen moeten zijn. Net zo
gedetailleerd als de begroting of veel globaler? Ook hierover is de discussie
nog in volle gang. Men kiest tegenwoordig meer voor een globale aanpak,
hetgeen ook in het woord meerjarenramingen besloten ligt. Tot voor kort sprak
men van een meerjarenbegroting, hetgeen suggereert dat dezelfde opzet van de
jaarbegroting wordt gevolgd. Overigens wil dit niet zeggen dat voor de
opstelling van de meerjarenramingen ter secretarie geen gedetailleerde aanpak
vanuit de begroting nodig is. Integendeel. Er bestaan zelfs tegenwoordig
geautomatiseerde systemen met behulp waarvan op eenvoudige wijze de begroting
over een aantal jaren geëxtrapoleerd kan worden. Het voorleggen van een
dergelijk produkt aan de raad werkt echter ontmoedigend door zijn omvang. Het
is beter om samenvattingen te maken teneinde aan de raad de vermoedelijke
omvang van de inkomsten en uitgaven over een aantal jaren te laten zien. De
detaillering is er immers juist voor de autorisatie en dit is bij de
meerjarenramingen niet aan de orde! De periode waarvoor de meerjarenramingen
gelden, wordt meestal gelijkgesteld met de zittingsperiode van de raad. Bij de
begroting 1982 worden de meerjarenramingen overgelegd voor de periode
1982-1986. Het is echter niet voldoende om deze ramingen eens per 4 jaar op te
stellen. De ramingen zijn snel verouderd in onze dynamische maatschappij. De
ramingen moeten elk jaar worden bijgesteld; het eerste jaar vervalt en er
wordt een jaar aan toegevoegd, zodat er een jaarlijks verschuivende periode
is. Het doel van de meerjarenramingen is enerzijds meer inzicht in het
bestaande beleid en anderzijds meer inzicht in de jaarlijks vrijkomende ruimte
voor nieuw beleid te geven. De opzet van de meerjarenramingen moet aan deze
doelstellingen beantwoorden. Daartoe is enkele jaren geleden door de BAG (de
commissie Beleidsanalyse Gemeenten van de VNG) een leidraad ontwikkeld die ook
onder Zelfstudie is opgenomen. Deze leidraad
Wijziging van de begroting vindt regelmatig plaats.
Gesteld kan worden dat in iedere raadsvergadering wel één of meer
begrotingswijzigingen aan de orde komen. Vaak zijn dit wijzigingen die een
uitvloeisel zijn van besluiten die de raad (in dezelfde of in een vorige
vergadering) reeds genomen heeft. In dat geval zal een dergelijke wijziging
een hamerstuk zijn. Verwacht kan worden dat B_en_W in de toelichting op de
wijziging duidelijk aangeven waar het om gaat. Terwille van de
overzichtelijkheid is het ook aan te bevelen niet te veel onderwerpen in één
wijziging te behandelen. De gemeente heeft er ook belang bij de wijzigingen
zoveel mogelijk naar onderwerp te splitsen, omdat deze wijzigingen de
goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven en te veel onderwerpen in één
wijziging tot vertraging in de goedkeuringsprocedure kunnen leiden. Ter
illustratie volgt hieronder een (verre van volledig) overzicht van onderwerpen
die in een begrotingswijziging behandeld kunnen worden: 1. Een aanpassing van
de bedragen wegens loon- en prijsstijging. 2. Een aanpassing van de
kapitaallasten wegens rentestijging. 3. Een aanpassing van de bedragen omdat
een werk op een andere wijze wordt uitgevoerd dan bij de begroting verwacht.
4. Een verschuiving tussen de posten omdat er andere activiteiten noodzakelijk
blijken dan bij de begroting verwacht. 5. Het opvoeren van een nieuwe
activiteit (werk of investering), waarvan de lasten in mindering op de post
onvoorzien komen. 6. Het opvoeren van een nieuwe activiteit waar eigen
inkomsten tegenover staan (een rendabele uitgaaf). 7. Een aanpassing van de
bedragen aan de werkelijkheid op het eind van het begrotingsjaar (de z.g.
slotwijziging). Voor de raad zijn de wijzigingen bedoeld onder 5 het meest
interessant. Deze wijzigingen sluiten aan op onze beschouwingen over de post
onvoorzien in het hoofdstuk over de begroting.
Nadat de administratie van het begrotingsjaar is afgesloten,
wordt de rekening opgesteld. B_en_W dienen deze rekening bij de raad in en
voegen daaraan toe alles wat zij ter verantwoording van het gevoerde beleid
nodig achten. De gemeenterekeningen komen altijd betrekkelijk laat in de raad.
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door het feit dat de gemeentelijke
boekhouding niet op 31 december sluit, maar nog een aantal maanden wordt
opengehouden, omdat vele inkomsten en uitgaven die nog tot het begrotingsjaar
behoren, pas ná 31 december worden ontvangen of betaald. De dienst mag tot
uiterlijk 30 juni open blijven staan. Maar de wet eist niet dat de rekening
dan binnen enkele maanden bij de raad ligt. Daardoor lopen de termijnen
waarbinnen de gemeente de rekening gereed heeft tussen gemeenten nogal uiteen.
