Vóór de Woningwet 1901 was geen sprake van een wettelijk kader waarbinnen de zorg voor de volkshuisvesting zich voltrok. Vanouds waren slechts brandveiligheid (stadsbranden!) en soliditeit van de constructies onderwerp van overheidszorg. Verdere overheidszorg ontbrak. Wel was er een vorm van particulier initiatief: de bouw van hofjes voor minder bedeelden en ouden van dagen. De snelle groei van de steden - met name door de invloed van het opkomen van de industrie - voltrekt zich omstreeks het begin der 19de eeuw. Omstreeks 1830 wordt, door de toen heersende epidemieën, verband gelegd tussen volksgezondheid en woningtoestanden. Wel hadden verschillende steden reeds vóór het midden van de vorige eeuw voorschriften omtrent het bouwen uitgevaardigd: Utrecht in 1838, Delft in 1843. Afzonderlijke bouwverordeningen verschijnen eerst later: Rotterdam 1860, Delft 1866. Het lijkt evenwel niet te gewaagd te veronderstellen dat dit voortvloeide uit gemeentelijke zorg om de soliditeit der constructies: de ambachtsdiscipline der gilden bestond niet meer. In de tweede helft der vorige eeuw wordt het volkshuisvestingsvraagstuk uitsluitend nog gezien als een probleem van gezondheidszorg. Op zich is dit niet geheel onbegrijpelijk, gezien de inventarisatie van wantoestanden op woongebied, in 1855 uitgebracht door een commissie uit het KIVI. Wel blijkt na 1850 de 'liefdadigheid' zich het probleem van de woontoestanden aan te trekken: uit 1852 dateert b.v. de 'vereniging ten behoeve van de Arbeidersklasse' te Amsterdam die, o.a. met geld van derden, oude woningen verbeterde en nieuwe bouwde. Ook sommige gemeentebesturen wensten tot daden over te gaan, daarin overigens geremd door de centrale overheid die niet toeliet dat gemeenten zelf woningen bouwden. Het woningvraagstuk is tegen het eind der 19de eeuw een probleem van de eerste orde geworden. Vele rapporten en nota's uit die jaren getuigen daarvan. Dan volgt in 1899 de ontwerp-Woningwet, voor een deel overigens gebaseerd op de Engelse 'Housing of the working-class act'. Het ontwerp werd in 1901 van kracht. De Woningwet 1901 heeft ruim 60 jaar gegolden.

1. De nu geldende Woningwet is weliswaar 61 jaar jonger dan zijn voorganger van 1901, maar het stelsel van ons volkshuisvestingsrecht is door de Woningwet 1962 niet principieel gewijzigd. De memorie van toelichting op de (toen nog ontwerp-)Woningwet 1962 stelt het aldus: hoewel de in de bestaande Woningwet (n.l. die van 1901) opgenomen bepalingen betreffende de volkshuisvesting in het verleden zeer goed hebben voldaan en in verschillende opzichten ook thans nog aan het met de uitvoering van de wet belaste gezag een voldoende wettelijke basis bieden voor het voeren van een vruchtbaar huisvestingsbeleid heeft de praktische toepassing van de wet - met name in de laatste jaren - de wenselijkheid van een aantal verbeteringen en aanvullingen aan het licht gebracht. In dit kader is het voldoende om de volgende wijzigingen of aanvullingen te signaleren: - de materie rond de bestemmingsplannen werd overgebracht naar de Wet op de ruimtelijke ordening; - regeling van de financiële steun ten behoeve van de woningbouw; - wijziging van de bepalingen omtrent de inhoud van gemeentelijke bouwverordeningen. 2. Welke onderwerpen worden in de Woningwet geregeld? In hoofdlijnen zijn dit de volgende: - voorschriften betreffende het bouwen, slopen, gebruik en onderhoud: de bouwverordening; - bijzondere bevoegdheden, te weten: a. aanschrijving tot het treffen van voorzieningen aan woningen, b. onbewoonbaarverklaring; - de bouwvergunning; - de voorziening in de woningbehoefte, waaronder regelingen omtrent de woningbouwcoöperaties (in termen van de wet: toegelaten instellingen); - organen en diensten voor de volkshuisvesting, waaronder het Bouw- en Woningtoezicht. Op al deze onderwerpen wordt in het navolgende nog afzonderlijk ingegaan.

Ook in een aantal andere wetten worden aspecten van volkshuisvesting geregeld. Dit zijn: - de Woonruimtewet 1947, met als belangrijkste onderdelen: de woonvergunning en de vordering van woonruimte; - de Huurprijzenwet woonruimte (1979); een voor het hele land geldende regeling ter vaststelling van huurprijzen. Sinds het in werking treden van deze wet is de Huurwet niet meer van toepassing op woonruimte en vervielen de Wet jaarlijkse huurverhogingen, de Wet huurprijsontwikkeling woonruimte en de Wet huurprijzen verbeterde woningen; - de Wet op de huurcommissies. Deze commissies hebben een belangrijke rol bij de uitvoering van de Huurprijzenwet woonruimte; - het Burgerlijk Wetboek, voorzover daarin de verhouding tussen huurder en verhuurder wordt geregeld; dit betreft o.a. de huurbescherming; - de Woonwagenwet, die beoogt het welzijn van de woonwagenbevolking te bevorderen; - de Wet op de woonwagens en woonschepen, die sinds het in werking treden van de Woonwagenwet alleen nog van toepassing is op de woonschepen; - de Onteigeningswet, voorzover betrekking hebbend op de onteigening in het belang der volkshuisvesting. Voorts moet in dit kader gewezen worden op een aantal nog aanhangige wetsontwerpen : - het ontwerp van Wet op de stads- en dorpsvernieuwing; - het wetsontwerp voorkeursrecht gemeenten bij verwerving van onroerend goed; - de ontwerp-Leegstandwet. De meeste van bovengenoemde wetten of wetsontwerpen komen hieronder bij de behandeling van het desbetreffende beleidsonderdeel aan de orde. In dit kader dient wel afzonderlijk aandacht te worden besteed aan de al sinds 1972 slepende wetgevende arbeid op het terrein der stadsvernieuwing.

Algemeen werd in 1972 erkend dat dringend behoefte bestond aan een Wet op de stadsvernieuwing. In datzelfde jaar gaf de toenmalige minister Udink opdracht aan de werkgroep aanvullende regeling stadsvernieuwing (de WARS) tot het maken van een voorontwerp van Wet op de stadsvernieuwing. Na dit voorontwerp verschenen het ontwerp (Gruijters/Schaefer), het concept gewijzigd ontwerp (Beelaerts van Blokland) en het gewijzigd ontwerp van Wet op de stads- en dorpsvernieuwing (Beelaerts van Blokland). De inhoud van dit laatste ontwerp weerspiegelt de discussies die in de afgelopen jaren op een aantal punten is gevoerd. Dit geldt met name voor de levendige discussie over de decentralisatie van het openbaar bestuur. De polen in deze discussie zijn enerzijds de goedkeuring van s.v.-plannen op rijksniveau (centralistisch) en de decentralisatie van de financiering. Daarnaast speelden in de discussie een rol: de aansluiting op de Wet op de ruimtelijke ordening (verbeteringsplan of herindelingsplan naast het bestemmingsplan of stadsvernieuwingsplan als bijzonder bestemmingsplan) en mogelijke vereenvoudiging van planfiguren zelf en de procedures. Welke onderwerpen worden in het gewijzigd ontwerp geregeld? - Het regeringsbeleid inzake de stadsvernieuwing: jaarlijks geeft de minister een verslag van het gevoerde en te voeren beleid. Als adviescommissie voor de desbetreffende ministeries wordt de Coördinatie-commissie stadsvernieuwing ingesteld. - Provinciaal beleid: GS krijgen een coördinerende taak, in samenhang met de regionale ontwikkeling van de provincie. Als sub-commissie van de Provinciale Planologische Commissie (PPC) wordt een Provinciale Stadsvernieuwingscommissie (PSC) ingesteld. Vertegenwoordigers in de provincie van bij de stadsvernieuwing betrokken rijksdiensten (zie deconcentratie) hebben in deze commissie zitting. - Gemeentelijke stadsvernieuwingsmaatregelen: •De leefmilieuverordening: een soort bijzondere planologische maatregel onderworpen aan goedkeuring door GS op grond waarvan voorschriften omtrent bouwen, slopen, aanleggen en gebruik van gronden en opstallen gegeven kunnen worden. Zonodig kan de gemeente tijdelijke voorzieningen treffen ter verbetering van de woon- en werkomstandigheden of het uiterlijk aanzien van het gebied waarvoor de verordening geldt, als de desbetreffende grond niet of nauwelijks voor een bepaald doeleinde in gebruik was. De eigenaar van de grond moet deze tijdelijke voorzieningen gedogen. De verordening geldt voor ten hoogste 10 jaar. •De inspraakverordening: de verordening wordt verplicht gesteld en moet regelen hoe de bevolking bij het maken van s.v.-plannen wordt betrokken. •Het stadsvernieuwingsplan: een bijzonder bestemmingsplan dat door GS behoudens schorsing door de Kroon, onherroepelijk kan worden vastgesteld. Het plan kan gericht zijn op sloop en vervangende nieuwbouw, maar ook op behoud en verbetering. Indien een gebied als 'te verbeteren' wordt aangewezen, biedt dit artikel 31 van het ontwerp een onteigeningsgrondslag. Een dergelijke onteigening is tot op heden niet mogelijk. Het stadsvernieuwingsplan zelf behoeft nog geen keuze tussen sloop/vervanging of verbetering in te houden: via artikel 11 Wet ruimtelijke ordening kan deze beslissing ter uitwerking aan B_&_W worden overgelaten. Het s.v.-plan behoeft, in tegenstelling tot eerdere ontwerpen, niet meer op een structuurplan gebaseerd te zijn. Bij het s.v.-plan behoort een uitvoeringsschema, waarin de fasering van het plan (ook financieel) wordt vastgelegd. Ook andere facetten, verbonden aan de uitvoering, dienen hierin te worden opgenomen. Het ontwerp introduceert ook een gedoogplicht voor huurders van gebouwen: zij moeten verbetering accepteren. Voorts wordt, in aanvulling op de (nog steeds niet in werking getreden) artikelen 46a e.v. Woningwet (aanschrijving tot verbetering) nog ingrijpender verbetering dan in die artikelen voorzien, mogelijk gemaakt. De gemeente moet zich dan wel bereid verklaren het desbetreffende gebouw te kopen. - Financiële bepalingen: De in het vijfde hoofdstuk van het wetsontwerp opgenomen financiële bepalingen wijken sterk af van de oorspronkelijke opzet. Thans wordt gekozen voor een systeem waarin grotere gemeenten geldelijke steun rechtstreeks van het rijk krijgen, terwijl ten behoeve van de kleinere gemeenten geldelijke steun in een provinciaal s.v.-fonds wordt gestort. Verdeling over deze gemeenten geschiedt door de provincie. Op hoeveel geldelijke steun een gemeente jaarlijks aanspraak kan maken wordt beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, nader vast te leggen in een Algemene Maatregel van Bestuur. De gemeenten dienen de bijdragen die in het jaar dat zij verleend zijn, niet worden besteed, te storten in een gemeentelijk s.v.-fonds. Dit fonds mag een bepaald maximum overigens niet te boven gaan. B_&_W zijn verplicht om jaarlijks aan GS te rapporteren omtrent de uitgaven, de stand van het fonds, en de voor het volgend jaar geraamde behoefte aan middelen. Ook GS hebben deze verplichting t.a.v. het provinciaal s.v.-fonds. Het behoeft geen betoog dat deze opzet van de financiële verhoudingen aanleiding is voor nogal wat discussie, o.a. over de toe te passen criteria voor de verdeling van de geldelijke steun (op die criteria wordt alweer enige jaren gestudeerd), de rol van de provincie (vermenging van provinciale functies) en de vraag of dit nu echt decentralisatie is of niet. In het zesde hoofdstuk van de wet wordt een aparte financiële regeling getroffen voor ondersteuning van bedrijven in s.v.-gebieden. Deze regeling is in grote trekken vergelijkbaar met de thans voor de 14 ISR-gemeenten geldende KSBS (kaderregeling steun bedrijven in s.v.-gebieden). Naast het gemeentelijk s.v.-fonds wordt een s.v.-fonds bedrijven ingesteld, dat door jaarlijkse of eenmalige rijksbijdragen wordt gevoed. Voor de kleinere gemeenten vindt storting plaats in het provinciaal s.v.-fonds bedrijven. Ook hier weer de hiervoor aangehaalde regels voor de verdeling van de geldelijke steun (objectieve criteria) en het toezicht op het beheer, waarin voor dit fonds ook de minister van Economische Zaken een plaats heeft. Steun aan bedrijven kan worden verleend voor voortzetting, verplaatsing of beëindiging van een bedrijf. Tussen beide genoemde fondsen mag door provincie of gemeente met geld worden 'geschoven', zij het voor ten hoogste twee jaar en met de verplichting van terugstorting daarna. Inmiddels functioneert de Beschikking Geldelijke Steun Stadsvernieuwing 1977, beter bekend als de Interim Saldo regeling (ISR) voor 14 gemeenten. De interimregeling was bedoeld als voorloper op de saldoregeling volgens de vorige ontwerp-Wet op de stadsvernieuwing. Gemeenten en rijk konden via deze regeling alvast ervaring opdoen met deze vorm van samenwerking. Alhoewel de regeling op zichzelf een verbetering betekent ten opzichte van vroeger, en meer zekerheid geeft over de uitvoeringsmogelijkheden van ontwikkelde plannen, zitten aan de uitvoering ervan nog heel wat haken en ogen. De decentralisatiegedachte achter de regeling is, door een veel te gedetailleerde departementale bemoeienis bij goedkeuring en uitvoering, waargemaakt. Bovendien is de coördinatie op rijksniveau - één van de pretenties van de regeling - er in de afgelopen jaren zelfs nog op achteruitgegaan. Het coördinerend ministerschap is in de afgelopen kabinetsperiode, woordelijk door de betrokken bewindsman, teruggebracht tot een 'gemeenschappelijke brievenbus' van de diverse departementen.

Op 25 maart 1981 bood minister Beelaerts van Blokland een Nota stads- en dorpsvernieuwing aan de Tweede Kamer aan. Deze nota is bedoeld om een tussentijdse balans op te maken; in de nota wordt getracht de behoefte aan middelen voor de stadsvernieuwing te ramen, en wordt deze behoefte geconfronteerd met de beschikbare rijksmiddelen. Enige cijfers en conclusies uit de nota: - het totaal aan rijksbijdragen (inclusief huurgewenningsbijdragen en individuele huursubsidies) steeg van 1,7 miljard in 1976 tot 3,4 miljard in 1980; - ramingen van de totale kosten voor de stadsvernieuwing in de komende jaren leveren voor de sector volkshuisvesting bedragen op die afhankelijk van het uit te voeren programma - variëren van 3,75 miljard tot 8,15 miljard per jaar; - de uitgaven voor de stadsvernieuwing hebben in het afgelopen decennium in toenemende mate bijgedragen tot het in stand houden van het niveau van de investeringsgerichte en werkgelegenheidsbevorderende uitgaven, zowel binnen de rijksbegroting als binnen de nationale economie; - een analyse van de behoefte aan, en de beschikbaarheid van middelen voor de afzonderlijke sectoractiviteiten leert, dat met name op de terreinen van Woningwet-nieuwbouw en -vernieuwbouw, openbaar-vervoervoorzieningen, welzijnsvoorzieningen, monumentenzorg, parkeren, herindeling openbare ruimte en rioleringswerken, een belangrijk verschil bestaat tussen de behoefte, ontleend aan de meerjarencijfers, en de beschikbare middelen.

Deze raad adviseert de regering en de minister omtrent: - wettelijke maatregelen inzake de volkshuisvesting; - andere maatregelen en besluiten waarbij het algemeen beleid op het gebied der volkshuisvesting in belangrijke mate is betrokken. In deze raad hebben zitting: - vertegenwoordigers van organisaties die bij de volkshuisvesting en de gezondheidszorg zijn betrokken; - deskundigen op bestuurlijk en technisch gebied inzake de volkshuisvesting; - deskundigen inzake het provinciaal en gemeentelijk bestuur. De raad kent drie commissies, n.l.: - de commissie maatregelen volkshuisvesting algemeen, - de commissie voor de woningbouw, - de commissie voor de financiering en exploitatie van woningen.