De rekening moet door een accountant worden gecontroleerd. Het
accountantsrapport moet aan de raad worden overgelegd. De meeste gemeenten
laten hun rekeningen controleren door het Verificatiebureau van de VNG. Enkele
gemeenten hebben een eigen accountantsdienst. Inschakeling van een ander
extern accountantskantoor is wel toegestaan, maar komt zelden voor. Vóór de
behandeling van de rekening in de raad wordt meestal een commissie tot het
nazien van de rekening uit de raad gevormd. Deze commissie bestudeert de
rekening en het accountantsrapport en rapporteert aan de raad de punten die
openbare behandeling behoeven.
Hieronder volgen slechts enkele belangrijke artikelen van de Gemeentewet, die rechtstreeks betrekking hebben op de in dit deeltje behandelde stof. Met een compleet overzicht zou een geheel boekwerk gevuld kunnen worden. Artikel 238 De begroting der plaatselijke inkomsten en uitgaven wordt, met de nodige toelichting en bescheiden, jaarlijks, ten minste vier maanden vóór de aanvang van het jaar waarvoor zij moet dienen, door B_en_W aan de raad aangeboden. Zij wordt, zodra zij is aangeboden, op de secretarie der gemeente voor een ieder ter lezing neergelegd, en hetzij in druk, hetzij in afschrift tegen betaling der kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld. Van de nederlegging en verkrijgbaarstelling, tussen welke en de behandeling der begroting in de raad ten minste veertien dagen moeten verlopen, geschiedt openbare kennisgeving. Artikel 242 De begroting behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Artikel 245a Een besluit tot wijziging van de begroting behoeft goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Artikel 253 Voor de takken van dienst wordt een afzonderlijke begroting vastgesteld. Bovenstaande artikelen zijn op deze begrotingen van toepassing. Artikel 255 Van de inkomsten en uitgaven der gemeente wordt door B_en_W over elk dienstjaar verantwoording gedaan aan de raad onder overlegging van de hun door de ontvanger, dan wel door de ambtenaar bedoeld in artikel 127a, aangeboden rekening met de daarbij behorende bescheiden. Zij voegen daarbij een verslag van een onderzoek naar de deugdelijkheid der rekening, ingesteld door de overeenkomstig artikel 265 bis aangewezen deskundige (het accountantsrapport). Artikel 257 De raad onderzoekt de rekening zonder uitstel en stelt het bedrag der ontvangsten en uitgaven voorlopig vast. Burgemeester en wethouders zijn bij de beraadslagingen daarover tegenwoordig, doch onthouden zich van medestemmen over het besluit. Wat de inrichting van de begroting en de rekening betreft, zijn de gemeenten gebonden aan de begrotingsvoorschriften 1931 en de rekeningsvoorschriften 1931, zoals deze in de loop der jaren zijn gewijzigd. Voor de meerjarenramingen bestaan geen voorschriften. Deze zijn ook niet wettelijk verplicht.
Een ieder die raadslid wordt, zal al gauw merken dat het
ruimtelijk beleid van de gemeente vaak zeer veel tijd en aandacht vraagt. Hoe
groot of hoe klein een gemeente ook is, de gemeente zal altijd een eigen
ruimtelijk beleid moeten voeren. Soms is het ruimtelijk beleid het
belangrijkste beleidsonderdeel, dat alle andere domineert. Het ruimtelijk
beleid bepaalt hoeveel woningen en bedrijven er in een gemeente komen. Het
bepaalt de grootte, het aantal inwoners van de gemeente. Daarom is een goed
ruimtelijk beleid één van de eerste levensnoodzaken voor een gemeente. Bij
hele kleine gemeenten gaat het er vaak om hoeveel men moet groeien om een
aanvaardbaar leefklimaat te houden en het dorp voor 'uitsterven' te behoeden.
Bij zo'n beleid stoot een kleine gemeente vaak de neus aan een hogere
overheid: rijk en provincie. Meer dan welk ander beleid is het ruimtelijk
beleid een onderwerp van conflicten tussen de verschillende overheidsniveaus.
Maar ook is er sprake van grote samenwerking. Bij de ontwikkelingen van de
groeikernen en groeisteden werken gemeenten, rijk en provincie nauw samen. Bij
het ruimtelijk beleid zijn ook de buren belangrijk. Gemeenten zullen overleg
moeten plegen met buurgemeenten over hun ruimtelijke plannen die consequenties
hebben voor die andere gemeenten.
Zoals ik in de inleiding reeds heb gezegd, kent het
ruimtelijk beleid geen eigen doelstellingen. Het beleid wordt gevuld vanuit
allerlei beleidssectoren. Bij het ruimtelijk beleid gaat het vooral om het op
elkaar afstemmen van allerlei zaken. Het kan vergeleken worden met een
timmerman die van allerlei stukken, planken en deuren, een rek en een slot een
goede kast moet maken. Een kast die tevens aan allerlei eisen moet voldoen. We
zullen bij de behandeling van het gemeentelijk beleid hier het gereedschap van
de stedebouwer/de planoloog verder uitwerken. We zullen het gaan hebben over
de volgende zaken: 1. De werkplaats van de timmerman. De gemeentelijke
organisatie, het gemeentelijk apparaat is de werkplaats van de timmerman. Hoe
groter de werkplaats van de timmerman, hoe grotere werkstukken hij kan maken.
2. De gereedschappen van de timmerman, of de verschillende plannen van de
gemeente, zijn de gereedschappen waarmee we de ruimte binnen de gemeente
ordenen. 3. De benodigdheden van de timmerman. Geen timmerman kan iets maken
zonder hout, spijkers en lijm. Om te kunnen ordenen hebben we ruimte nodig,
grond waarop we kunnen bouwen, of iets aanleggen. De grond is het
belangrijkste hulpmiddel van de gemeente bij het ordenen.
Omdat het ruimtelijk beleid een
belangrijke taak is voor de gemeenten, hebben vrijwel alle gemeenten een
aparte dienst die voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid
verantwoordelijk is. Deze dienst kent vele namen zoals b.v. openbare werken,
gemeentewerken, publieke werken etc. In deze dienst is veelal het uitvoerende
werk geconcentreerd. Naast deze dienst bestaat er ook in vrijwel iedere
gemeente een secretarie-afdeling ruimtelijke ordening. De secretarie-afdeling
houdt zich vooral bezig met voorbereiding van college- en raadsbesluiten. Niet
duidelijk kan gezegd worden waar de voorbereiding van de plannen plaatsvindt.
Meestal gebeurt dit in beide onderdelen. Maar waar hierbij het zwaartepunt
ligt, hangt af van de eigen opvattingen van de gemeenten. Naast de dienst en
de secretarie-afdeling is er in veel gemeenten sprake van een grondbedrijf.
Het grondbedrijf is dat onderdeel van het gemeente-apparaat dat zich
bezighoudt met de verwerving en de uitgifte van de grond. In veel gemeenten
verricht het grondbedrijf ook nog een aantal taken bij het bouwrijp maken van
de grond. 1. In grotere gemeenten zijn er meer diensten betrokken bij de
uitvoering van plannen. Zoals b.v. in Den Haag: Gemeentewerken,
Stadsontwikkeling, en Volkshuisvesting. Daarnaast zijn er dan ook meer
secretarie-afdelingen, zoals b.v.: Stadsontwikkeling, Stadsvernieuwing,
Verkeer en vervoer, en Volkshuisvesting. 2. In vele kleine en middelgrote
gemeenten worden vaak adviesbureaus ingeschakeld om de gemeente te helpen bij
het opstellen van plannen. Deze adviesbureaus zijn er in allerlei soorten en
maten. Wij kunnen vier hoofdsoorten onderscheiden: - De stedebouwkundige
adviesbureaus. Deze adviseren of stellen voor de gemeente de plannen op. - De
verkeerskundige adviesbureaus. Deze adviseren vooral m.b.t. het verkeer. - De
civiel-technische adviesbureaus. Deze adviseren m.b.t. bouwrijpmaken en
afwateringen, dijken, bruggen en andere civiel-technische werken. - Het
organisatie-adviesbureau. Als er moeilijke en ingewikkelde plannen worden
opgesteld, wordt soms ook een organisatiebureau ingeschakeld. Deze kan dan een
goede planorganisatie opzetten en vaak ook bij de organisatie meehelpen.
Naast de gemeentelijke organisatie heeft de gemeente ook te maken met een aantal rijks- en provinciale organen.
De Rijksplanologische Commissie,
(RPC) adviseert aan de ministers. De adviezen betreffen het algemene beleid
inzake de ruimtelijke ordening, maar de commissie adviseert ook en doet ook
voorstellen over streekplannen, structuurplannen, bestemmingsplannen en andere
planologische maatregelen. Rijksplanologische Dienst De taak van de
Rijksplanologische Dienst is omvangrijk. Het verrichten van onderzoek en
studie is een taak waarvan het resultaat goed zichtbaar is in bijvoorbeeld de
nota's over de ruimtelijke ordening. De Derde Nota over de
Iedere provincie heeft
een provinciale Planologische Commissie (PPC), die advies geeft aan het
provinciaal bestuur over de uitvoering van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
en van de verordeningen.
Het gereedschap om de ruimte mee te ordenen, zijn de wetten die er op dit gebied zijn. Niet al deze wetten worden hier behandeld. Hier zal de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden behandeld.
Het wettelijk kader voor de ruimtelijke ordening in
Nederland is ruim 80 jaar oud. Op 1 augustus 1901 trad de Woningwet in
werking. De doelstelling van de wet was vooral gericht op het tegengaan van de
slechte woonomstandigheden. De wet was dan ook gekoppeld aan de
Gezondheidswet. De redenering van de opstellers was als volgt: wil de
Nederlandse industrie over goede arbeidskrachten kunnen beschikken, dan is het
nodig dat zij goed gevoed, gehuisvest en opgeleid worden. De eerste sociale
wetten zijn vanuit dit oogpunt tot stand gekomen. De Woningwet had twee
belangrijke functies, n.l.: 1. De gemeenten werden verplicht verordeningen op
te stellen waaraan de nieuwbouw en de verbouw moesten voldoen
(bouwverordening). 2. Het rijk kon financieel steun gaan verlenen aan de
woningbouw. De eerste jaren van de Woningwet gebeurde dit echter vrijwel niet.