Het onderzoek naar de staat der volkshuisvesting en waar nodig het aanwijzen en bevorderen van middelen tot verbetering; de handhaving van de wetten en verordeningen op het gebied der volkshuisvesting, voor zover daarvoor geen andere regeling geldt; dit zijn de taken van het staatstoezicht op de volkshuisvesting. Het toezicht bestaat uit een inspecteur-generaal, inspecteurs en toegevoegde ambtenaren. B_&_W zijn verplicht van alle besluiten en verordeningen op het terrein der volkshuisvesting de inspecteur op de hoogte te stellen. Ook is de gemeente soms verplicht diens voorafgaand advies in te winnen, zoals b.v. bij onbewoonbaarverklaring. De directeur-generaal van de volkshuisvesting treedt op als inspecteur-generaal, terwijl de hoofdingenieurs-directeuren van de volkshuisvesting (HID's) als inspecteurs fungeren. Hier doet zich het bestuurlijk verschijnsel der deconcentratie (zie les 2) voor: de directeur-generaal van de volkshuisvesting is het hoofd van de centrale directie van de volkshuisvesting en bouwnijverheid op het departement (CDV). Onder deze functionaris ressorteren 11 HID's der provinciale directies van de volkshuisvesting en bouwnijverheid (PDV). Deze provinciale directies zijn derhalve geen provinciale organen, maar over het land verspreide rijksorganen. Naast hun toezichthoudende taak op het gebied van de volkshuisvesting vervullen de provinciale en centrale directie der volkshuisvesting een belangrijke rol bij het tot stand komen van woningen: hun eigenlijke taak. Alle plannen voor bouw met rijkssteun dienen door PDV en CDV te worden goedgekeurd, zowel in technisch als in financieel opzicht.

Ten behoeve van het overleg over zaken betreffende de ruimtelijke ordening is er in elke provincie een Provinciale Planologische Commissie (PPC). Deze commissie dient verder het provinciaal bestuur van advies over de uitvoering van de taak die bij of krachtens de Wet RO aan dat bestuur is opgedragen. De voorzitter, de leden en de secretaris van de commissie worden door Gedeputeerde Staten benoemd. De inspecteur der RO in de betreffende provincie is ambtshalve lid. GS kunnen nadere voorschriften geven omtrent de taak en werkwijze der commissie, terwijl de Kroon voorschriften omtrent de samenstelling van de commissie kan geven. Aldus in hoofdlijnen artikel 53 der Wet RO. In artikel 40 van het besluit op de RO is een aantal functionarissen opgesomd die in ieder geval in de commissie zitting hebben. Daarnaast verleent dat artikel de minister de bevoegdheid om rijksdiensten aan te wijzen die ook in de commissie moeten zijn vertegenwoordigd. Op deze wijze is in de wet verankerd dat bij de coördinatie van het provinciale ruimtelijke beleid ook het rijk via de aangewezen rijksfunctionarissen en -diensten betrokken is. Voor de gemeenten is de PPC een zeer belangrijk orgaan: alle bestemmingsplannen, die immers door GS moeten worden goedgekeurd, passeren daar de revue, en worden door die commissie van een advies t.b.v. GS voorzien. De samenstelling van de commissie waarborgt dat zowel het rijk als de provincie hun invloed op het gemeentelijk ruimtelijk beleid kunnen uitoefenen.

Vooruitlopend op de taak van de provincie in het kader van de decentralisatie op het terrein van de stadsvernieuwing bereidt de PSC het GS-advies aan de minister over ISR-plannen voor. Zowel rijks- als provinciale ambtenaren hebben zitting in de commissie. Het betreft o.a. vertegenwoordigers van (provinciale directies van) Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Het secretariaat berust bij de PPD.

In iedere provincie functioneert een dergelijke provinciale dienst als technisch deskundig en wetenschappelijk apparaat ter advisering van alle provinciale organen: Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten, en niet in de laatste plaats de PPC. Veelal wordt er door gemeenten vooroverleg gepleegd over bestemmingsplannen met de PPD. De visie van deze dienst weegt men zwaar mee bij het opstellen van het uiteindelijke bestemmingsplan.

De Adviescommissie Verdeling Rijkssteun Woningbouw (AVRW) geeft de minister advies over de bouwprogrammering - gebundeld per regio, op basis van door de gemeenten ingevulde vragenlijsten - in de desbetreffende provincie. De commissie wordt voorgezeten door de betrokken gedeputeerde; het secretariaat berust bij de provinciale directie van het ministerie. Voorzitters van de regionale commissies nemen als adviseur deel; meestal zijn dit wethouders van centrumgemeenten. Over de rol van de AVRW's (de hardheid van de adviezen, uniformering van de beoordeling, het opnemen van vernieuwbouw, de status van gemeentelijke vertegenwoordigers) vindt discussie plaats. Uiteraard ligt er een relatie met de decentralisatieproblematiek (zie 2.4).

De verplichting om een gemeentelijke dienst in te stellen die met het bouw- en woningtoezicht is belast is in 1921 in de Woningwet opgenomen. Gebleken was n.l. dat vele gemeenten geen of nauwelijks toezicht hielden op het naleven van de bouwverordening. Het instellen en doen functioneren van een dergelijke dienst kan voor kleine gemeenten een zware belasting zijn. Vandaar dat in vele kleine gemeenten op basis van een gemeenschappelijke regeling met buurgemeenten een gemeenschappelijke dienst functioneert. GS kunnen dit zelfs dwingend opleggen. Artikel 85 van de Woningwet noemt als de taken van het bouw- en woningtoezicht: 1. het onderzoeken van de staat van de volkshuisvesting in de gemeente en aanwijzen van middelen tot verbetering ervan; 2. het toezicht op de naleving van de Woningwet en de voorschriften op basis van die wet; 3. andere werkzaamheden i.v.m. de uitvoering van de wet. In vele gemeenten is overigens aan de onder 1. genoemde taak, zeker sinds de Tweede Wereldoorlog weinig aandacht besteed. Dit is voor een deel te verklaren uit het feit dat de inspanningen voor de wederopbouw, en de uitbreidingen die in de vijftiger en zestiger jaren tot stand kwamen, grote inspanning van het bouw- en woningtoezicht vergden. In die zin was - en is nog vaak - meer sprake van bouwtoezicht dan van woningtoezicht. De gebleken noodzaak om te komen tot een intensieve aanpak van de stadsvernieuwing leidt er thans toe dat het eigenlijke woningtoezicht in sommige gemeenten weer meer aandacht krijgt. Men denke hierbij aan het in sommige gemeenten gevoerde actieve aanschrijvingsbeleid, waarbij eigenaren van verwaarloosde woningen op hun plichten worden gewezen, en niet wordt afgewacht totdat klachten van bewoners optreden noodzakelijk maken. De onder 2. genoemde taak wordt uitgevoerd via toetsing van de aanvragen om bouwvergunning aan de bouwverordening en stedebouwkundige regels (bestemmingsplan), regelmatige controle tijdens de bouw, en eindcontrole na oplevering van de bouw. Wanneer niet overeenkomstig de verleende vergunning, of in strijd met de bepalingen der bouwverordening is gebouwd, kan dit ertoe leiden dat het bouw- en woningtoezicht aan B_&_W moet adviseren geen z.g. 'verklaring van geen bezwaar tegen ingebruikneming/ingebruikgeving' af te geven: het betrekken van de woning is dan niet mogelijk, totdat de woning wel aan de eisen voldoet. Als het bouw- en woningtoezicht in een gemeente niet goed functioneert, kunnen GS het gemeentebestuur tot het nemen van maatregelen dwingen. Als het gemeentebestuur dit weigert, kunnen GS de naar hun oordeel noodzakelijke maatregelen zelf nemen.

Artikel 85 lid 2 der Woningwet verplicht de gemeenteraad om een deskundig college aan te wijzen voor het schriftelijk uitbrengen van advies bij de toepassing van de voorschriften omtrent de welstand. Deze voorschriften zijn overigens niet erg duidelijk geformuleerd, zoals art. 34 der model-bouwverordening laat zien. Dit artikel bepaalt dat het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk zodanig moet zijn, dat het zowel op zichzelf als in verband met de bestaande omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, voldoet aan redelijke eisen van welstand. Het is dus een esthetisch oordeel, wat de welstandscommissie velt. Een oordeel dat bovendien tot weigering van een bouwvergunning kan leiden, indien B_&_W - of in beroep de raad - het advies van de commissie volgen. Verzuimen B_&_W een behoorlijk welstandadvies in te winnen, dan kan de bouwvergunning vernietigd worden wegens strijd met een algemeen bindend voorschrift. B_&_W kunnen van een welstandsadvies afwijken, maar mogen dat alleen onder bepaalde voorwaarden doen. Afwijken kan, op basis van een nader ingewonnen, anders luidend, deskundig advies. Andere dan welstandsgronden (bijvoorbeeld werkgelegenheid) kunnen geen reden zijn om van het advies af te wijken. Anderzins is het stellen van welstandseisen, zodanig dat een geldend bestemmingsplan geheel of ten dele van zijn kracht wordt beroofd, niet toelaatbaar.

Artikel 90 der Woningwet kent aan de raad de bevoegdheid toe om een niet-ambtelijke, uit burgers bestaande woningcommissie in te stellen. Aan deze commissie komt een aantal van dezelfde bevoegdheden toe als die welke door de wet aan de inspecteur van de volkshuisvesting zijn toegekend Dit zijn: - het voorstellen aan B_&_W tot het doen uitgaan van aanschrijvingen tot het treffen van voorzieningen; - het in beroep gaan bij de raad indien B_&_W een voorstel tot aanschrijving niet volgen; - het voorstellen aan de raad om een woning onbewoonbaar te verklaren; - het in beroep gaan bij GS indien de raad een voorstel tot onbewoonbaarverklaring niet volgt. Aan dit artikel is zelden of nooit uitvoering gegeven, hoewel het betrekken van de burgers bij het beleid op dit gebied een zeer zinvolle zaak kan zijn. De geringe aandacht die in vele gemeenten aan het woningtoezicht is besteed, zal hier wellicht mede de oorzaak van zijn.

Hoofdstuk V van de Woningwet behandelt de voorziening in de woningbehoefte. Artikel 59 WW, in dat hoofdstuk opgenomen, regelt de toelating van verenigingen en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied der volkshuisvesting werkzaam te zijn. De woningbouwcorporaties, veelal voortgekomen uit de arbeidersbeweging, konden op de voet van dit artikel worden 'toegelaten', hetgeen met zich meebrengt dat dan de faciliteiten die de Woningwet biedt door deze corporaties kunnen worden genoten. Toelating van instellingen komt thans niet veel meer voor, omdat het aantal der toegelaten instellingen ruim voldoende lijkt om in het gestelde doel te voorzien. De faciliteiten die de Woningwet biedt, zijn o.a. de volgende: - 100% kapitaalverschaffing door de overheid; - jaarlijkse bijdragen in de exploitatie; - de overheid is de uiteindelijk risicodragende instantie. Op grond van artikel 59 WW worden aan de toegelaten instellingen een aantal eisen gesteld. De voornaamste daarvan zijn: - eisen t.a.v. de rechtsvorm: slechts de gewone verenigingsvorm, niet de coöperatieve vereniging is toegestaan. De stichtingsvorm is uitsluitend toegestaan als de te verrichten taak niet op ten minste gelijkwaardige wijze door een vereniging kan worden verricht; - bij de werkzaamheden dienen voorschriften in acht te worden genomen betreffende (o.a.): a. het verwerven, bouwen, bezwaren en vervreemden van onroerend goed, b. de huurstelling, c. het verhuren van woningen, d. de wijze van beheer en exploitatie, e. financiële aspecten, f. verslaglegging, g. overleg met en verplichtingen t.o.v. huurders. De hiergenoemde voorschriften zijn vastgelegd in het Koninklijk Besluit van 17 augustus 1976 (Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting) en in een aantal uitvoeringsbeschikkingen. Voordat artikel 59 WW bij de wet van 26 juni 1975 werd herzien en het vorengenoemde K.B. en de diverse beschikkingen tot stand kwamen, waren de verhoudingen tussen de overheid en de toegelaten instellingen en de overheidsregels t.a.v. die instellingen tamelijk chaotisch en zeer onoverzichtelijk geregeld. Al lang stond voor ogen om deze instellingen een grotere vrijheid en zelfstandigheid te geven dan zij in het verleden bezaten, zonder het noodzakelijke overheidstoezicht te kort te doen. De thans geldende regels zijn grotendeels gebaseerd op het rapport van de z.g. Commissie De Roos, die werd ingesteld in 1958 en die in 1962 rapport uitbracht. Het belangrijkste voorstel van deze commissie was wel het voorstel om de verplichting tot terugbetaling van verleende jaarlijkse bijdragen in de exploitatie te doen vervallen. De regering heeft dit voorstel overgenomen, zij het dat zij dan wel regels noodzakelijk achtte omtrent beheer en beschikking over de op deze wijze ontstane batige exploitatie-saldi. Deze, en andere regels, o.a. betrekking hebbend op de inspraak van de huurders, zijn thans tot stand gekomen. De regels worden gecompleteerd door overgangsbepalingen, onder meer met betrekking tot toegelaten instellingen die een rechtsvorm bezitten die niet meer toelaatbaar wordt geacht. Omtrent de plaats van de toegelaten instellingen en het geheel der voorziening in de woningbehoefte moet nog het volgende worden opgemerkt. De Woningwet gaat ervan uit dat de voorziening in de woningbehoefte plaatsvindt via: 1. particuliere ongesubsidieerde bouw; 2. sociale woningbouw door woningbouwcorporaties; 3. sociale woningbouw door gemeenten. Los daarvan staat dan nog de gesubsidieerde particuliere bouw (premiewoningen). De vraag wie voorrang heeft bij de sociale woningbouw, de gemeente of de corporatie, wordt beantwoord in artikel 61 lid 2 van de Woningwet. De gemeente mag pas zelf bouwen als aannemelijk is dat door toepassing van artikel 60 (waarin de bouwmogelijkheden van corporaties omschreven zijn) niet voldoende in de woningbehoefte zal worden voorzien. De afweging van wat 'niet voldoende' is, hangt af van hoe men 'het belang van de volkshuisvesting' beoordeelt. Dit kan bijvoorbeeld gaan om de mate waarin een corporatie in staat is binnen redelijk geachte termijnen woningbouw van gewenste kwaliteit en prijsklasse tot stand te brengen. De taakverdeling tussen gemeente en corporatie bij een nieuwbouwplan is meestal als volgt. De gemeenteraad stelt een bestemmingsplan vast, en bepaalt in het kader van zijn verantwoordelijkheid voor de volkshuisvesting, de woningdifferentiatie (koop-huur; hoogbouw-laagbouw etc.). Bij sociale woningbouw zoals woningwetwoningen en z.g. premie-corporatie A-woningen heeft de corporatie voorrang. Bij gesubsidieerde particuliere bouw geldt de voorrang van corporatie alleen t.o.v. gemeenten en niet t.o.v. bijvoorbeeld een belegger. Hoe staat het nu met de taakvervulling van de corporaties t.o.v. hun oorspronkelijke doelstelling, n.l. het bieden van goede woningen aan bewoners met lage inkomens? Niet overal even goed. In veel steden wonen de laagstbetaalden in slechte particuliere woningen in de 19de eeuwse buurten, en vormen de corporatiebewoners een brede middengroep. Het behartigen van de belangen van de leden, het primaire doel van de meeste corporaties, kan daardoor in strijd raken met hetgeen de opstellers van de Woningwet voor ogen stond. De soms voorkomende (uit-)verkoop aan de, toevallige zittende, bewoner (lang niet altijd lid van de corporatie) is wel het duidelijkste, maar niet het enige voorbeeld hiervan. Belangen van minder draagkrachtige doelgroepen als werkende jongeren en buitenlandse werknemers vallen vaak uit de boot. Ten dele omdat hun belangen niet onderkend of zwaarwegend geacht worden, en vaak omdat men het onbekende als riskant voor de exploitatie ziet. De, recent zelfs nog toegenomen, zelfstandigheid van de corporaties maakt het voor gemeenten niet altijd eenvoudig het beleid bij te sturen. Op de artikelen 15 en 16 van het Besluit toegelaten instellingen (betreft: laagst-betaalden en groepen die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende woonruimte) wordt toegezien door de minister. Er zijn ook corporaties, vaak in de grotere steden, die wel degelijk een recente invulling van de opdracht van de Woningwet nastreven, nl. het voorzien in volkshuisvestingsproblemen waarin niet of onvoldoende door het zogenaamde particuliere initiatief voorzien wordt of kan worden. Een wat algemene maar treffende omschrijving van de stadsvernieuwingsproblematiek.