Alleen in de periode 1918-1924 toen de particuliere bouw stagneerde, werden er
op grote schaal woningen gebouwd door gemeenten en woningbouwverenigingen. Na
1924 zakte deze door het rijk gesubsidieerde produktie weer in elkaar. Pas na
de Tweede Wereldoorlog is er weer sprake van een zeer omvangrijke rijkssteun
bij de bouw van woningen. In oorsprong was de Woningwet een wet die zich
slechts beperkt met ruimtelijke ordening bezighield. Gemeenten hadden zich al
zeer lang daarvoor (16de en 17de eeuw) beziggehouden met de ordening van de
ruimte binnen hun eigen stad. Zij ontwikkelden zelf stedebouwkundige plannen
voor de uitbreiding van de stad. De grotere gemeenten (groter dan 10.000 inw.)
of zij die sneller groeiden dan 20 pct. in vijf jaar moesten een
uitbreidingsplan vaststellen. De 80 hiertoe aangewezen gemeenten moesten
plannen maken waarbij 'de grond wordt aangewezen, die in de naaste toekomst
voor de aanleg van straten, grachten en pleinen is bestemd'. Daarnaast kreeg
de gemeente de bevoegdheid om een bouwverbod uit te vaardigen voor gronden die
bestemd waren als straat of plein. Bij de wetswijziging van 1921 kreeg het
uitbreidingsplan meer inhoud. Het werd nu een plan 'waarbij de bestemming voor
de naaste toekomst in van de in dat plan begrepen grond in hoofdzaak wordt
aangewezen'. In 1926 voerde men het 'plan in hoofdzaak' en een 'plan in
onderdelen' in. Bovendien werden de voorwaarden bepaald waaronder een
gemeentebestuur ervan kon afwijken, of een plan-onderdeel nader kon uitwerken.
In 1931 voerde men het streekplan in en versoepelde men de procedure van de
plannen 'in hoofdzaak' en 'in onderdelen'. Tevens werd het
Op rijksniveau zijn er drie soorten beleidsstukken die overigens geen
van drie gebaseerd zijn op de wet. Zij hebben dan ook geen formele (wel
politieke) consequenties voor gemeenten en burgers. Deze drie zijn: 1. Nota's
m.b.t. de ruimtelijke ordening. In deze nota's wordt het ruimtelijke beleid
van de rijksoverheid vastgelegd. Na de Tweede Wereldoorlog zijn er drie van
zulke nota's verschenen. 2. Structuurschema's. Door verschillende leden van
het kabinet zijn i.s.m. de minister van VRO z.g. structuurschema's
uitgebracht. Deze schema's bevatten de ruimtelijke consequenties van een
beleid in een bepaalde sector. Voorbeelden hiervan zijn het structuurschema
Volkshuisvesting,
Het
streekplan is het middel bij uitstek, waarmee de provincie haar ruimtelijk
beleid voert. Dit onderstreept te meer het belang van het streekplan voor de
gemeente, omdat iedere gemeente een functietoekenning krijgt en de grenzen van
de groei van de gemeente worden aangegeven. Het provinciaal bestuur hanteert
het streekplan bij de beoordeling van de bestemmingsplannen. Zo krijgt het
planologische beleid van de provincie, neergelegd in het streekplan, gestalte
via het bestemmingsplan. Hoewel het streekplan de burger niet rechtstreeks
bindt, is de indirecte binding via het bestemmingsplan wel aanwezig. Ieder kan
ook bezwaar indienen tegen een ontwerp-streekplan. Het ontwerp moet volgens de
wet gedurende twee maanden ter visie liggen onder meer op de secretarie van de
gemeenten, over wier gebied het plan zich zal uitstrekken. Gedurende deze twee
maanden kan men schriftelijk bezwaren indienen bij Provinciale Staten. Hierna
is geen beroep op de Kroon mogelijk. De opstelling en herziening van
streekplannen gaat overigens steeds meer met inspraak gepaard. De procedure
van de inspraak zal per provincie verschillen. Het is de plicht van de
provincie om met het oog op de toekomstige ontwikkeling van haar gebied
voortdurend onderzoek te verrichten. Dit onderzoek moet niet alleen de
bestaande toestand betreffen, maar ook de mogelijke en wenselijke ontwikkeling
van de provincie, mede in verband met die van de aangrenzende gebieden. Het
Besluit op de Ruimtelijke Ordening noemt met name: - de natuurlijke gegevens
van de provincie; - de ontwikkeling van de welvaartsbronnen; - de sociale en
culturele ontwikkelingen in de samenleving; - de mogelijkheden en
wenselijkheden voor de ruimtelijke ontwikkeling van de provincie.
Op het gemeentelijk
niveau kennen we twee soorten plannen: het structuurplan en het
bestemmingsplan. Structuurplannen en bestemmingsplannen zijn eigenlijk het
beste te vergelijken met dozen. Een plan is een juridische constructie, een
doos waarin je een bepaalde inhoud kunt stoppen, het plan op zichzelf is
niets, het wordt pas belangrijk door zijn inhoud. De juridische constructie,
de doos, is in zoverre belangrijk dat de vorm en de stevigheid van een doos in
belangrijke mate bepalen wat wat je erin kunt verpakken.
Het structuurplan is in de art. 7, 8 en 9 van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening geregeld. In art. 7 wordt het structuurplan als volgt
omschreven: [...]. In het Koninklijk Besluit behorende bij de Wet op de
Ruimtelijke Ordening (in de wandeling wordt dit het Besluit Ruimtelijke
Ordening/BRO genoemd) wordt het structuurplan verder uitgewerkt. Het Besluit
RO vereist dat B_&_W ter voorbereiding van structuur- en bestemmingsplannen
onderzoek doen naar: de bestaande toestand in de gemeente en naar de mogelijke
en wenselijke ontwikkelingen van de gemeente. Dit onderzoek heeft met name
betrekking op: a. de natuurlijke gegevens :van het gebied; b. de
bevolkingsontwikkeling; c. de ontwikkeling van de welvaartsbronnen
(werkgelegenheid e.d.);
De opvolger van het uitbreidingsplan is het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is zonder enige twijfel het belangrijkste plan-niveau in Nederland. Het is n.l. het enige plan dat de burger en de overheid bindt. Het bestemmingsplan legt bestemmingen vast voor een bepaald gebied. Het is dan verboden om in dat gebied in strijd met het bestemmingsplan te bouwen.
Een bestemmingsplan bestaat uit 3 delen: 1. Een toelichting op
het bestemmingsplan. 2. Eén of meer kaarten met bijbehorende verklaring,
waarop de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen. 3.
Voorschriften omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en van de
zich daarop bevindende opstallen, voorzover deze voorschriften in verband met
de bestemmingen nodig zijn. De toelichting op het bestemmingsplan bevat een
groot aantal zaken. De doelstellingen van het plan, het onderzoek dat men
heeft gepleegd, het overleg wat men over het bestemmingsplan heeft gevoerd en
de financiële exploitatie-opzet van het plan, zijn de vaste onderdelen van een
toelichting. De voorschriften voor het bestemmingsplan vallen uiteen in: -
voorschriften omtrent de bebouwing; hoe hoog mag er gebouwd worden, welke
dakvorm, soort woningen, welke soort gebouwen etc; - voorschriften omtrent het
ander gebruik van de grond. Deze voorschriften hebben betrekking op gronden
die niet bebouwd worden zoals b.v. straten, plantsoenen, pleinen en
kinderspeelplaatsen; - voorschriften m.b.t. het gebruik van opstallen. Bij
veel bestemmingsplannen is het tegenwoordig gebruikelijk om als er ook
bedrijven in het plan zijn opgenomen, een staat van inrichting maken. (Een
staat van inrichting is een lijst van bedrijfssoorten, van
aardappelmeelfabrieken tot zwavelzuurfabrieken, die ingedeeld zijn naar
categorieën van hinder.) In het bestemmingsplan is dan bepaald welke
categorieën toelaatbaar zijn.
Het bestemmingsplan kent een vrij ingewikkelde procedure
die wij hier in een schema zullen weergeven: [...].
De vaststelling van een plan kan voor sommige burgers erg nadelige gevolgen hebben. Burgers die kunnen aantonen dat zij onevenredige schade leiden, hebben recht op schadevergoeding. Art. 49 Wet RO biedt hiervoor de mogelijkheid. Indien kan worden aangetoond dat deze schade, redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de burger zou moeten komen en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende is verzekerd door aankoop of onteigening, kent de gemeenteraad een bepaalde schadevergoeding toe. Tegen zo'n besluit van de raad staat beroep open op de Kroon.
Aan het bestemmingsplan zijn twee zaken nauw verbonden:
1. De anticipatiebevoegdheid (art. 19 Wet RO). 2. Het voorbereidingsbesluit
(art. 21 Wet RO). Art 19. is wellicht het beroemdste artikel uit de Wet op de
Ruimtelijke Ordening. Art. 19 biedt de mogelijkheid om voor een gebied waar
een voorbereidingsbesluit geldt of een nieuw bestemmingsplan ter visie is
gelegd, met een bouwplan op het nieuwe bestemmingsplan vooruit te lopen (te
anticiperen). Van deze bevoegdheid mag een gemeente alleen gebruik maken als
het college van Gedeputeerde Staten een verklaring afgeeft dat zij er geen
bezwaar tegen heeft (z.g. 'verklaring van geen bezwaar'). Art. 19 is te vaak
door gemeenten oneigenlijk gebruikt. In veel gevallen trof men een
voorbereidingsbesluit en vroeg men 'art. 19' aan, zonder dat men van zins was
om later een bestemmingsplan te gaan maken. Dit heeft vele colleges van
Gedeputeerde Staten ertoe genoopt stringente voorschriften m.b.t. het gebruik
van art. 19 te doen uitvaardigen. Art. 19 wordt in de praktijk altijd
vergezeld door art. 50, lid 8 van de Woningwet, dat het mogelijk maakt aan een
college om een bouwvergunning te verstrekken. Let dus altijd op het
gecombineerde gebruik van deze twee artikelen.