De verwachting dat het woningtekort binnen afzienbare tijd zou zijn opgeheven, leidde in de eind zestiger, begin zeventiger jaren tot het zogenaamde liberalisatiebeleid. Dit hield in dat de overheidsbemoeiing t.a.v. bouwbeleid, huurprijsbeheersing en huurbescherming sterk werd verminderd. Bouwregulering via het rijksgoedkeuringsbeleid werd opgeheven. De huurprijsbeheersing werd, via de liberalisatiebesluiten huurbeleid, in grote delen van het land in beginsel opgeheven: alleen in west-Nederland bleef deze bestaan. Daar waar de huren geliberaliseerd waren, gold ook geen huurbescherming meer o.g.v. artikel 18 der Huurwet. Het gevoerde beleid voorzag er voorts in dat binnen twee jaar nadat in een bepaalde gemeente de huurliberalisatie was ingevoerd, in principe ook de Woonruimtewet voor die gemeente buiten werking zou worden gesteld. Dit vond plaats via de liberalisatiebesluiten woonbeleid. Buiten werking stellen van deze wet betekent dat in die gemeente geen woonvergunning meer vereist is, en dat de bevoegdheid om woonruimte te vorderen vervalt. Overigens maakt artikel 31 lid 2 van de Woonruimtewet het mogelijk dat de raad van een geliberaliseerde gemeente aan de Kroon verzoekt om de Woonruimtewet weer geheel of gedeeltelijk van toepassing te verklaren. Dit is voor ± veertien gemeenten inmiddels weer gebeurd. De in 3.1 geschetste ontwikkelingen leidden onder het kabinet-Den Uyl tot het stopzetten van het liberalisatiebeleid. Op alle onderdelen van dat beleid moest worden teruggekomen. Ook in die gemeenten waar de Woonruimtewet niet meer van toepassing is, zal vordering van woonruimte en gebouwen kunnen plaatsvinden zodra de ontwerp-Leegstandwet zal zijn ingevoerd (zie echter aldaar, hoofdstuk 4.3.2). Huurprijsbeheersing vindt thans weer landelijk plaats via de Huurprijzenwet woonruimte; huurbescherming is via de thans in het BW opgenomen regeling zo mogelijk nog sterker vastgelegd dan in de Huurwet - al gaan er stemmen op om deze t.a.v. onzelfstandige woonruimte weer af te zwakken - terwijl regulering van het bouwprogramma zowel voor nieuwbouw als voor verbetering van woningwetwoningen weer via de vanouds bekende contingentering plaatsvindt.

De uitvoering van het individuele huursubsidiebeleid wordt volgens rijksnormen (en uit rijksmiddelen) door gemeenten verricht. Deze toetst de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de aanwending van de beschikbare middelen. De doelmatigheidstoets betekent dat de gemeente moet nagaan of een huurder ook een hem of haar passende woning zonder de noodzaak van een subsidiebijdrage kan krijgen. De regeling is medio 1981 verscherpt: de bij doorstroming te verlaten woning moet ook op 'passendheid' beoordeeld worden. Een stringente toepassing daarvan kan de toch al tanende doorstroming negatief beïnvloeden. Te verwachten valt dat het systeem van individuele huursubsidie binnenkort bij wet zal worden vastgelegd.

In de niet-geliberaliseerde gemeenten, en die gemeenten die daarom verzocht hebben, is de Woonruimtewet 1947 van kracht. Met deze wet werd beoogd om, in verband met de heersende woningnood, aan de gemeenten een distributiebevoegdheid in handen te geven, om de beschikbare woonruimte zo doelmatig mogelijk over de woningzoekenden te verdelen. In beginsel is in die gemeenten een woonvergunning nodig voor het betrekken van een woning met (per 1-1-1982) een kale huur beneden f 600,- of een kale koopsom van maximaal f 211.000,-. Afhankelijk van de plaatselijke situatie kunnen beide bedragen lager of maximaal 50% hoger vastgesteld worden. Daartoe is de gemeenteraad bevoegd. Boven deze bedragen is geen woonvergunning nodig. Evenmin voor inwoning (onzelfstandige woonruimte). Soms moet de gemeente een woonvergunning afgeven, ook al is de huur- of koopprijs van een woning lager dan de gemeentelijke huur- of koopprijsgrens. Dit is het geval bij lokale of interlokale woningruil, of als het gaat om een woning die door de vorige eigenaar/bewoner is verkocht, omdat hij elders is gaan werken; ook als het gaat om een nieuwe koopwoning, waar de eigenaar als eerste intrekt, of een al bestaande koopwoning waar de vorige eigenaar ten minste 6 maanden in heeft gewoond. Maar: in de laatste twee situaties mag soms de eis van economische binding aan de desbetreffende gemeente/agglomeratie worden gesteld. Deze eis mag door 11 agglomeraties en 87 gemeenten worden gesteld. Alle gemeenten waar de Woonruimtewet van kracht is, mogen de eis van economische binding ook in de andere hierboven omschreven gevallen hanteren. Nooit mag de eis van economische binding worden gesteld aan diegenen, die hun werk niet of niet meer kunnen verrichten: gepensioneerden, ernstig invaliden, langdurig werklozen, gescheiden personen, remigranten en uit het buitenland terugkerende militairen. Op de mogelijkheden en onmogelijkheden om de Woonruimtewet te benutten bij het gemeentelijk woonruimteverdelingsbeleid, de overige daarbij te hanteren - op de Woonruimtewet gebaseerde - criteria en de relatie met de rol van de gemeente als actieve verdeler van woonruimte, wordt in hoofdstuk 5.3.2 nader ingegaan.

1947 geeft aan de gemeentebesturen waar de wet nog (of opnieuw) geldt, nog een andere bevoegdheid: het vorderen van woonruimte. Tijdens de naoorlogse woningschaarste is van dit instrument veelvuldig gebruik gemaakt. Dat vordering thans niet vaak meer wordt toegepast, ligt niet aan de maatschappelijke ontwikkelingen: integendeel, de frictie tussen ongewenste leegstand van woonruimte en de 'nieuwe schaarste' aan woonruimte heeft zelfs geleid tot een wetsontwerp Leegstandwet, waarmee wordt beoogd die maatschappelijke ontwikkelingen een nieuw juridisch kader te geven. Wel kan geconstateerd worden dat jurisprudentie en nieuwe wetgeving het vorderingsinstrument zoals de Woonruimtewet 1947 dat kent, nagenoeg krachteloos maken. Op grond van de jurisprudentie immers dient steeds gevorderd te worden ten behoeve van een met name bekende urgente woningzoekende. De Wet AROB maakt het daarnaast voor de eigenaar van de te vorderen woonruimte mogelijk een definitieve uitspraak omtrent de vordering enige jaren op te houden, door gebruik te maken van beroepsmogelijkheden die voorheen niet bestonden. Het zal duidelijk zijn dat vordering voor een urgente woningzoekende, en een beroepsgang van jaren, zich niet met elkaar verdragen. Het wetsontwerp Leegstandwet heeft intussen ook al weer een lange geschiedenis achter de rug. In 1971 besliste de Hoge Raad dat het wederrechtelijk in gebruik nemen van een leegstaand pand geen huisvredebreuk behoeft te betekenen, en evenmin lokaalvredebreuk. Strafrechtelijk optreden tegen krakers werd daardoor moeilijk. Maar ook civielrechtelijk waren de middelen beperkt: voor dagvaarding zijn de namen van de te dagvaarden personen nodig. In 1973 werd het ontwerp van de zogenaamde anti-kraakwet ingediend, feitelijk bestaande uit aanvulling van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering. De politie zou een gekraakt pand direct, en op uitsluitend verzoek van de eigenaar, kunnen ontruimen. De Tweede Kamer aanvaardde dit wetsontwerp, maar van behandeling in de Eerste Kamer is het nooit gekomen. Het maatschappelijk verzet tegen de regeling was te groot. Een in 1978 door de Raad van Kerken uitgebracht rapport, waarin werd aangegeven dat kraken als maatschappelijk verschijnsel serieus genomen moest worden, en er meer aandacht aan de woningnood moest worden besteed, speelde hierbij een belangrijke rol. Het ontwerp is thans van de baan, terwijl de Leegstandwet is aanvaard, maar nog niet ingevoerd. Deze Leegstandwet is grotendeels gebaseerd op een initiatiefontwerp van de PvdA. De wet omvat een administratief gedeelte dat betrekking heeft op de meldingsplicht van leegkomende woonruimte, het leegstandregister, en het vorderen, de verplichting van de burgemeester tot ontruiming van woningen waarin zich krakers bevinden. Daarnaast regelt de wet de strafbaarstelling van krakers, alsmede de mogelijkheid krakers anoniem te dagvaarden. Tevens wordt een nieuw systeem van tijdelijke verhuur ingevoerd dat naast de bepalingen in het BW zal werken. Invoering van de wet wacht op beschikbaarstelling aan de gemeenten van financiële middelen. Het rijk heeft daarvoor 14 miljoen gulden beschikbaar, terwijl door de VNG is geschat dat 77 miljoen nodig is.

Het te voeren huurprijzenbeleid dient op grond van artikel 39 van de Huurprijzenwet woonruimte, jaarlijks vóór 31 december door de minister aan de Tweede Kamer te worden voorgelegd. Voor het bepalen van het algemene huurverhogingspercentage wordt gelet op de stichtingskosten van nieuwe woningen en de kosten van onderhoud. Zo werd voor 1981 een algemeen huurverhogingspercentage van 6% redelijk geacht. De kern van de Huurprijzenwet woonruimte is gelegen in het zogenaamde puntensysteem. Daarmee wordt beoogd een rechtstreekse relatie te leggen tussen de kwaliteit van een woning, en de ervoor te betalen huur. Als de huurprijs te laag is in verhouding tot de kwaliteit van de woning, dan mag de huur met meer dan het jaarlijkse percentage verhoogd worden, om zo geleidelijk op het juiste huurpeil te komen. (= huurharmonisatie.) Is daarentegen de huur te hoog gelet op de kwaliteit van de woning, dan vindt geen of een geringere huurverhoging plaats. Ook huurverlaging is mogelijk. Bij een huurverhoging boven het jaarlijkse percentage wordt wel een maximum vastgesteld. In 1981 gebeurde dit voor het eerst in guldens, en niet in extra procenten. Bijzondere aandacht moet voorts besteed worden aan het bepaalde in artikel 17: wordt een overeenkomst met een nieuwe huurder aangegaan, dan mag, indien een boventrendmatige huurverhoging gerechtvaardigd is, afgeweken worden van het maximum, en in een keer de volgens het puntensysteem toelaatbare huur gevraagd worden (= versnelde huurharmonisatie). In 1981 werd, naar aanleiding van bezwaren van woningbouwverenigingen en gemeenten (ongelijke huren in één complex), niet al te zeer aangedrongen op toepassing van artikel 17 bij woningwetwoningen. Het huurbeleid voor 1982 lijkt er op dit punt anders uit te gaan zien. Overigens: de Huurprijzenwet woonruimte geldt voor alle woningen, ook die van particulieren, en ook voor onzelfstandige woonruimte. Van woningen die met subsidie van het rijk worden gebouwd, stelt de minister de aanvangshuren vast. Dit geldt ook voor woningen die met behulp van subsidie ingrijpend worden verbeterd (2½ %-regeling). Deze nieuwe en verbeterde woningen krijgen na het eerste jaar vijf verplichte jaarlijkse huurverhogingen, met een wettelijk percentage. Tegen zo'n verplichte huurverhoging kan geen bezwaar worden gemaakt. Worden huurder en verhuurder het niet eens over een huurverhoging (de huurder meent b.v. dat sprake is van achterstallig onderhoud), dan kan men de zogenaamde huurcommissie om een uitspraak vragen. Deze commissie kijkt dan of de voorgestelde huurprijswijziging in overeenstemming is met de kwaliteit van de woonruimte, en hanteert daarbij het waarderingsstelsel (puntensysteem). De uitspraak van deze commissie is bindend, tenzij men binnen twee maanden de kantonrechter vraagt om de huurprijs vast te stellen. Overigens doet die huurcommissie (vroeger: huuradviescommissie) nog meer. Zij adviseert desgevraagd (niet steeds kosteloos) ook huurders en verhuurders omtrent andere aspecten van de huurverhoging, zoals beoordeling van huurcontracten, adviezen over servicekosten en andere bijkomende kosten, etc.

Met ingang van 1 juli 1979 is een einde gekomen aan de, tot dan toe tamelijk chaotische regeling van de huurbescherming. Sinds die datum geldt voor alle woonruimte in het land een uniforme regeling van de huurbescherming, die te vinden is in het Burgerlijk Wetboek. De oude Huurwet geldt thans uitsluitend nog voor een enkel uitzonderingsgeval. In de nieuwe regeling in het BW is tegemoet gekomen aan een aantal maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het ongehuwd samenwonen en het toenemend aantal echtscheidingen. Ook de positie van de kamerbewoner is versterkt. Uitgangspunt voor beëindiging van een huurovereenkomst is, dat de verhuurder de huur alleen kan beëindigen door het inschakelen van de rechter. De verhuurder dient opzegging van de huur per aangetekende brief of per deurwaardersexploit te laten plaatsvinden. Is er een echtgenoot of een andere medehuurder, dan moet de verhuurder deze afzonderlijk mede opzeggen. Opzeggen kan alleen op een aantal gronden die in de wet vermeld staan. De opzegging moet zo'n grond aangeven, anders is de opzegging nietig. Bij de opzegging dient tevens een termijn genoemd te worden. Deze is minstens 3 en hoogstens 6 maanden, afhankelijk van hoelang de huurder de woning heeft bewoond. Afwijking van deze termijnen kan alleen in onderling goedvinden. In twee gevallen loopt de overeenkomst vanzelf af: 1. als de huurder zelf heeft opgezegd; 2. als de huurder schriftelijk met de opzegging heeft ingestemd. Er zijn maar 5 gronden waarop de huur kan worden beëindigd: 1. de huurder heeft zich niet als een goed huurder gedragen (b.v. wanbetaling, ernstige overlast); 2. de huur is voor bepaalde tijd aangegaan en de verhuurder heeft uitdrukkelijk bedongen dat de woonruimte daarna wordt ontruimd, b.v. wegens tijdelijk verblijf in het buitenland; 3. de verhuurder heeft de woonruimte nodig voor zodanig dringend eigen gebruik dat het, gelet op de belangen van alle partijen niet billijk is om van de verhuurder te eisen dat deze de huurovereenkomst voortzet. De verhuurder moet dan wel aantonen dat de huurder andere passende woonruimte kan krijgen; 4. de huurder stemt niet in met een redelijk voorstel voor een nieuwe huurovereenkomst met betrekking tot dezelfde woonruimte. Dit mag echter niet gaan om wijziging van de huurprijs of servicekosten; 5. de verhuurder wil de bestemming verwezenlijken die krachtens een bestemmingsplan op het gehuurde ligt. Deze gronden komen deels overeen met de opzeggingsgronden uit de oude Huurwet. De rijke jurisprudentie die bij de toepassing van die wet is ontstaan, is voor de interpretatie van het huurrecht zoals dat nu in het BW is opgenomen, daarom nog steeds van belang.

In 2.4 is al aangegeven dat gemeenten in het kader van de decentralisatie van de volkshuisvesting een zogenaamd volkshuisvestingsplan kunnen hanteren (zoals de voorstellen er nu liggen, zal dat niet verplicht worden). Hoewel er dus geen verplichting bestaat om zo'n plan te maken, ligt het nogal voor de hand dat een zichzelf respecterende gemeente z'n beleid in deze belangrijke sector goed op een rij zet. Het plan bevat gegevens en beleidsvoornemens over de nieuwbouwprogrammering, en de bestaande woningvoorraad, de woonruimteverdeling en de woonlasten. En alles wat daarmee samenhangt. De volgende hoofdstukken gaan in op genoemde onderdelen en de beschikbare beleidsinstrumenten.