Inspraak en ruimtelijk beleid zijn de laatste jaren haast
onverbrekelijk met elkaar verbonden. Het maken van structuur- en
bestemmingsplannen zonder inspraak vindt haast niet meer plaats in Nederland.
Ondanks de uitgebreide vormen van inspraak, kennen we nog geen wettelijke
regelingen m.b.t. de inspraak bij ruimtelijke plannen op gemeentelijk niveau.
Verschillende vormen van 'inspraak' zijn inmiddels ingeburgerd:
Gemeentelijke grondpolitiek is al bijzonder oud. In Amsterdam was het in de 16de en 17de eeuw al gebruikelijk om zelf de grond te onteigenen, bouwrijp te maken en daarna als bouwgrond te verkopen. Als bewijs dat de vroede vaderen in die dagen hun macht deden gelden en het heft in handen hielden bij verkoop van gronden aan particulieren voor woningbouw, zij hier vermeld wat een geschiedschrijver mededeelt omtrent een dergelijke verkoop in Amsterdam in het jaar 1644. [...]. In de 19de eeuw verloren de stadswallen hun betekenis en liet de overheid de grondexploitatie over aan het particuliere initiatief. Onder de invloed van de Woningwet 1901 veranderde dit standpunt. In 1904 startte Amsterdam met een eigen grondexploitatie. Andere steden volgden spoedig: Utrecht, Schiedam, Rotterdam en 's-Gravenhage. Sinds die tijd kunnen we een onderscheid maken tussen: de passieve en actieve grondpolitiek. Bij een actieve grondpolitiek stelt de gemeente zich tot taak: 1. zo tijdig mogelijk de eigendom van terreinen te verwerven; 2. deze gronden bouwrijp te maken; 3. de bouwrijpe grond te verkopen of in erfpacht uit te geven. Bij een passieve grondpolitiek heeft de gemeente geen bemoeienis op dit gebied.
Bij het voeren van actieve grondpolitiek
is het wenselijk niet alleen de technische, maar ook de administratieve
werkzaamheden te centraliseren. De instelling van een grondbedrijf vormt
daartoe de aangewezen weg. Dit geldt zeker niet alleen voor de grote(re)
gemeenten. De vraag of aanwijzing van het grondbedrijf als tak van dienst ook
voor de kleine gemeente mogelijk is, werd in 1963 bevestigend beantwoord in
het Koninklijk Besluit (K.B. 13-12-1963 no. 34)
Een eerste stap in het actieve grondbeleid van de gemeente is de tijdige verwerving van gronden. Verwerving van gronden kan op twee manieren geschieden: 1. door aankoop, de z.g. minnelijke verwerving; 2. door onteigening.
Over aankoop valt niet zoveel te zeggen. De zaak is vrij simpel. De gemeente onderhandelt met de eigenaar over een prijs voor de grond. Als men het eens wordt, dan doet het college van B_&_W een voorstel aan de raad. Wanneer de raad dit voorstel aanvaardt, wordt de koop gesloten onder voorwaarde dat het college van Gedeputeerde Staten de aankoop goedkeurt. De enige complicerende factor bij aankoop kunnen de nader overeengekomen voorwaarden zijn. Vaak geschiedt de koop van de grond in de vorm van een grondruil. De gemeente koopt een stuk van een eigenaar, en verkoopt aan hem elders andere grond, om zo de grondbezitter de mogelijkheid te geven zijn activiteiten op een andere plaats voort te zetten. Soms koopt de gemeente de grond onder de voorwaarde dat de betrokken eigenaar in de gemeente één of meer nieuwe gebouwen mag neerzetten. Bij grondkopen moet men dus altijd opletten wat er allemaal aan de aankoop vastzit.
Onteigenen gebeurt in Nederland al zeer lang. De huidige wet kwam in 1851 tot
stand. De wet stelt de overheid in staat de grond te onteigenen in het belang
van de ruimtelijke ontwikkeling en de volkshuisvesting. De meeste
onteigeningen worden geregeld in art. 77, waarin wordt vastgesteld dat
onteigend kan worden ten behoeve van: - de uitvoering of handhaving van een
bestemmingsplan (dit is de meest gehanteerde onteigeningsvorm, naast die ten
behoeve van verkeersvoorzieningen);
De discussie over welke waarde bij onteigening
moet worden vergoed,is al heel oud. Haast zo oud als de Onteigeningswet. Bij
vaststelling van de waarde van het ontroerend goed gaat men er in de huidige
wet van uit dat alle omstandigheden, die in het commercieel verkeer tellen van
invloed zijn op de waarde van het desbetreffende goed. Met andere woorden niet
alleen de gebruikswaarde (de waarde bij het huidige gebruik), maar ook de
meerwaarde als gevolg van overheidsbeslissingen en autonome factoren wordt
vergoed. Deze totale waarde is wat men de verkeerswaarde noemt. Al lang
geleden is er gepleit voor een onteigening op basis van de gebruikswaarde.