Artikel 2 van de Woningwet verplicht de gemeenteraad tot het vaststellen van een bouwverordening. Deze verordening is een van de belangrijkste middelen ter verwezenlijking van het volkshuisvestingsbeleid. De Woningwet schrijft een belangrijk deel van de inhoud voor, terwijl bovendien GS de verordening moeten goedkeuren. GS kunnen ook wijzigingen in de verordening voorschrijven. Daarnaast staat nog de bevoegdheid van de Kroon om o.g.v. artikel 3 WW in de verordening in te grijpen en wijzigingen of aanvullingen voor te schrijven. Op deze wijze bestaan voldoende garanties dat het beleid van de hogere overheid in de verordening tot uitdrukking komt. Op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is in de zestiger jaren de zogenaamde model-bouwverordening tot stand gekomen. Deze model-verordening is door alle Nederlandse gemeenten gevolgd, zodat het plaatselijk bouwrecht thans vrijwel geheel geünificeerd is. De hiermede belaste commissie der VNG (Unificatie-commissie) zet haar werkzaamheden nog steeds voort, en zendt enige malen per jaar voorstellen tot aanvulling of wijziging der verordening aan alle gemeenten, zodat de verordening steeds up-to-date blijft. Het hoeft geen betoog dat dit een groot goed is voor allen die bij het bouwen betrokken zijn. Ook de kwaliteit van de verordening is hiermee gewaarborgd. In de verordening moeten voorschriften worden opgenomen omtrent: - het bouwen van gebouwen, waaronder: a. voorschriften omtrent de plaats en afmetingen van gebouwen, die overigens niet van toepassing zijn indien voor de te bebouwen grond een bestemmingsplan geldt: dat plan gaat dan voor, b. de hechtheid van gebouwen, c. brandpreventie, d. hygiëne, e. welstand; - bestaande gebouwen, waaronder een aantal van de hierboven genoemde, en ook ten aanzien van de staat van onderhoud; - voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken die geen gebouwen zijn; - voorschriften omtrent bestaande bouwwerken die geen gebouwen zijn; - voorschriften omtrent het gebruik van gebouwen, waaronder, voor zover het woningen betreft, hygiënische en sociaal-hygiënische voorschriften; - voorschriften omtrent het slopen; - voorschriften omtrent het gebruik van open erven en terreinen en de staat waarin deze moeten verkeren; - voorschriften van bestuurlijk-juridische aard (procedureregels, bevoegdheden van B_&_W etc.).

De bouwvergunning is naast de aanlegvergunning (zie onder) het instrument ter uitvoering van de Woningwet en de Wet op de ruimtelijke ordening. Artikel 47 WW bevat het verbod om zonder of in afwijking van een bouwvergunning te bouwen. Artikel 48 WW bepaalt wanneer de vergunning al of niet gegeven kan worden. Bij het al of niet afgeven van de vergunning bestaat geen beleidsvrijheid voor het gemeentebestuur. De wet bepaalt uitdrukkelijk in welke gevallen de vergunning wel en wanneer deze niet mag worden afgegeven (het z.g. imperatief-limitatieve stelsel). Is er een wettelijke weigeringsgrond dan moet de vergunning geweigerd worden; is zo'n grond er niet, dan moet de vergunning verleend worden. Artikel 48 lid 1 WW somt de weigeringsgronden op: [...]. Dit artikel is de kern van het gemeentelijk bouwvergunningenbeleid. B_&_W verlenen of weigeren de vergunning. Tegen weigering of verlening onder voorwaarden is beroep mogelijk, en wel bij de gemeenteraad. Het functioneren van de gemeenteraad als beroepsinstantie ondervindt vaak kritiek. Inderdaad blijkt in de praktijk bij sommige gemeenteraden de geneigdheid te bestaan om het met artikel 48 der WW wat minder nauw te nemen. Ingrijpen van de Kroon t.a.v. door de raad in beroep genomen besluiten is dan ook niet zeldzaam. Ook indien de raad geroepen wordt om in beroep haar oordeel te geven, dient steeds de vraag te zijn: is er een wettelijke weigeringsgrond? Zo ja, dan geen vergunning, indien niet, dan wel vergunning. Van beleidsvrijheid is geen sprake!

Voor werken of werkzaamheden die geen bouwwerken zijn, kent de Wet RO een zelfde regeling. Ook hier weer een imperatief-limitatief systeem. De eis tot aanlegvergunning kan in een bestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit worden opgenomen. Voorbeelden van werken of werkzaamheden als hier bedoeld zijn: - bodemverhardingen; - ontgravingen; - opspuiting van grond; - vellen van houtopstanden; - opslag van materialen.

Om een al te star bouwvergunningenbeleid te voorkomen, kent de wet aan B_&_W een aantal bevoegdheden toe. De belangrijkste daarvan zijn opgenomen in artikel 19 van de Wet RO en artikel 50 lid 8 van de WW. Beide worden ook in combinatie toegepast. Artikel 50 lid 8 van de WW geeft aan B_&_W de bevoegdheid om vooruit te lopen op een nieuw bestemmingsplan en eventueel geldende voorbereidingsbescherming (in beginsel geen bouwvergunning zodra een voorbereidingsbesluit of een ontwerp(-herziening) van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd) te doorbreken. Dit kan, als een bouwplan niet strijdt met het in voorbereiding zijnde plan, en GS geen bezwaar hebben (verklaring van geen bezwaar). Aldus kan op het komende plan vooruitgelopen worden. Totdat een ontwerp-plan rechtskracht heeft verkregen, blijven eerder vastgestelde plannen gelden. Vooruitlopen op een nieuw plan zou dan alleen mogelijk zijn als het nog geldende plan zich niet tegen het voorgenomen bouwplan verzet: zou het bouwplan weliswaar passen in een ontwerp voor een nieuw plan, maar in strijd zijn met het nog geldende oude plan, dan zou o.g.v. artikel 48 WW geen bouwvergunning afgegeven kunnen worden. Om deze ongewenste situatie te voorkomen is in artikel 19 Wet RO de bevoegdheid B_&_W opgenomen om dan vrijstelling van de voorschriften van het nog geldende plan te geven. Dat mag alleen als er een voorbereidingsbesluit voor het desbetreffende gebied geldt, of een ontwerp (voor herziening van een) bestemmingsplan ter inzage is gelegd en vooraf door GS is verklaard dat zij tegen het geven van deze vrijstelling geen bezwaar hebben. De hele procedure wordt wel aangeduid als 'artikel 19-procedure'. Het is evenwel goed om te bedenken dat dit vooruitlopen op een komend bestemmingsplan niet steeds beide artikelen behoeven te worden toegepast. Als uitsluitend een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp (herziening van een) bestemmingsplan ter inzage is gelegd, en er niet nog een oud bestemmingsplan ter plaatse geldt, is toepassing van artikel 19 Wet RO (vrijstelling van bepalingen van het geldende plan) immers niet aan de orde. Toepassing van artikel 50 lid 8 WW is dan voldoende.

Zowel de Gemeentewet als een aantal andere wetten, zoals de Woningwet, kennen aan het gemeentebestuur een bijzondere bevoegdheid toe: de bevoegdheid tot het op kosten der overtreders doen wegnemen, beletten, verrichten of in de vorige toestand herstellen van hetgeen in strijd met wet of verordening is of wordt gehouden, gemaakt of gesteld, ondernomen, nagelaten, beschadigd of weggenomen. Beter zou het zijn deze bevoegdheid niet met politiedwang, maar met de term bestuursdwang te omschrijven. Het begrip politie wordt hier in z'n oorspronkelijke betekenis gebruikt: bestuur. Dat de politie wel bij politiedwang betrokken kan zijn, vloeit voort uit de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de openbare orde.

Het bouwbeleid kan niet los gezien worden van het ruimtelijk beleid en het volkshuisvestingsbeleid. Zuinig omspringen met de schaarse ruimte is een in brede kring onderschreven doelstelling geworden. De voordelen hiervan zijn: open houden van groene ruimte; voorzieningen (winkels, scholen etc.) binnen loopafstand; betere ontsluitingsmogelijkheden voor openbaar vervoer: lagere exploitatiekosten van de infrastructuur (wegen, kabels, leidingen etc.) (per woning). Dicht bouwen is een van de meest effectieve middelen om de noodzaak van gemotoriseerd verkeer te verminderen. Vanuit deze uitgangspunten liggen de volgende doelstellingen voor de hand: - Pas uitbreiden als inbreiden onmogelijk is; in beide gevallen hoge dichtheden (dit hoeft geen hoogbouw te zijn!) hanteren. - Een hoge prioriteit voor de stadsvernieuwing. De laatste doelstelling vloeit overigens sterker voort uit de slechte kwaliteit van woningen en woonomgeving, met negatieve gevolgen voor bijvoorbeeld het voorzieningenniveau. In een aantal gevallen kan verbetering tot enige dichtheidsverlaging leiden. De mate waarin beide doelstellingen gerealiseerd worden, hangt af van: - De budgettaire prioriteit die de centrale overheid geeft aan de volkshuisvesting binnen de gestelde stringente ruimtelijke uitgangspunten. - De effectiviteit van de gemeentelijke organisatie om het stadsvernieuwingsproces op gang te brengen en te houden. Stadsvernieuwing en inbreiden zijn n.l. moeilijker en duurder dan bouwen in de polder. In het volkshuisvestingsbeleid kan bepaald worden: - Hoe woonlasten en woonruimte verdeeld moeten worden. - Hoe de eigendomsverhoudingen dienen te liggen. - Hoe het beheer van en de zeggenschap over de woning en de woonomgeving geregeld moeten zijn. - Welke woonvorm en welk woonmilieu gewenst is. De al eerder aangegeven discrepantie tussen woonwensen en betaalbaarheid vraagt ook om een steeds grotere kostenbewustheid. Zonder af te doen aan de kwaliteit van de bouw kan een soberder opzet tot lagere stichtingskosten leiden. Er wordt reeds stevig gefilosofeerd om een aantal kostenverhogende eisen in de sfeer van voorschriften en wenken, de aansluitvoorschriften en de bouwverordening te versoepelen. Hogere investeringen in de sfeer van betere isolatie en installaties zijn gewenst om de woonlasten per saldo te verlagen. Energiebesparing stelt naast eisen aan de isolatie tevens voorwaarden ten aanzien van de ligging en de bouwwijze (passieve zonne-energie, stadsverwarming).

Via een woningmarktonderzoek kan men tot een prognose komen omtrent de wijziging die het woningbestand behoeft. Belangrijke basisgegevens vormen de demografische ontwikkeling en het verloop van de migratie. Met deze beide componenten kan een voorspelling geleverd worden van de opbouw van de bevolking in een bepaald planjaar. Moeilijker is de vraag wat de bijbehorende gewenste woningvoorraad is. Een gehanteerde methode is de prognose van de aan leeftijd gebonden behoefte aan woonruimte. De bevolking wordt opgesplitst in leeftijdscategorieën, en per categorie (b.v. 15-24-jarigen) voorspelt men, aan de hand van diverse gegevens, welk percentage van de desbetreffende categorie een woning behoeft. Een door de politiek beïnvloedbaar gegeven trouwens! Erkenning van het recht op zelfstandige huisvesting voor 18-jarigen en ouder, ondersteund door beleidsmaatregelen (nota Van Dam), levert bijvoorbeeld een hoger behoeftepercentage voor 15-24-jarigen. Andere onzekerheden in dit soort vooruitberekenen vormen onder andere de woningvraag als gevolg van echtscheidingen en de leeftijd waarop bejaarden zelfstandig blijven wonen (beïnvloedbaar door voorzieningenniveau in omgeving!). De migratie, waarvan het saldo van invloed is op de woningbehoefte, kan een sterke rol spelen en is (mede) afhankelijk van de bouwproduktie. In Delft bleek dat de absolute vestigings- en vertrekaantallen toenemen bij een hogere bouwproduktie. Dit kan dus een sterkere wijziging van de samenstelling van de bevolking betekenen dan het saldo doet vermoeden. Dit laatste betekent dat een woningmarktonderzoek gehouden moet worden voor een gebied waarbinnen zich de belangrijkste uitwisselingen voltrekken: een geografische eenheid in dit opzicht dus. Vaak worden dit soort kwantitatieve analyses afgesloten met een aantal verschillende varianten, om gevolgen van afwijkende resultaten en beleidskeuzen beoordeelbaar te maken.

Als men in staat is met bovengenoemde methoden een prognose op te stellen, resteert nog de vraag: om wat voor woningen gaat het? Men tracht hier nogal eens achter te komen door het enquêteren van een representatieve steekproef en deze 'op te blazen' tot de wensen van de gehele bevolking. Op deze wijze verzamelt men gegevens omtrent de relatieve omvang van groepen als starters, potentiële doorstromers etc., en hun wensen. De gegevens worden dan geprojecteerd op toekomstige soortgenoten. Hier passen wel enige kanttekeningen bij. Een onderzoek als bovengenoemd is per definitie conservatief. Gegevens uit het (recente?) verleden worden gebruikt om toekomstige wensen te leren kennen. Daarnaast is het moeilijk om onbekende, maar vanuit diverse opzichten mogelijk zeer wenselijke, alternatieven voorstelbaar en dus beoordeelbaar te maken voor de geënquêteerde. Bovendien moet deze de volle consequenties van zijn 'ideaal' kunnen schatten. Mogelijk bedoelt hij met 'woning met grote tuin' niet 'kinderen met de auto naar school brengen', alhoewel het laatste wel het gevolg van zijn antwoord kan zijn. En dan praten we nog maar niet over de relatie tot de portemonnaie. Beter lijkt het daarom om enerzijds na te gaan welke factoren maatgevend zijn voor het wonen over 10 à 15 jaar, en anderzijds te zoeken naar voor dié situatie representatieve groepen en huisvestingssituaties. Overeind blijft: dat er geen panklare recepten zijn om tot een woningdifferentiatie te komen, dat woonwensen sterk tijdbepaald en (door bijvoorbeeld reclame) beïnvloedbaar zijn, en dat er zeker ruimte is voor sturing in een richting, die door het beleid gewenst geacht wordt. Een recentere methodiek betreft het zogenaamde 'woonbeelden-onderzoek'. Woningzoekenden krijgen daarbij een vorm van enquête voorgelegd die meer complete informatie geeft aan de hand van foto's en tekeningen en bijbehorende reële prijzen. Een dergelijk in Zaanstad gehouden onderzoek leverde, ten opzichte van de wat traditionele stuurgroepenquête over HAT-eenheden, een viermaal zo grote vraag naar eenheden in de categorie 19-30-jarigen.

De geregistreerde woningvraag zou enig inzicht moeten kunnen geven in wat men noemt de manifeste vraag, de vraag van de direct woningbehoevenden dus. Dit naast de vraag op basis van vooruitberekeningen uit de vorige paragrafen. Er zijn nogal wat factoren die afwijkingen doen ontstaan: - Woningzoekenden die zich, i.v.m. wachttijden, vroeg inschrijven. - Ingeschrevenen die een woning achterlaten. - Dubbele inschrijvingen. - Registers zijn niet altijd up-to-date: in een deel van de (nog geregistreerde) vraag is reeds voorzien. - Woningzoekenden die zich niet inschrijven omdat: men op een andere wijze zoekt, of verwacht toch niet aan bod te komen, of veronderstelt niet aan de criteria te voldoen. - Woningzoekenden die als urgent te boek staan, blijken als het er op aankomt niet in alle gevallen even urgent te zijn. Afhankelijk van de mate waarin bovengenoemde factoren gelden, geeft het beeld van de geregistreerde vraag een overschatting of een onderschatting van de woningnood. Er is overigens alle aanleiding om hierin verbetering aan te brengen, en de gegevens van de ingeschrevenen, naast andere gegevens, bruikbaar te maken als hanteerbaar instrument. Juist nu de laatste tijd veel gemeenten overgaan tot automatisering van hun bestand ingeschreven woningzoekenden, zijn er kansen om het gegeven materiaal beter benutbaar te maken. Statistische bewerkingen zijn aanzienlijk eenvoudiger uit te voeren, en als men erin slaagt door een jaarlijkse opschoning van het bestand de gegevens recent te houden, is er veel beleidsinformatie voorhanden. Dit biedt ook de mogelijkheid om woningzoekenden meer inzicht te geven in hun kansen op de woningmarkt. Het is voor iemands keuze tenslotte van doorslaggevend belang te weten hoe lang hij moet wachten op een gewenste woning of op welke wens hij moet inleveren om eerder aan de beurt te komen.

Aan de hand van bovenvermelde methoden komt men tot het gewenste woningbestand (bijvoorbeeld in 1985 of 1990). Vergelijking met het bestaande bestand en de produktie in de pijplijn levert de gewenste aanvulling van het bestand op. Ook hier mag het beleid geen simpele resultante van een rekensom zijn. Op vele manieren kunnen aanpassingen tot stand gebracht worden: samenvoegen, opdelen, renoveren, vervangen en bijbouwen. De gewenste opbouw van oude en nieuwe wijken levert ook beperkingen. Bovendien: daar waar renovatie of vervanging bedoeld is voor de zittende bewoners, is de doelgroep geen abstracte bewoner van 1990, maar een identificeerbare groep met een eigen inbreng. Verder zijn er allerlei sociale criteria die een rol spelen bij de vraag: wie komt waar te wonen? Zo is het bijvoorbeeld voor de hand liggend om vervoers-arme groepen dicht bij hoogwaardige openbaar-vervoersvoorzieningen te laten wonen. Alleenstaanden en jongeren wonen graag in de centra. In gebieden waar nog tot in lengte van dagen spanning op de woningmarkt te verwachten is (kwantitatief en kwalitatief), moet hiermee rekening gehouden worden bij het uitgiftebeleid. Via een z.g. doorverkoopbeding bij koopwoningen kunnen toewijzing en prijsvorming in de hand worden gehouden, zij het dat een dergelijk beding alleen functioneert in een markt met (sterk) stijgende prijzen. De verdeling tussen koopwoningen en huurwoningen vereist nog enige bespreking. Bouw van huurwoningen levert de beste garantie dat in de toekomst, bij wijzigingen op de woningmarkt, naar dan heersende normen woonruimte en woonlasten verdeeld kunnen worden. De recente instorting van de koopwoningmarkt geeft aan dat koopwoningen, alhoewel voor sommigen een goede mogelijkheid om naar eigen wens in de woonbehoefte te voorzien, voor velen moeilijk te overziene risico's meebrengen. Rentestijging, door problemen op de arbeidsmarkt verplichte verhuizingen en inkomensdaling hebben inmiddels heel wat slachtoffers gemaakt. Verwacht moet worden dat de kopers, ondanks de absoluut lagere lasten dan rond 1978, nog wel even terughoudend zullen blijven.

De woonruimteverdeling is, naast aanpassing van de voorraad, eveneens een instrument om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. Wanneer voor een gemeente de Woonruimtewet van kracht is, kan, m.b.v. de in 5.3.2 omschreven bevoegdheden, invloed uitgeoefend worden op de toewijzing. Het door de gemeente te hanteren verdelingssysteem (urgenties etc.) moet openbaar en helder zijn, en zoveel mogelijk objectief toetsbare criteria bevatten. Er zijn in principe twee uitgangspunten voor toewijzing: - De omstandigheden van het huishouden zijn zodanig dat men volgens de criteria in aanmerking komt. - De achter te laten woning is een veel gevraagde woning. Beide methoden dienen te passen in een integraal woonruimtebeleid. Een aantal gemeenten experimenteren met een puntensysteem, waarin urgenties en objectieve factoren als huishoudensgrootte en wachttijd tot een puntentotaal leiden waarmee de plaats van de woningzoekende op de wachtlijst bepaald wordt. Als het om grote aantallen gaat, is de al genoemde automatisering van het woningzoekendenbestand een eis.

Een instrument bij het voeren van het gemeentelijk huisvestingsbeleid is het instituut der gemeentegarantie. In bepaalde gevallen kan de gemeente zich garant verklaren voor de nakoming van de financiële verplichtingen i.v.m. hypothecaire geldleningen t.b.v. aankoop of verbetering van een woning. Het is duidelijk dat de koper van een woning aldus gemakkelijker en tegen een lagere rente een geldschieter vindt. Het betreft hier een gemeentelijke bevoegdheid, zodat een eigen gemeentelijk beleid gevoerd kan worden. Slechts indien de gemeente wenst dat het rijk deelneemt in het risico, gelden ook de rijksnormen t.a.v. het verlenen van de garantie. Door de teruglopende kopersmarkt hebben diverse gemeenten reeds flinke schade geleden bij verplichte verkopen onder de garantiesom. Ook het bewust niet verlenen van gemeentegarantie in gevallen die wel binnen de rijksnormen vallen, is dus mogelijk. Dit kan gewenst zijn indien de gemeente wenst over te gaan tot rehabilitatie van een bepaald gebied in het kader der stadsvernieuwing. De woningschaarste binnen de gemeente kan er namelijk toe geleid hebben dat de koopprijzen van woningen in zo'n gebied ver uitgaan boven de werkelijke waarde van die woningen. Het zou inconsequent en onjuist zijn indien de gemeente een garantie zou afgeven tot een hoger bedrag dan dat wat bij minnelijke verwerving of onteigening van de woning door de gemeente betaald zou worden. Daarnaast wordt, zo is in de praktijk gebleken, door de eigenaar ten onrechte een verband gelegd tussen de garantie die de gemeente ten aanzien van rente en aflossing van de lening heeft gegeven, en een garantie dat de desbetreffende woning bij het rehabilitatieproces buiten schot zal blijven. Die laatste garantie bestaat niet. Op deze gronden heeft bijvoorbeeld de gemeente Delft besloten om voor woningen die vóór 1930 gebouwd zijn, geen gemeentegarantie af te geven, ook al zou dat volgens de rijksnormen mogelijk zijn.

In 5.2.6 en 4.3.1 is ingegaan op de woonvergunning, als instrument ten behoeve van de verdeling van schaarse woonruimte. Woonvergunning wordt slechts afgegeven indien voldaan wordt aan de eisen die op grond van deze wet en de woonruimtebeschikking 1974 gesteld kunnen worden. Een gemeente kan zich hierbij passief opstellen, en zich buiten de toewijzing van de woningen houden. Dan vindt slechts achteraf een toets plaats of iedereen die woonruimte betrekt die binnen de grenzen van de Woonruimtewet valt, aan de te stellen eisen voldoet. De gemeente kan zich actief opstellen en een regeling treffen waarin alle distributiewoningen en alle woningzoekenden worden betrokken: via objectieve criteria kan dan verdeeld worden (zie 5.2.6). Tussenvormen komen ook voor. Vaak worden alleen woningen in bezit van gemeenten en woningbouwverenigingen in een dergelijk verdelingssysteem betrokken. Als verdeling van schaarse goederen, die tot de primaire levensbehoeften behoren (= distributie), een overheidstaak is - en daar is op grond van de daarbij noodzakelijke democratische controle alles voor te zeggen - dan ligt een bovenomschreven actieve rol van de gemeente daarin zeer voor de hand. Daardoor kan tevens voorkomen worden, of op z'n minst door de gemeenteraad worden vastgesteld, dat voor bepaalde groepen woningzoekenden, zoals gescheiden vrouwen, niet bemiddeld wordt (dit komt voor!). Een streven dat in het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid van vele gemeenten past, is het behouden van goedkope huurwoningen voor de huursector. Veelal worden dergelijke woningen na leegkomen immers door de eigenaar verkocht, terwijl juist aan deze woningen voor de distributie grote behoefte bestaat. Een poging om via de Woonruimtewet de uitverkoop van huurwoningen, die ook voor de stadsvernieuwing verlammend kan werken, te voorkomen, is door ingrijpen van de administratieve en de civiele rechter verhinderd. Bepalingen in de woonruimteverordeningen van Amsterdam en Rotterdam, in navolging van overeenkomstige Delftse bepalingen, zijn vernietigd resp. onverbindend verklaard.

De keus tussen verbeteren of slopen van een (deel van een) buurt is vaak - voor alle betrokkenen - een slopend proces. De afweging van korte- en lange-termijnbelangen en individuele en collectieve bewonerswensen tegen financiële beperkingen, kost vaak veel tijd. Nog meer tijd nemen de procedures om tot uitvoering te komen. Er ligt een groot spanningsveld tussen deze proceduretijd en de wens van veel bewoners om snel zekerheid te hebben. Het risico bestaat dan ook, dat de tijd een sterk bepalende factor wordt: bewoners trekken weg, er wordt geen onderhoud gepleegd etc. Bewoners hebben liever zekerheid op korte termijn (hoe lang gaat het duren; wat krijgen we voor hoeveel geld?) dan, voor hen vage, toezeggingen over inspraak gedurende het proces. Het beleid moet er dus op gericht zijn om de, voor de bewoners meest wezenlijke besluitvorming (afweging kosten, kwaliteit en fasering) te onderscheiden van meer secundaire zaken, en deze zo vroeg mogelijk te laten plaatsvinden. Er zijn situaties waar, door het (niet) gevoerde beleid en de geringe greep van de overheid op diverse marktsectoren, de zaak muurvast zit. Dit geldt bijvoorbeeld in oude wijken met een woningbestand dat, zowel qua soort als qua eigendomsverhouding, sterk verschilt. Er komen grote belangentegenstellingen voor tussen eigenaren-bewoners en huurders. De verkoopprijzen van de panden liggen, zelfs als ze bewoond verkocht worden, (zeer) ver boven de exploitatiewaarde. Binnen de huidige financiële regelingen betekent dit vaak dat noch renovatie noch nieuwbouw mogelijk is, of op z'n minst dat het proces zeer moeizaam verloopt. Het brengt, mede daardoor, nogal wat slachtoffers met zich mee. Wanneer we het over - oorspronkelijk of aangekocht - gemeentelijk bezit hebben, is er meer ruimte voor een effectieve besluitvorming. Renovatie is gelukkig vaak mogelijk. De problemen rijzen o.a. - externe factoren daargelaten - in de volgende gevallen: 1. de bewoners willen renovatie, maar deze is moeilijk realiseerbaar; 2. de bewoners willen, gezien de verwachte kosten van nieuwbouw, liever niets; 3. de bewoners stellen de (maximaal te betalen) huur centraal, de besluitvorming wordt hieraan ondergeschikt gemaakt. Een diepgaand onderzoek naar de mogelijkheden van renovatie dient voorop te staan. Zo de bewoners dit wensen, kan in een vroeg stadium ook een variant nieuwbouw in de beoordeling meegenomen worden. De vaak als uitweg gezochte 'instandhouding' moet pas in uiterste instantie gehanteerd worden, omdat daardoor problemen verschoven in plaats van opgelost worden. Deze regeling komt alleen in aanmerking als onderdeel van een faseringsplan. Na tien jaar actief stadsvernieuwingsbeleid kan gesteld worden dat de renovatie van bezit van gemeenten en corporaties in het algemeen goed op gang gekomen is.

Het aantal subsidieregelingen in de volkshuisvestings- en stadsvernieuwingssfeer is enorm. Het bijhouden en doorgronden ervan is welhaast een vak dat bijzondere specialistische kennis vereist. De Interim Saldo-Regeling, geldend voor de stadsvernieuwing in 14 gemeenten, is hiervoor reeds aan de orde geweest. In het navolgende overzicht, dat geen aanspraak op volledigheid maakt, worden de overige subsidieregelingen kort aangeduid. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in objectsubsidies, overige niet subject-gebonden subsidies, subjectsubsidies en regelingen voor woonwagens: 1. Objectstudies 1.1 t.a.v. nieuwbouw: 1.1.1. beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975; 1.1.1.1. subsidie t.b.v. woningwetwoningen: jaarlijkse bijdrage of bijdrage ineens om de 10 jaar, gelijk aan het verschil tussen de dynamische kostprijshuur en de vraaghuur; 1.1.1.2. subsidie t.b.v. premiehuur A/B-woningen: subsidie conform 1.1.1.1., maar door een andere vaststelling van het dynamisch kostprijshuurpercentage leidend tot een (iets) hogere huur; 1.1.1.3. subsidie t.b.v. Van Dam-eenheden: subsidie conform 1.1.1.1., maar door een andere vaststelling van het dynamische kostprijshuurpercentage en een andere vraaghuurtabel afwijkende huren; 1.1.2. beschikking geldelijke steun eigen woningen 1979: subsidie t.b.v. premiekoop A/B-woningen; inkomensafhankelijke subsidie voor de eerste koper van een woning, waarvan de stichtingskosten beneden bepaalde normen liggen; 1.2. t.a.v. woningverbetering: 1.2.1. verbetering van complexen woningen van corporaties en gemeenten (MG 81-13): diverse subsidieregelingen voor complexen voor-, na-oorlogse woningen, tijdelijke instandhouding, buitengewoon onderhoud, en aankoop en verbetering van verouderde particuliere woningen door corporaties en gemeenten'); 1.2.2. verbetering van particuliere woningen beschikking geldelijke steun verbetering particuliere woningen 1979-II: subsidie voor eigenaren/verhuurders. Aparte voorzieningen: bijdrage ineens; meer omvattende verbeteringen: bijdragen ineens of gedurende 20 jaar een aflopende bijdrage; subsidie voor eigenaren/bewoners: uitsluitend bijdragen ineens. 2. Overige, niet subject-gebonden subsidies 2.1. locatiesubsidie: Sommige gemeenten kunnen voor deze subsidie in aanmerking komen. Criteria: het door het rijk gewenste verstedelijkingspatroon, de gewenste continuïteit in voorbereiding en uitvoering van woningbouwplannen. Geldt soms voor hele grondgebied van een gemeente, soms alleen voor bepaalde uitbreidingsplannen. Incidenteel ook voor vullen van 'open gaten' in de bebouwde kom. Doel: terugbrengen van grondkosten tot het niveau dat voor uitbreidingsgebieden in de regio gebruikelijk is. Omvang: verschil tussen de werkelijke grondkosten per woning en de jaarlijkse vast te stellen norm-grondkosten. In stadsvernieuwingsgebieden: voor zover dat verschil aanwezig is na toepassing van de 80%-regeling (zie aldaar); 2.2. inspraak-subsidie (vroeger: goed en goedkoop regeling) MG 79-26: Indien aan bepaalde voorwaarden t.a.v. de inspraakprocedure wordt voldaan f 500,- per te stichten woning; 2.3. contactpersoon stadsvernieuwing (MG 77-61): Verlenen van individuele hulp aan bewoners tijdens de uitvoering van een stadsvernieuwingsproces door een contactpersoon. Betreft projecten van minstens 20 woningen, waarbij tijdelijke huisvesting nodig is. f 500,- per te verbeteren of nieuw te bouwen woning; 2.4. voorbereidingskosten stadsvernieuwing (MG 77-45): Voor het opstellen van uitvoeringsgerichte plannen zijn bepaalde kosten subsidiabel. De bijdrage is dan: 70% van de gemaakte kosten, maximaal f 350,- per woning, verhoogd met f 7.000,- per ha plangebied; 2.5. extra bouwplaatskosten (excessieve bouwkosten MG 77-25, 80-51): Van geval tot geval kan de minister, als daar aanleiding toe is, de stichtingskosten van een woning in stadsvernieuwingsgebieden lager stellen, door de kostenconsequenties van b.v. een moeilijk te ontsluiten bouwterrein, beperkte seriegrootte, voorzieningen aan belendingen, daarop in mindering te brengen. Hierdoor ontstaat een hogere jaarlijkse bijdrage; 2.6. geldelijke steun verbetering woonomgeving (MG 78-50): Als de woonomgeving in samenhang met de woningen wordt verbeterd, en het woongebied nog ten minste 25 jaar mee kan, kunnen bepaalde kosten, zoals herinrichting van straten gesubsidieerd worden. Maximaal f 2.500,- per in het plangebied gelegen woning; 2.7. besluit bijdragen reconstructie- en saneringsplannen (80%-regeling) (K.B. 26-02-69): In de kosten van reconstructie en sanering van de bebouwde kom of delen daarvan kan een bijdrage van 80% van de noodzakelijke kosten van verwerving van onroerend goed worden verleend; 2.8. tijdelijke huisvesting bij stadsvernieuwing: Zowel voor inrichtingskosten van wisselwoningen als voor de huurderving die ontstaat doordat de huurder de huur van z'n oude woning blijft betalen tot de nieuwe of vernieuwde woning door hem betrokken wordt, wordt een bijdrage verstrekt; 2.9. herstel van monumenten en beeldbepalende panden: Voor restauratie van woonhuismonumenten en beeldbepalende woonpanden, die gelegen zijn in een beschermd of te beschermen stads/dorpsgezicht kan een beroep worden gedaan op de zogenaamde gecombineerde VRO/CRM-regeling. Basis is o.a. de beschikking geldelijke steun verbetering particuliere woningen. Een zeldzaam slecht gecoördineerd, en van provincie tot provincie, van gemeente tot gemeente verschillend systeem van subsidiestapeling. Deelnemers: gemeente (VRO-deel declareert de gemeente bij VRO conform de bovengenoemde beschikking; CRM-deel vloeit terug via de zogenaamde verfijningsuitkering), ministerie van CRM, soms provinciaal bestuur. Ieder der subsidiënten kent z'n eigen subsidievoorwaarden. 3. Subjectsubsidies 3.1. individuele huursubsidie: Volgens bepaalde tabellen kan de huurder wiens huur uitstijgt boven een voor zijn inkomen vastgestelde verhouding tussen huur en inkomen, een huursubsidie krijgen; 3.2. huurgewenningsbijdrage (MG 81-17): Gedurende een vastgestelde periode kan een huurder die een te slopen woning verlaten heeft, of wiens woning ingrijpend verbeterd wordt, een bijdrage krijgen in de te betalen hogere huur; 3.3. beschikking geldelijke steun bewoners bij woningverbetering en krotontruiming 1975: Voor verhuis- en herinrichtingskosten is een vaste bijdrage mogelijk die varieert tussen f 3.000,- en f 3.500,- (grote gemeenten). Een zelfde regeling geldt voor bejaarden die van een goedkopere huurwoning naar een duurdere, kleinere of niet-zelfstandige woonruimte verhuizen. Woonwagens Met ingang van januari 1981 is de zorg voor de huisvesting van woonwagenbewoners overgegaan van het ministerie van CRM naar het ministerie van VRO. Sindsdien is een aantal subsidieregelingen tot stand gekomen met betrekking tot: - aanschaf en verbetering eigen woonwagens; - verhuur van woonwagens door gemeenten; - aanpassing van een woonwagen die door een gehandicapte wordt bewoond; - woonkostensubsidie voor woonwagenbewoners; - inrichting en financiering van standplaatsen voor woonwagens: 80% van de stichtings- en inrichtingskosten, maximaal f 25.000,- per standplaats. De veelheid van subsidieregelingen maakt het onmogelijk op de werking ervan nader in te gaan. Wel dient iets gezegd te worden over het systeem van vaststelling van aanvangshuren van woningwetwoningen in stadsvernieuwingsgebieden. Voorheen gold het systeem van garantiehuren, soms op basis van het vergelijkingssysteem. Hiermee werd bewerkstelligd dat de huren in een vroeg stadium van het bouwproces vaststonden, n.l. bij het voorlopig ontwerp, en steeds in relatie bleven met huren van voorgaande, vergelijkbare nieuwbouwprojecten. Vergelijkings- c.q. garantiehuren zijn of worden thans afgeschaft. Alleen in de vier grote steden kunnen tot 1-1-1983 nog afspraken over vergelijkingshuren worden gemaakt. Voor de aanvangshuur-bepaling in stadsvernieuwingsgebieden geldt thans dat 0,75 procentpunt van het vraag-huurpercentage mag worden afgetrokken. Tot slot moeten nog enige subsidieregelingen vermeld worden die wel op de volkshuisvesting en de stadsvernieuwing betrekking hebben, maar niet, zoals de hierboven aangehaalde, onder het ministerie van VRO vallen. Dit betreft o.a.: - de beschikking bijdragen voor voorzieningen t.b.v. het wegvervoer en het openbaar vervoer in en om de steden: een bijdrage van Verkeer en Waterstaat van 50 of 80%; - de saneringsregeling milieu hinderlijke bedrijven; - subsidieregelingen t.b.v. verbetering van rioleringsstelsels; - de kaderregeling steun bedrijven stadsvernieuwingsgebieden; - subsidieregelingen voor het creëren van welzijnsaccommodaties.