Thorbecke jr. schreef in 1880 in zijn handboek 'Stelsel en toepassing der
Onteigeningswet': [...]. In 1890 kwam de liberale politicus Van Houten met een
initiatiefwetje m.b.t. invoering van de gebruikswaarde. Tot parlementaire
behandeling kwam het niet. Hetzelfde geldt voor het unanieme advies van de
staatscommissie-Van den Berg in 1950. Ook de voorstellen van Samkalden onder
het kabinet-Cals-Vondeling en het initiatiefvoorstel-Vondeling een paar jaar
later hadden geen succes. Het laatste onderwerp m.b.t. de invoering van de
gebruikswaarde werd ingediend door Van Agt in 1975. De behandeling van deze
wet in de Tweede Kamer leidde tot de val van het kabinet-Den Uyl in 1977.
Binnenkort zal de Wet Voorkeursrecht Gemeenten in werking treden. Voor de gemeenten betekent dit dat zij voor bepaalde gebieden en in bepaalde situaties een voorkeursrecht krijgen. Dit voorkeursrecht betekent dat een eigenaar zijn onroerend goed pas kan verkopen nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld dit onroerend goed of zakelijk recht te kopen. Dit recht geldt voor: 1. Gronden waarvan de in het structuurplan aangegeven bestemming afwijkt van het feitelijk gebruik. Dit recht geldt voor totaal drie jaar. 2. Gronden waarop woningen zijn gebouwd en als zodanig zijn bestemd in een structuurplan of een bestemmingsplan voor een stads- of dorpsvernieuwingsgebied. Buiten het voorkeursrecht vallen in ieder geval: a. verkoop binnen de familie (1ste en 2de graad); b. verkoop ingeval van scheiding of erfenis; c. verkoop aan rijk, waterschap e.d. Aangezien de A.M.v.B. met betrekking tot de wet op dit moment nog niet verschenen is, kan over de preciese toepassing van de wet op het ogenblik niet veel meer gezegd worden.
Als grond verworven
is door een gemeente, moet zij bouwrijp gemaakt worden voordat de gemeente
haar weer kan uitgeven. Onder bouwrijp maken vallen een groot aantal
verschillende handelingen. Deze handelingen kunnen variëren van slopen van
oude gebouwen in de binnenstad tot het opspuiten van zand in een polder. De
kosten van het bouwrijp maken zijn globaal te verdelen in de volgende kosten:
1. grondwerk (slopen oude bebouwingen, opspuiten etc.); 2. bestratingen; 3.
rioleringen;
Naast deze directe produktiekosten zijn er ook z.g. indirecte
produktiekosten. Onder de indirecte produktiekosten vallen alle bovenwijkse
voorzieningen. Een gemeente kent, buiten de directe wijkvoorzieningen, ook
voorzieningen die voor meer wijken van belang zijn. Deze voorzieningen kunnen
zowel binnen het plan als daar buiten gelegen zijn. Bij voorzieningen moeten
wij overigens niet denken aan winkels en clubhuizen. De voorzieningen die hier
bedoeld worden, zijn de groen- en verkeersvoorzieningen, sportterreinen, wegen
en bruggen. Een weg die meer wijken ontsluit, moet ook door meer wijken
betaald worden. Van de bovenwijkse voorzieningen wordt een deel van de kosten
aan het bestemmingsplan toegerekend.
Als alle kosten bekend zijn, kan er een exploitatie-opzet worden gemaakt. Deze opzet ziet er in principe zo uit: [...]. De opbrengsten komen voort uit twee bronnen: 1. De uitgifte van de gronden. Deze uitgifte levert in 99 procent van de plannen alle inkomsten. 2. Subsidie. Sinds kort verstrekt het rijk locatiesubsidies. Dat zijn subsidies om de grondkosten in de grote gemeenten en in de door het rijk aangewezen groeikernen en groeigemeenten laag te houden.
Als de gemeente de uitvoering van het bestemmingsplan aan particulieren overlaat, is zij verplicht een z.g. exploitatieverordening vast te stellen Een exploitatieverordening bevat voorschriften omtrent: a. Die gevallen, waarin en de wijze waarop het treffen van voorzieningen voor doeleinden van openbaar nut, afhankelijk wordt gesteld van het doen van afstand van grond aan een gemeente. b. Het aandeel van de kosten van voorzieningen van openbaar nut, dat ten laste wordt gebracht van de gronden, die bij deze voorzieningen zijn gebaat en de wijze, waarop deze kosten over de genoemde gronden worden omgeslagen. Aan een exploitatieverordening is vaak ook een baatbelasting verbonden. De particulier die grond in gebruik neemt, moet de gemeente een vergoeding betalen voor de werken die zijn uitgevoerd ten behoeve van het bestemmingsplan.
Als de grond bouwrijp is gemaakt en er
een prijs voor is bepaald, kan de grond worden uitgegeven. Gronduitgifte
geschiedt in hoofdzaak volgens twee manieren: 1. uitgifte door verkoop; 2.
uitgifte in erfpacht.