Met behulp van de reeds in vorige hoofdstukken genoemde regelingen, en overige wettelijke mogelijkheden, dient een integraal plaatselijk volkshuisvestingsbeleid en stadsvernieuwingsbeleid bepaald te worden. Op de Wet ruimtelijke ordening zijn het structuurplan en het bestemmingsplan gebaseerd. De ruimtelijke randvoorwaarden voor volkshuisvestings- en stadsvernieuwingsbeleid dienen hierin vastgelegd te worden. Voor het realiseren van nieuwe woningen (uitbreiding of vervanging) is een te formuleren verwervingsbeleid op basis van de Onteigeningswet van belang. Daarin dient aandacht besteed te worden aan de wijze van verwerven in stadsvernieuwingsgebieden, het prijsniveau, de wijze waarop in vervangende woonruimte of bedrijfsruimte wordt voorzien en de mogelijkheden voor het aanbieden van renteloze leningen indien de hypotheekschuld niet uit de koopsom zou kunnen worden voldaan. In Delft wordt in dit kader ook een 'strategisch ruilbeleid' ontwikkeld, dat het mogelijk maakt door de gemeente verworven woningen die niet gesloopt zullen worden, te ruilen met woningen van eigenaren in sloopgebieden. De grote nadruk die in het gemeentelijk beleid gelegd moet worden op het handhaven van goede en goedkope (huur)woningen noodzaakt tot het formuleren van een integraal beleid t.a.v. de bestaande woningvoorraad. Essentiële elementen daarvan zijn: - de afweging handhaven - slopen; - toelaatbaarheid van het onttrekken van woonruimte aan haar bestemming; - aankoop- en vorderingsbeleid; - woningtoezicht; - aanschrijvingsbeleid; - verwervingsbeleid; - vrijstellingenbeleid m.b.t. de kwalitatieve eisen die de bouwverordening stelt; - woonlastenbeleid; - verdelings- en toewijzingsbeleid.

Niet alle directoraten en diensten van Economische Zaken zijn even belangrijk voor het sociaal-economisch beleid, beschouwd vanuit de hoek van de gemeentebestuurder. In het onderstaande schema beperken we ons tot de voornaamste. [...]. In schema 4 hebben we drie directoraten-generaal en drie diensten opgenomen. Bij het directoraat-generaal voor de industrie onderscheiden we drie beleidsonderdelen die in het verband van deze cursus vermeldenswaard zijn. 1. In het schema zien we dat het Commissariaat acquisitie onder dit directoraat-generaal hangt. In dit Commissariaat wordt het aantrekken van buitenlandse bedrijven gecoördineerd. Vanzelfsprekend heeft elke gemeente het recht eigen acquisitie-activiteiten te ontwikkelen. Maar men doet er verstandig aan dit in goed overleg te doen met het Commissariaat acquisitie. Immers, daar kennen ze de weg in het buitenland; ze hebben zelfs eigen vestigingen in New York en Tokio. De kans op succes is dus het grootst wanneer een gemeente het Commissariaat acquisitie inschakelt bij zijn buitenlandse activiteiten. 2. Het sectorstructuurbeleid dat in paragraaf 2.3 al aan de orde is geweest, wordt vanuit het directoraal-generaal voor de industrie gevoerd. In de regel hebben de gemeenten daar overigens weinig mee te maken. Wellicht zal dat anders worden wanneer minister Terlouw zijn plannen uitvoert om een Maatschappij voor Industriële Projecten (MIP) op te richten. In navolging van het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie (1979) van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het rapport Nieuw industrieel élan (1981) van de zogenaamde commissie-Wagner overweegt de minister de oprichting van een MIP, die het bedrijfsleven moet helpen en begeleiden bij het doorvoeren van industriële innovaties. Daarmee beoogt hij het Nederlandse bedrijfsleven technologisch op een hoger peil brengen om zo onze internationale concurrentiepositie te verbeteren. 3. Ook de individuele steunverlening aan bedrijven ressorteert onder het directoraat-generaal voor de industrie. Gemeentebesturen kunnen daarmee te maken krijgen als zich in de gemeente bedrijven bevinden die in moeilijkheden zijn gekomen en die (wellicht) voor individuele bedrijvensteun in aanmerking komen. Het meedoen van de gemeente in de lobby gericht op Economische Zaken, kan in zo'n geval positieve resultaten opleveren. Onder het directoraat-generaal prijzen, ordening en regionaal beleid hangt in schema 4 de directie Regionale economische politiek. Daar wordt het regionaal sociaal-economisch beleid (zie paragraaf 2.3) voorbereid en uitgevoerd. De belangrijkste onderdelen daarvan zijn de volgende: 1. Investeringspremieregeling (IPR). In het Noorden des lands, Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg zijn een aantal gemeenten aangewezen waar industriële bedrijven en bedrijven in de dienstensector onder bepaalde voorwaarden een premie kunnen krijgen bij vestiging en bij uitbreiding. 2. Selectieve investeringsregeling (SIR). In andere gemeenten geldt het tegenovergestelde. Daar worden investeringen van bedrijven en instellingen gereguleerd en afgeremd omdat men van mening is dat het er al te vol is (congestie). Men doet dat met behulp van een meldingsplicht, een vergunningsprocedure en de betaling van een bepaald bedrag. (De betalingsplicht is op dit moment overigens in verband met de slechte economische situatie opgeschort.) 3. Infrastructuurprogramma. Gemeenten kunnen in bepaalde gevallen een bijdrage verwerven bij het verbeteren van wegen en dergelijke terwille van de sociaal-economische ontwikkeling. Denk bijvoorbeeld maar aan het ontsluiten van bedrijfsterreinen. Daartoe wordt bij de directie Regionale economische politiek een infrastructuurprogramma opgesteld. Zoals we in paragraaf 2.3 al hebben vermeld, zijn de provincies daarbij sinds 1981 ingeschakeld. Bij het derde directoraat-generaal, dat van handel, ambacht en diensten (HAD) zijn ten minste twee zaken van belang voor het gemeentelijk beleid. 1. Onder dit directoraat-generaal ressorteert een hoofdafdeling toerisme. Daar tracht men het toerisme in Nederland op alle mogelijke manieren te bevorderen. Men initieert er beleidsondersteunend onderzoek en voert er een aantal subsidieregelingen uit die ter bevordering van het toerisme tot stand zijn gebracht. Vooral voor gemeenten in toeristische gebieden is het van belang om deze hoofdafdeling te kennen en er goede contacten mee te onderhouden. 2. Het directoraat-generaal HAD heeft een aantal rijksconsulenten in dienst die decentraal in de regio's, veelal in de provinciale hoofdsteden, zijn gevestigd. Zij houden zich voornamelijk bezig met het ruimtelijke ordenings- en stadsvernieuwingsbeleid, en doen dat - uiteraard - vanuit een sociaal-economische optiek. In verband met die activiteiten zijn zij ook lid van de Provinciale Planologische Commissies (PPC's) (zie ook les 13). Hun inbreng daarin kan voor gemeentebesturen die moeilijkheden ervaren met het goedgekeurd krijgen van bestemmingsplannen inzake bedrijfsterreinen en winkelvoorzieningen, van grote betekenis zijn. In verband daarmee hebben we hun adressen en telefoonnummers opgenomen in bijlage 1. Naast de directoraten-generaal hebben we in schema 4 drie centrale diensten van het ministerie van Economische Zaken opgenomen. Het Centraal Planbureau (CPB) zijn we in paragraaf 2.3 ook al tegengekomen. Het zorgt voor het economisch onderzoek op basis waarvan het macro-economisch beleid van jaar tot jaar wordt uitgestippeld. Daarnaast worden de gegevens van het CPB ook voor allerlei andere beleidsectoren gebruikt zoals het sectorstructuurbeleid, het regionaal sociaal-economisch beleid en het arbeidsmarktbeleid. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) doet wat de naam al zegt: het verzamelt, systematiseert en publiceert een lawine aan statistisch materiaal op alle mogelijke gebieden. Ook voor gemeenteraadsleden kunnen de CBS-publikaties voor het verwerven van feitelijk inzicht in ontwikkelingen een belangrijke rol spelen. De Rijksnijverheidsdienst (RND) is voor de gemeenten zelf van minder rechtstreekse betekenis. Toch vermelden we hem in dit verband omdat de RND vaak nuttig kan worden ingeschakeld bij het adviseren van middelgrote en kleine bedrijven op bedrijfseconomisch en technologisch terrein. Ook gemeenten kunnen daarbij een initiërende en bemiddelende rol spelen. De RND kent een aantal vestigingen in de regio's, hetgeen het contact kan versoepelen en vergemakkelijken. Er zijn uiteraard meer onderdelen van het ministerie van Economische Zaken die voor het voeren van gemeentelijk beleid relevantie bezitten. Het is echter ondoenlijk ze allemaal in het beperkte kader van dit cursusboekje te vermelden en te beschrijven. Wanneer u de indruk hebt van de diensten van Economische Zaken gebruik te kunnen maken, maar u weet niet precies waar u moet zijn en tot wie u zich het best kunt wenden, kunt u altijd contact opnemen met de directie externe betrekkingen.

In schema 5 beperken we ons, evenals in schema 4, tot de belangrijkste directoraten-generaal en diensten van het ministerie, bezien vanuit een gemeentelijk gezichtspunt. [...]. Twee directoraten-generaal van het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn met name van belang voor het gemeentelijk beleid. Het directoraat-generaal voor de arbeid is vooral van betekenis omdat de tien arbeidsinspecties eronder vallen. Zij voeren onder meer de Arbeidswet 1919 en de Veiligheidswet 1934 uit. In het kader daarvan houden zij toezicht op de naleving van de wettelijke bepalingen inzake de arbeidsomstandigheden (zie paragraaf 2.3). Over enige tijd zal hun werk een nieuwe wettelijke basis krijgen, als de Arbeidsomstandighedenwet van kracht wordt. De Arbeidsinspectie, verdeeld in tien districten, voert dit beleid uit. Het directoraat-generaal voor de arbeidsvoorziening is van nog meer betekenis voor de gemeenten. Naast een aantal andere taken is de uitvoering van het arbeidsbemiddelingsbeleid aan dit directoraat opgedragen. Dit beleid wordt decentraal uitgevoerd met behulp van 11 districtsbureaus voor de arbeidsvoorziening, 84 arbeidsbureaus en 45 bijkantoren. Het heeft weinig zin op dit moment het veelomvattende taakstellend arbeidsmarktbeleid tot in finesses uit de doeken te doen. Immers, met het zogenaamde banenplan van minister Den Uyl zal dit beleid in zijn totaliteit worden geherstructureerd. Dat zal naar verwachting in 1982 gebeuren. De volgende onderdelen zullen er in elk geval deel van blijven uitmaken 1. Arbeidsbemiddeling. 2. Beroepskeuzevoorlichting. 3. Scholing, omscholing en bijscholing, zowel in de centrales voor vakopleiding volwassenen (CVV's) als daarbuiten. 4. Toezicht op de uitzendbureaus. 5. Begeleiding van buitenlandse werknemers. 6. Uitvoering van werkgelegenheidverruimende maatregelen. 7. Creatie van tijdelijke werkgelegenheid. Wat dit laatste punt betreft, zijn voor de gemeente gedurende de zeventiger jaren vooral de Diensten Coördinatie Aanvullende Werken (DCAW's) van belang geweest. Deze diensten houden de zogenaamde aanvullende werkenbestanden bij waarin de bestekklare plannen zijn opgenomen voor de uitvoering van allerlei publieke werken zoals de bouw van gemeentehuizen, politiebureaus, sporthallen en andere sociaal-culturele voorzieningen. Zodra het conjunctuurverloop dit noodzakelijk maakte, werd uit dit werkenbestand een Extra Werkgelegenheidsprogramma (EWP) samengesteld dat in uitvoering werd genomen. Gemeenten werden op die manier in de gelegenheid gesteld allerlei investeringsprojecten versneld in uitvoering te nemen. Aan de opstelling en uitvoering van EWP's is echter aan het einde der zeventiger jaren vooral wegens geldgebrek een einde gekomen. En het is zeer de vraag of er op korte termijn opnieuw van het aanvullende werkenbestand gebruik zal worden gemaakt. We zullen moeten afwachten hoe de concrete inhoud van het banenplan eruit zal zien. Ook dient te worden afgewacht of het taakstellend arbeidsmarktbeleid zal worden gedecentraliseerd.

Twee onderdelen van het departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) zijn van groot belang voor het sociaal-economisch beleid van de gemeenten: de directie Volkshuisvesting en de Rijksplanologische Dienst (RPD). De directie Volkshuisvesting houdt toezicht op de voorbereiding en de uitvoering van alle - ook gemeentelijke - volkshuisvestingsplannen. Het is dus een zeer belangrijke dienst voor de gang van zaken in de economie. Immers de woningbouw heeft een grote multiplierwerking en vervult dientengevolge een gidsfunctie in de gehele economie. Vele andere bedrijfstakken zijn namelijk erg gevoelig voor de gang van zaken in de woningbouw. Als het in de woningbouw goed gaat, gaat het hen ook goed. De directie Volkshuisvesting heeft in elke provincie een hoofdingenieur-directeur (HID) gestationeerd. Die houdt het toezicht op alle woningbouwplannen die door de gemeenten in de provincie worden aangekaart. De laatste jaren is er een stevige discussie losgebrand over de vraag of dat toezicht niet anders moet worden geregeld. De gemeenten hebben het gevoel voor 100% afhankelijk te zijn van de hoofdingenieur-directeur voor de volkshuisvesting. Eigen initiatieven zijn alleen zinvol, indien deze volkshuisvestingsambtenaar ermee instemt. Komt de gemeenten niet een wat grotere autonomie toe? In 1979 heeft de minister van VRO daarover een notitie gepubliceerd: Decentralisatie volkshuisvesting. Daarin stelt hij voor het toetsen van woningbouwplannen over te laten aan Regionale Volkshuisvestingscommissies, die daarbij zullen moeten werken binnen de kaders van het budget dat door de minister wordt vastgesteld. Na de eerste discussieronde heeft de minister een vervolgnota het licht doen zien: Nota standpuntendecentralisatie volkshuisvesting. De provincies krijgen daarin een duidelijker rol toebedeeld - de regionale commissies zijn nu Provinciale Volkshuisvestingscommissies geworden onder voorzitterschap van het betrokken lid van Gedeputeerde Staten. Voor het overige zijn er slechts kleine wijzigingen aangebracht ten opzichte van de eerste notitie. De verwachting is gerechtvaardigd dat de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid in de komende jaren op de een of andere manier zal worden doorgevoerd. De gemeenten krijgen dan een veel belangrijker rol te spelen. De Rijksplanologische Dienst (RPD) is het andere onderdeel van het departement van VRO dat grote invloed heeft op het sociaal-economisch beleid van de gemeenten. Deze dienst geeft leiding aan de ruimtelijke ordening in Nederland: de structuurschema's worden daar gemaakt die in globale lijnen de richting aangeven waarmee in de provinciale streekplannen en de gemeentelijke structuur- en bestemmingsplannen rekening moet worden gehouden. Bovendien - en dat is wellicht nog belangrijker - wordt vanuit de RPD een bijdrage geleverd aan het provinciale goedkeuringsbeleid ten aanzien van de gemeentelijke ruimtelijke ordeningsplannen. Daartoe zijn inspecteurs van de Ruimtelijke Ordening gestationeerd in de verschillende landsdelen. Zij maken deel uit van de Provinciale Planologische Commissies (PPC's) die over alle bestemmingsplannen van de gemeenten een advies uitbrengen aan Gedeputeerde Staten van de desbetreffende provincie. In de regel is de Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening een gerespecteerd lid van de PPC waarnaar met ontzag geluisterd wordt. Tot zover de Rijksorganen. We willen nogmaals benadrukken dat er ook nog andere departementale organen zijn waarmee bij het voeren van sociaal-economisch beleid op gemeentelijk niveau rekening moet worden gehouden. Maar bij de bovenstaande organen is dat zeer zeker het geval.

Een aantal gemeenten hebben in het verleden geëxperimenteerd met de opstelling van sociaal-economische structuurplannen. Daarin wordt op basis van onderzoek weergegeven welke de gewenste sociaal-economische ontwikkeling is en met behulp van welke beleidsinstrumenten aan de verwezenlijking daarvan kan worden gewerkt. Het zal met het oog op het integrale karakter van het sociaal-economisch beleid duidelijk zijn dat die instrumenten vaak op andere beleidsterreinen liggen. Met zulke structuurplannen zijn wel eens bevredigende ervaringen opgedaan. Maar steeds wreekt het zich bij deze aanpak dat de portefeuillehouder voor sociaal-economische aangelegenheden als het ware in de tuintjes van zijn collega's aan het spitten is. Dat is weliswaar onvermijdelijk, maar het wordt niet altijd in dank aanvaard - en dus blijft de realisatie van de doelstellingen van sociaal-economische structuurplannen vaak steken in ambtelijk geharrewar binnen het gemeentelijk apparaat en in politieke competentiekwesties binnen het college van burgemeester en wethouders. Het integrale karakter van het sociaal-economisch beleid komt dan ook beter uit de verf op de manier die beschreven wordt in de volgende subparagraaf.

Er zijn in het recente verleden toetsingslijsten gemaakt met behulp waarvan het totale gemeentelijke beleid kan worden doorgelicht. De bedoeling daarvan is de onnodige belemmeringen van sociaal-economische ontwikkelingen op te sporen èn de mogelijkheden te vinden die er zijn om de werkgelegenheid te bevorderen. Een goed voorbeeld daarvan is de Handleiding bevordering werkgelegenheid op gemeentelijk niveau die de Regionale Raad voor de Arbeidsmarkt in Gelderland in mei 1981 heeft gepubliceerd. De samenvatting daarvan hebben we als bijlage 3 bij deze les opgenomen. De wijze waarop daarmee gewerkt kan worden, is als volgt. Een gemeentelijke werkgroep, bij voorkeur onder voorzitterschap van de portefeuillehouder Economische Zaken, waarin alle relevante afdelingen van de gemeente vertegenwoordigd zijn, wordt met de toetsingslijst aan het werk gezet. Allereerst gaat de werkgroep na welke punten uit de toetsingslijst op de eigen gemeente van toepassing zijn. Tot die punten beperkt men zich in de verdere arbeid. Vervolgens wordt per punt nagegaan welke de nodeloze belemmeringen zijn en welke bevorderingsmogelijkheden aanwezig zijn. Daarna bekijkt de werkgroep welke voorstellen gedaan kunnen worden om de belemmeringen uit het beleid te doen verdwijnen en om de mogelijkheden in het beleid te betrekken. Daarover wordt gerapporteerd aan het college van burgemeester en wethouders. Het college beslist en brengt de aanvaarde voorstellen in de raad. Nadat de raad tot besluitvorming is gekomen, wordt het beleid op de door de raad vastgestelde punten bijgesteld. Op die wijze kan een gemeente een heel concrete bijdrage leveren aan de werkloosheidsbestrijding op lokaal niveau.

Naast deze integrale mogelijkheden voor het voeren van sociaal-economisch beleid onderkennen we een aantal meer specifieke zaken. Die komen nu aan de orde. Uiteraard behoeft een gemeente niet het totale aanbod van bedrijfsruimte op de lokale markt te verzorgen. Er zijn ook particuliere organisaties die bedrijfsterreinen en bedrijfsgebouwen te koop of te huur aanbieden. Toch heeft elke gemeente wel een deeltaak op die markt te vervullen. In het algemeen acht men het van groot belang dat een gemeente voldoende bedrijfsterrein ter beschikking heeft om alert te kunnen reageren op de vragen van vestigende, verplaatsende en uitbreidende bedrijven en instellingen. Echter, wat is in dit verband 'voldoende'? Afgezien van specifieke planologische doelstellingen gebruikt men wel als vuistregel dat de hoeveelheid direct beschikbaar bedrijfsterrein 1 à 2 maal de gemiddelde jaaruitgifte moet bedragen en de hoeveelheid niet direct beschikbaar terrein 3 à 5 maal de gemiddelde jaaruitgifte. Met behulp van zo'n vuistregel is men steeds in staat de werkelijke voorraad te beoordelen. Op de markt voor kantoorruimte opereren gemeenten zelden aan rechtstreekse aanbieders. Door het maken van bestemmingsplannen hebben zij echter wel een grote indirecte invloed op het aanbod. Ook daarbij vergt een goed sociaal-economisch beleid, gericht op het vergroten van de werkgelegenheid, dat er steeds bouwmogelijkheden beschikbaar zijn. Voor gemeenten die een functie vervullen op toeristisch gebied, geldt hetzelfde ten aanzien van het realiseren van toeristische voorzieningen. Tot slot een opmerking over bedrijfsverzamelgebouwen. Er wordt tegenwoordig veel verwacht van de bouw ervan: jonge startende ondernemingen zouden er graag gebruik van maken, zodat het vestigingsklimaat ermee zou kunnen worden verbeterd. In de praktijk blijkt dat in grotere gemeenten onder bepaalde voorwaarden inderdaad het geval te zijn. Toch moet de betekenis ervan niet worden overschat: ze zijn vaak te duur voor startende bedrijven. Daarom ligt het voor de hand in de huisvestingsbehoefte van beginnende ondernemingen te voorzien met oude, leegstaande industriegebouwen. In de huidige tijd van economische recessie zijn die - helaas - in een groot aantal gemeenten te vinden.

De zorg voor een goed winkelapparaat is een belangrijk punt in het gemeentelijk sociaal-economisch beleid. Met behulp van de ruimtelijke ordening heeft de gemeente weliswaar geen volledige, maar toch een vrij grote invloed op de winkelplanning. In tijden van economische recessie is het gevaar groot dat er overbewinkeling ontstaat. Denk maar aan de dertiger jaren! Winkels die eigenlijk niet meer rendabel zijn, worden bij gebrek aan een alternatieve broodwinning voortgezet. En werklozen die geen baan kunnen vinden, beginnen dan maar met een of ander handeltje. Daarom is distributie-planologisch onderzoek (dpo) juist nu een actuele zaak. Met behulp van zo'n onderzoek kan worden geraamd of, en zo ja in hoeverre er nog economische ruimte bestaat voor nieuwe winkels. Daar komt nog bij dat het werken met oude dpo's uit de zeventiger jaren een riskante zaak is. Immers, enkele jaren geleden ging men er nog van uit dat de consumptieve bestedingen met enkele procenten per jaar zouden toenemen. Die veronderstelling is door de feiten achterhaald: we mogen hooguit op constante bestedingen rekenen in de komende jaren. Dat betekent dat de ruimte voor het vestigen van nieuwe winkels in werkelijkheid geringer is dan in de oude dpo's is geraamd. Indien men niettemin van die oude dpo's blijft uitgaan bij de gemeentelijke winkelplanning, creëert men als gemeente zelf overbewinkeling. Dat zou getuigen van slecht sociaal-economisch beleid. Voor een goede winkelplanning is het actualiseren van het onderzoek dus noodzaak.

De portefeuillehouder van economische zaken draagt ook de verantwoordelijkheid voor het het acquisitiebeleid. Het aantrekken van nieuwe bedrijven en instellingen is voor gemeenten die met werkloosheidsproblemen te kampen hebben, uiteraard een levensvoorwaarde. In de regel is men voorstander van acquisitiebeleid in regionaal verband. Dat heeft een aantal voordelen boven de situatie waarin elke gemeente op zijn eigen houtje op het acquisitiepad gaat. Samen is men immers sterker, samen heeft men meer mogelijkheden te bieden, en samen kan men het acquisitiemateriaal ook een betere, meer professionele vorm geven. Bovendien kan men met een goede regionale samenwerking voorkomen dat men elkaar heilloze concurrentie aandoet. Indien de gemeente in een gebied gevestigd is waarin een regionale ontwikkelingsmaatschappij werkzaam is, ligt het voor de hand die instelling in te schakelen bij het opzetten en uitvoeren van acquisitie-activiteiten. En indien een grotere gemeente ook in het buitenland bedrijven wil proberen te werven, dient dat uiteraard in nauw overleg met het Commissariaat acquisitie van EZ te gebeuren (zie paragraaf 3.2).

In de meeste gemeenten is de portefeuillehouder van economische zaken tevens belast met de zorg voor de openbare nutsbedrijven. Een terechte combinatie! Immers, de tarieven en de serviceverlening van de nutsbedrijven vormen een wezenlijk bestanddeel van het vestigingsklimaat van de bedrijven. Overigens moet de invloed van gemeenten op de tarieven voor gas, water en elektriciteit niet worden overschat. Immers, gemeentelijke nutsbedrijven zijn steeds zeldzamer geworden. En zelfs waar de distributiebedrijven nog gemeente-eigendom zijn, worden de belangrijkste componenten van de tariefstructuur door onderhandelingen buiten direct gemeentebereik vastgesteld. Denk maar aan de Gasunie en de VEGIN. Daarom maken we in dit verband slechts één opmerking over de tariefstructuur. Vaak is men op politieke gronden geneigd die structuur zodanig vast te stellen dat hij een impuls geeft tot zo groot mogelijke energiebesparing. Dus geen korting op grote hoeveelheid, maar juist het tegenovergestelde. Hoezeer dat ook in zijn goede bedoeling te waarderen valt, men moet er rekening mee houden dat zulks door de grootverbruikers in het bedrijfsleven niet erg kan worden geapprecieerd. Vaak komt er de klacht uit voort dat de gemeenten enerzijds willen dat bedrijven zoveel mogelijk arbeidsplaatsen scheppen, terwijl ze anderzijds dat afstraffen met progressieve nutstarieven, indien het werkelijk lukt. Die klacht is begrijpelijk. Daarom moet er vanuit het gezichtspunt van het sociaal-economisch beleid wel eens anders naar de tariefstructuren worden gekeken dan vanuit dat van het energiebesparingsbeleid.

Na de katholieken eisten ook de protestanten het recht op eigen scholen te mogen stichten. De schoolstrijd was geboren. In de jaren 1830-1840 laaide deze strijd in volle hevigheid op. De liberale minister Thorbecke beëindigde de eerste fase van de schoolstrijd door in de Grondwet van 1848 het recht tot het stichten van scholen vast te leggen. Het gehele artikel dat de vrijheid van onderwijs regelde, luidde als volgt: [...]. Wie dit artikel leest, merkt een aantal dingen op: De Grondwet van 1848 stelde in de eerste plaats het openbaar onderwijs veilig. Het onderwijs dus dat door de overheid bestuurd wordt (het rijk, de provincie of de gemeente). Andere (kerkbesturen of verenigingen bijvoorbeeld) verkregen de vrijheid eigen, bijzondere scholen op te richten, maar werden verplicht te voldoen aan zogenaamde 'eisen van deugdelijkheid'. Een financiële regeling ontbrak. Achteraf is het goed te begrijpen dat de schoolstrijd in 1848 niet tot een definitief einde is gekomen. Het bijzonder onderwijs verkreeg namelijk wel de vrijheid om eigen scholen te kunnen oprichten, maar de (geld)middelen ontbraken steeds meer om van die vrijheid gebruik te maken. Dit kwam ook, omdat de eisen van deugdelijkheid steeds zwaarder werden. De voorstanders van het bijzonder onderwijs bleven dan ook strijden voor een volledige financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Dat gebeurde echter pas nadat in 1917 de 'bevrijdingscommissie', die bestond uit vertegenwoordigers van alle politieke partijen, het huidige grondwetsartikel 208 tot ieders bevrediging geformuleerd had. Hiermee kwam een eind aan de schoolstrijd die aanvankelijk ging om het recht van schoolstichting en vervolgens om de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs. Deze beide rechten zijn sinds 1917 in de Grondwet vastgelegd en worden door ieder aanvaard en geëerbiedigd. Na strijd komt vrede. De vrede die een einde maakte aan de schoolstrijd wordt wel eens met een deftig woord 'De Onderwijspacificatie' genoemd.

De schoolstrijd die ongeveer een eeuw lang onze samenleving verscheurd heeft, heeft diepe sporen nagelaten die nog steeds zichtbaar zijn. In bijna iedere onderwijsdiscussie die vandaag de dag plaatsvindt, wordt op een zeker moment de vrijheid van onderwijs in de discussie betrokken. Confessionele politieke partijen zullen bij ieder voorstel dat gedaan wordt over het onderwijs, altijd zorgen dat het bijzonder onderwijs de ruimte behoudt die in 1917 verkregen werd. Maar de gevolgen van de schoolstrijd gaan veel verder dan het onderwijs. De schoolstrijd heeft bijvoorbeeld veel te maken gehad met het ontstaan van de confessionele politieke partijen. Wie iets wil bereiken, moet immers invloed kunnen uitoefenen, macht hebben. Die invloed, die macht verkrijgt men door zich te verenigen met anderen die gelijkgezind zijn. In politieke partijen, omroepverenigingen en talloze andere verenigingen. De verzuiling, die heel diep geworteld is in onze gehele samenleving, heeft aldus een rechtstreeks verband met de schoolstrijd. De schoolstrijd die zelf een gevolg was van de onderwijswetten van Koning Willem I. Toch mogen we en willen we niet vergeten dat dezelfde wetten een eerste, ernstige poging waren om in ons land een overzichtelijk onderwijsstelsel te scheppen dat bestemd was voor vele leerlingen in plaats van slechts enkelen.