Verkoop van grond biedt de gemeente een mogelijkheid om snel haar in het plan geïnvesteerde geld terug te krijgen. Gebruikelijk is om bij de verkoop aan de toekomstige eigenaar enige eisen te stellen. Een voorbeeld hiervan is het speculatief beding. Hierbij wordt de koper verplicht zijn huis binnen een bepaalde tijd alleen te verkopen tegen een bepaald bedrag. Er moet hierbij wel enige terughoudendheid worden betracht door een gemeente. Een gemeente moet namelijk niet trachten om dat, wat zij als overheid zelf via de publiekrechtelijke weg kan regelen, na te laten en vervolgens te regelen langs een privaatrechtelijke weg. Toch is er de laatste jaren een groot aantal verschillende voorwaarden ontwikkeld in een aantal gemeenten: de gebruiker van de te bouwen woning moet een economische gemeentebinding hebben; de eerste tien jaar mag de grond niet verkocht worden aan iemand van buiten de gemeente; de grond moet binnen een bepaalde tijd bebouwd zijn; eisen m.b.t. de inrichting van tuinen etc.
Naast verkoop van grond vindt er ook in een aantal gemeenten uitgifte
in erfpacht plaats. Erfpacht houdt in dat de erfpachter een stuk grond van de
gemeente tegen betaling van een bepaald bedrag (de erfpachtscanon) voor een
lange periode (b.v. 50 jaar) in gebruik krijgt. Het erfpachtsrecht is een
zakelijk recht, d.w.z. de erfpachter kan zijn recht verkopen aan een andere
particulier of terugverkopen aan de gemeente. De uitgifte in erfpacht vindt
plaats onder een stelsel van voorwaarden. Deze voorwaarden kunnen worden
gesplitst in de algemene voorwaarden en de bijzondere voorwaarden. De algemene
voorwaarden worden vastgelegd in een raadsbesluit. De bijzondere voorwaarden
worden per uitgifte vastgesteld. Onder de algemene voorwaarden vallen de
volgende zaken: 1. Lengte van het erfpachtscontract. Hierbij is een aantal
mogelijkheden, nl.: voor een bepaalde tijd (50, 75 jaar meestal); voor een
onbepaalde tijd; eeuwig of voortdurend. Het verschil tussen de twee laatste
zit hem vooral in de mogelijkheid de erfpachtsvoorwaarden tussentijds te
wijzigen. Bij contracten voor onbepaalde tijd is dit beter te verwezenlijken.
2. Het tijdvak waarbinnen de erfpachtsvoorwaarden niet eenzijdig door de
gemeente kunnen worden bijgesteld. 3. Voorwaarden m.b.t. de hypotheekhouder,
om deze tegen eventuele problemen van de erfpachter te beschermen. 4.
Voorwaarden t.a.v. het ingebreke blijven van de erfpachter. 5. Voorwaarden
m.b.t. het bedrag dat men jaarlijks moet betalen.
In de vorige hoofdstukken hebben we vooral de gemeente van haar actieve kant
gezien, de gemeente als maker en uitvoerder van plannen. Maar in lang niet
alle gevallen speelt de gemeente zo'n actieve rol. Kenmerkend voor de
Nederlandse wetgeving is n.l. dat onze planologie een z.g.
toelatingsplanologie is. D.w.z. in plannen en verordeningen wordt bepaald dat
wat de gemeente toelaat. Gewild of ongewild zullen vele gemeentebesturen
terechtkomen in situaties waarin zij niet zelf het voortouw hebben, maar
waarin dit door anderen wordt genomen. In dit kader wil ik nog wat dieper
ingaan op het verschijnsel projectontwikkeling. Onder projectontwikkeling
wordt verstaan een vorm van samenwerking tussen gemeente en een of meer
particuliere ondernemingen die er op gericht is een bepaald (stedebouwkundig)
plan in zijn totaliteit, dat wil zeggen met inbegrip van alle bijbehorende
voorzieningen, tot stand te brengen. Men kent de volgende typen: de
projectontwikkelingsmaatschappij is primair een bouwmaatschappij; de
projectontwikkelingsmaatschappij is een onderneming met eigen fondsen, zij
staat al dan niet in vaste relatie met een aannemingsmaatschappij en is
geïnteresseerd in blijvende exploitatie; de projectontwikkelingsmaatschappij
treedt uitsluitend op als promotor; zij bestaat uit een kleine staf die per
object relaties opbouwt met architecten, aannemingsbedrijven, beleggers, enz.;
men heeft geen blijvende interesse in het project. Veelal gaat het om
projectontwikkelingsmaatschappijen van het eerste en tweede type. Zij
beschikken over een grote mate van deskundigheid. Een gemeente die zaken doet
met zo'n maatschappij, moet zich van een aantal zaken bewust zijn, wil zij
niet worden overvleugeld door de projectontwikkelaar. Onder andere is dat: 1.
De eigen visie van de gemeente, gebaseerd op deugdelijk onderzoek en het
nauwkeurig geformuleerde programma van eisen, die er voor moeten waken dat
men, kritiekloos en onverhoeds, een van buitenaf opgesteld plan overneemt
zonder dat men zich voldoende rekenschap geeft van de volledige draagwijdte
van het daarin begrepen project. 2. De gemeente zal zelf met haar eigen
adviseurs een bestemmingsplan moeten opstellen voordat men een
privaatrechtelijke overeenkomst (contract) aangaat met de projectontwikkelaar.