De financiële gelijkstelling is in een aantal onderwijswetten voor alle soorten onderwijs uitgewerkt in regels en voorschriften. Voor de diverse onderwijssoorten zijn in de loop der jaren verschillende regelingen getroffen. Dat maakt de zaak, helaas, erg ingewikkeld en moeilijk te begrijpen. In principe is het bij het kleuter-, lager en algemeen voortgezet onderwijs zo geregeld dat als maatstaf voor de vergoeding aan het bijzonder onderwijs genomen wordt de bedragen die de overheid aan het openbaar onderwijs besteedt. De uitkeringen van de overheid aan de bijzondere scholen komen voor een deel rechtstreeks van het rijk. Daarnaast lopen echter een deel van de uitkeringen van het rijk via de gemeentes. De gemeente is op die wijze 'doorgeefluik' van de rijksgelden naar de bijzondere scholen. Het gaat hier om zuivere administratieve afrekeningen die precies zijn voorgeschreven. Het gemeentebestuur is echter ook bestuur van de eigen openbare scholen. (Het bestuur van een openbare of bijzondere school noemen we ook wel bevoegd gezag.) Als het gemeentebestuur nu voor de eigen openbare scholen iets extra's wil doen, moet het de kosten daarvan doorbetalen aan alle gelijksoortige bijzondere scholen. Bijvoorbeeld: als de gemeente voor de openbare lagere scholen een extra onderwijzer aanstelt om leerlingen die moeilijkheden hebben wat extra hulp te kunnen geven, moeten de kosten van die onderwijzer doorbetaald worden aan alle bijzondere lagere scholen in de gemeente. Het is daarbij niet van belang of die bijzondere scholen dat geld nodig hebben. Het is ook niet van belang wat de besturen van deze scholen met het geld doen. Het mag zelfs op de spaarbank gezet worden! Het is duidelijk dat aan deze regeling grote nadelen kleven. In de eerste plaats zal een gemeentebestuur zich wel zes keer bedenken eer het iets extra's voor de openbare scholen doet. De uiteindelijke kosten zijn immers vaak het dubbele of het drievoudige van wat men voor zichzelf besteedde. In de tweede plaats ontstaat er een geweldig ingewikkelde administratieve rompslomp. Het kan soms jaren duren eer alles is afgerekend! In de derde plaats kan men zich afvragen of het rechtvaardig en eerlijk is dat het bijzonder onderwijs geld toegeschoven krijgt dat het soms helemaal niet nodig heeft. Daar komt nog bij dat het openbaar onderwijs vaak toch al duurder is dan het bijzonder onderwijs, omdat de bijzondere scholen dikwijls doelmatiger beheerd worden dan de openbare scholen. Al met al kunnen we ons niet aan de indruk onttrekken dat de uitwerking van de financiële gelijkstelling kan leiden tot een financiële ongelijkstelling. Er zijn dan ook mensen die zeggen dat de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs anders uitgewerkt moet worden. Men denkt dan aan uitkeringen die zijn afgestemd op de werkelijke behoeften van de scholen. In dat verband spreekt men soms van taakstellende begrotingen. Daarmee wordt bedoeld dat iedere school aan de hand van vaste normen zijn eigen taken en moeilijkheden omschrijft en vervolgens een begroting maakt, aan de hand waarvan de uitkeringen kunnen plaatsvinden. In ieder geval zal de vraag beantwoord moeten worden of het systeem van de financiële gelijkstelling zoals dat sinds 1920 wordt toegepast, voor de toekomst in de huidige vorm moet worden gehandhaafd. Dat het anders kan, blijkt uit het feit dat het buitengewoon onderwijs en het beroepsonderwijs ook een ander uitgangspunt heeft voor de bekostiging. Een uitgangspunt dat in belangrijke mate rekening houdt met wat werkelijk nodig is voor het onderwijs binnen elke school.

In het voorgaande is al heel vaak over openbaar en bijzonder onderwijs gesproken. Het wordt daarom de hoogste tijd uiteen te zetten wat hiermee bedoeld wordt en wat de doelstellingen van deze onderwijssoorten zijn. Eigenlijk is het heel eenvoudig: Het openbaar onderwijs is het onderwijs dat gegeven wordt vanwege de overheid. Al het andere onderwijs is bijzonder onderwijs. Het bijzonder onderwijs kan een kerkelijke grondslag hebben, maar dat hoeft niet. We kennen ook algemeen bijzonder onderwijs. Binnen dat algemeen bijzonder onderwijs vinden we vaak scholen waar bepaalde onderwijskundige opvattingen een rol spelen bij het onderwijs dat gegeven wordt. Montessori-scholen bijvoorbeeld, of Dalton-scholen. Welke onderwijskundige opvattingen men ook heeft binnen het algemeen bijzonder onderwijs, men heeft gekozen voor de algemene grondslag. Dat wil zeggen: 'onderwijs dat uitgaat van de gelijkwaardigheid van alle levensbeschouwingen en maatschappelijke stromingen', een en ander met respect voor andersdenkenden. Men spreekt in dit verband ook wel eens van de ontmoetingsschool. Op dit punt is er weinig verschil met de openbare school die immers ook een ontmoetingsschool is, omdat men ook daar uitgaat van de gelijkwaardigheid van alle levensbeschouwingen en maatschappelijke stromingen en het respect dat men voor andersdenkenden dient te hebben. Het verschil tussen openbaar en bijzonder onderwijs zit niet alleen in de grondslag, maar ook in de wijze waarop de scholen bestuurd worden. Het openbaar onderwijs wordt bestuurd door het rijk of de gemeente. Het bijzonder onderwijs wordt altijd bestuurd door groepen burgers die te zamen een vereniging of een stichting gevormd hebben. Soms bestaat zo'n groep burgers uit de ouders zelf, maar dat behoeft niet. Vele ouders kiezen heel bewust óf voor de openbare school óf voor een bijzondere school die overeenkomt met de eigen opvattingen. Gelukkig heeft men daartoe de vrijheid! Soms hoort men wel eens spreken van een samenwerkingsschool. Dat zou een school zijn die door de gemeente en de organisaties van het bijzonder onderwijs gezamenlijk bestuurd wordt. De gedachte aan een samenwerkingschool komt wel eens naar voren als er bijvoorbeeld in een kleinere gemeente behoefte blijkt te bestaan aan een of ander soort voortgezet onderwijs. Een lagere technische school bijvoorbeeld. Als er nu te weinig leerlingen zijn om voor iedere zuil een eigen school te stichten, zou men in samenwerking gezamenlijk een school kunnen oprichten. In de praktijk blijkt echter dat voor de samenwerkingsschool moeilijk een goede bestuurlijke vorm gevonden kan worden. Soms komt er dan helemaal niets, soms neemt het rijk dan maar de verantwoordelijkheid op zich door bijvoorbeeld een rijksschool te stichten. Dat dergelijke situaties tot grote moeilijkheden kunnen leiden, moge vanzelfsprekend zijn. Het probleem is in feite dat de wet slechts twee bestuursvormen kent: de privaatrechtelijke en de publiekrechtelijke. Dit betekent dat een samenwerkingsschool in juridische zin dus altijd óf een bijzondere óf een openbare school is. Bij sommige samenwerkingsscholen zien we dat het bevoegd gezag in handen is van een stichting waar de gemeente aan deelneemt (dit is dus eigenlijk bijzonder onderwijs); bij andere samenwerkingsscholen zien we dat de school bestuurd wordt door een zelfstandige bestuurscommissie ex artikel 61 van de Gemeentewet (dit is dus eigenlijk openbaar onderwijs). Soms blijken dergelijke constructies goed te werken, soms ook niet. Dit hangt af van de bereidheid van alle betrokken partijen om het samenwerkingsverband in stand te houden. In het voorgaande is al even gesproken over verenigingen of stichtingen die scholen voor bijzonder onderwijs in stand houden. Bij elkaar zijn dat talloze organisaties. Omdat men samen altijd meer kan bereiken dan ieder apart, zijn de meeste van deze verenigingen of stichtingen aangesloten bij een protestants-christelijke, een katholieke of een algemene landelijke koepelorganisatie. Vanuit de koepelorganisaties worden de belangen van het eigen onderwijs behartigd, vanuit de koepelorganisaties wordt overleg met de overheid gevoerd over allerlei onderwijsproblemen. Een belangrijk onderwerp van gezamenlijk overleg is het overleg met het rijk over het stichten van scholen voor voortgezet onderwijs. Voor het kleuter- en lager onderwijs regelt de huidige wet dat, indien aangetoond kan worden dat een eventueel te stichten school op een voldoende aantal leerlingen kan rekenen, de gemeente moet meewerken aan het stichten van de gevraagde school en bijvoorbeeld voor een gebouw moet zorgen. In veel gemeenten wordt overigens niet eens afgewacht of er om een school gevraagd wordt, daar wordt eenvoudig gezorgd voor voldoende onderwijsvoorzieningen. Voor het voortgezet onderwijs is in de wet een andere regeling getroffen. Daar is het stichten van een school afhankelijk van de toestemming van het rijk, d.w.z. de minister. Voor een aantal typen onderwijs geeft de wet weliswaar getalsnormen waarbij in elk geval toestemming moet worden gegeven (de z.g. stichtingsnormen), maar de normen zijn nogal hoog en worden dus moeilijk gehaald. Bovendien kent de wet voor het beroepsonderwijs in het geheel geen stichtingsnormen. In al deze gevallen kan toch toestemming tot stichting worden gegeven. De minister moet daarover overleg voeren met de koepelorganisaties. (In feite is hier immers de vrijheid van stichting in het geding.) In de loop der jaren is met betrekking tot het verlenen van toestemming voor het stichten van een school voor voortgezet onderwijs een procedure gegroeid die we planprocedure noemen. Via de planprocedure stelt de minister jaarlijks een plan vast van scholen die voor subsidie in aanmerking komen en gesticht kunnen worden, het zogenaamde Plan van Scholen. Voor het gemeentelijk openbaar onderwijs neemt aan het overleg over het Plan van Scholen het COGVO deel (Centraal Orgaan Gemeentelijk Voortgezet Onderwijs). De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is nauw betrokken bij het COGVO. Gemeenten hebben dus geen zeggenschap als het gaat om het stichten van scholen voor voortgezet onderwijs; ze kunnen wel met alle mogelijke middelen trachten invloed uit te oefenen, hetgeen trouwens ook regelmatig gebeurt. Voorstanders van het openbaar onderwijs zijn vaak lid van de Vereniging voor Openbaar Onderwijs (VOO). Deze vereniging bevordert op allerlei wijzen de belangen van het openbaar onderwijs. Zo is onder andere de VOO ook betrokken bij het overleg met de gemeentelijke en de rijksoverheid. De Vereniging geeft tevens een eigen tijdschrift uit.

In het voorgaande is al even gesproken over het overleg tussen overheid en de organisaties van openbaar en bijzonder onderwijs. De rijksoverheid pleegt overleg met deze organisaties over allerlei maatregelen die ze van plan is te gaan nemen. Hoe kan dat nou, zal de lezer zich misschien afvragen. De rijksoverheid heeft toch niets te maken met het bijzonder onderwijs, dat is toch vrij? Dat klopt. Er is echter een beperking: de eisen van deugdelijkheid. In de praktijk blijkt die beperking echter heel rekbaar te zijn. We zien dan ook bij voortduring dat in het kader van de eisen van deugdelijkheid aan het bijzonder onderwijs steeds meer bekostigingsvoorwaarden worden gesteld. Bekostigingsvoorwaarden die vaak te maken hebben met de vrijheid van oprichting en de vrijheid van inrichting. De vrijheid van onderwijs wordt op die manier steeds weer ingeperkt. Dat daar goed overleg voor nodig is, spreekt vanzelf. Voor het openbaar onderwijs is er geen vrijheid, omdat het openbaar onderwijs bij de wet geregeld wordt. Toch doet het openbaar onderwijs ook mee aan het landelijk overleg en kan daarmee een invloed hebben op de maatregelen van de rijksoverheid. Er zijn mensen die menen dat het openbaar onderwijs daardoor ook enige onderwijsvrijheid verkregen heeft. De gemeente heeft ook op allerlei wijzen met het onderwijs te maken. Het gemeentebestuur fungeert als bevoegd gezag van de openbare scholen. Voor het openbaar onderwijs kan het gemeentebestuur dan ook een echt actief onderwijsbeleid voeren. Vaak ziet men dat de gemeente in overleg treedt met de besturen van de bijzondere scholen om te bezien of de bijzondere scholen willen meewerken aan het gemeentelijk onderwijsbeleid; zodat er dan een gezamenlijk beleid gevoerd kan worden. Dat de gemeente verantwoordelijk is voor het doorgeven van het geld van het rijk naar de bijzondere scholen is reeds eerder uiteengezet. Een actief gemeentelijk onderwijsbeleid kost meestal geld. Als er geen gezamenlijk beleid gevoerd wordt, moet aan het bijzondere onderwijs evenveel worden doorbetaald als de gemeente voor het eigen onderwijs extra uitgeeft. De gemeente komt dan tekort op het geld dat het rijk uitkeert. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten klaagt steen en been dat deze tekorten samen honderden miljoenen guldens bedragen. Voor veel gemeenten zijn de onderwijstekorten een heel zware last. Vandaar dat het zo belangrijk is dat het geld zo goed en zo doelmatig mogelijk besteed wordt. Een goede samenwerking tussen de verschillende scholen in een gemeente is heel belangrijk. De gemeente kan daar veel aan doen. Vaak gebeurt dat gelukkig ook. Gezamenlijk kan men bijvoorbeeld afspraken maken over: - een gelijke regeling van schoolvakanties; - het gebruik van leegstaande lokalen; - het gebruik van gymnastieklokalen en sportvelden; - het gebruik van een bibliotheek; - enz. Heel belangrijk is ook de kwestie van de teruglopende aantallen leerlingen. Nu er zoveel minder kinderen geboren worden dan een aantal jaren geleden, zullen er scholen gesloten moeten gaan worden door gebrek aan leerlingen. In vele gemeenten zijn de scholen nu reeds gewikkeld in een hevige onderlinge strijd om de leerlingen. Men spreekt in dit verband wel eens van de tweede schoolstrijd. Zo'n concurrentiestrijd tussen scholen om de leerlingen kan heel nare gevolgen hebben. De gemeente zal dan ook moeten trachten een en ander in goede banen te leiden. Ook hier is een gezamenlijke aanpak van groot belang. Ten slotte, het gemeentebestuur dient het algemeen belang te behartigen. Daartoe behoort ook het belang van het bijzonder onderwijs. Gelukkig verstaan vele gemeentebesturen hun taak ook in die zin.

In de kleuterschool wordt veel gespeeld. Maar al spelend leren de kinderen allerlei dingen die van belang zijn. We noemen dat 'spelend leren'. De kleuterleidster heeft de moeilijke taak bij dat spelend leren te helpen. Ze maakt daarvoor een zogenaamd speel-werkplan. De kleuterschool is niet verplicht. Toch gaan bijna alle kleuters naar de kleuterschool. Blijkbaar begrijpen de ouders heel goed dat de kleuterschool belangrijk is voor hun kinderen. Dat is ook zo. Goed kleuteronderwijs bereidt de kinderen voor op het onderwijs op de lagere school. De stap van de kleuterschool naar de lagere school is vaak een hele grote en moeilijke stap. Daarom is men binnen het kleuteronderwijs en het lager onderwijs heel druk bezig om te zorgen dat beide scholen zo goed mogelijk bij elkaar aansluiten. Daar is veel overleg voor nodig. Het gemeentebestuur kan bij dat overleg helpen. Sommige gemeentebesturen zijn op dat punt heel actief. Goed kleuteronderwijs en een goede aansluiting op de lagere school zijn in het belang van al die kinderen die van het begin af aan al te weinig kansen in het onderwijs hebben.

De meeste kinderen gaan vanaf hun zesde jaar naar een school voor gewoon lager onderwijs. Iedere klas heeft een eigen klasseonderwijzer die bevoegd is in alle vakken les te geven. Soms zijn er voor bepaalde vakken speciale vakonderwijzers (gymnastiek of handenarbeid bijvoorbeeld), maar dat hoeft niet. Het systeem van vaste groepen met een klasseonderwijzer maakt dat de kinderen zich geborgen (veilig) voelen. Velen vinden dit van groot belang. In ieder geval zal de klasseonderwijzer zijn (of haar) leerlingen heel goed kennen. Als een kind moeilijkheden heeft, is dat belangrijk. Als het enigszins kan, zal de onderwijzer proberen zelf hulp te geven aan het kind dat problemen heeft. Soms lukt dat niet. Dan kan de hulp ingeroepen worden van een schooladviesdienst of een schoolbegeleidingsdienst. De meeste lagere scholen zijn tegenwoordig aangesloten bij zo'n schooladvies- of schoolbegeleidingsdienst. Vroeger was het heel gewoon als een kind op de lagere school bleef zitten. Tegenwoordig komt dat veel minder voor. Dat komt gedeeltelijk, omdat de klassen veel kleiner zijn geworden. Daardoor kan de onderwijzer nu aan ieder afzonderlijk kind meer aandacht geven. Het schooladvieswerk heeft er echter ook veel toe bijgedragen dat er veel minder kinderen blijven zitten. Op vele lagere scholen zijn de onderwijzers druk in de weer om het onderwijs te vernieuwen en te verbeteren. Ook daarbij kan het schooladvieswerk een nuttige rol vervullen. De vernieuwde en verbeterde onderwijsmethoden zijn op zichzelf natuurlijk ook van belang voor een vermindering van het zittenblijven. De gemeente kan er veel toe bijdragen dat de onderwijzers zich in willen spannen om het onderwijs te vernieuwen en te verbeteren. Al was het alleen maar door de aanschaffing van nieuwe leermiddelen toe te staan. Of door te zorgen dat de scholen aangesloten zijn bij een schooladvies- of schoolbegeleidingsdienst. Vanaf het zesde jaar zijn alle kinderen die in Nederland wonen leerplichtig. De ouders zijn dan verplicht hun kinderen naar school te sturen. De gemeente behoort te controleren of dat gebeurt. De gemeente moet daarvoor speciale leerplichtambtenaren aangesteld hebben. In het algemeen echter wordt de leerplicht door leerlingen van de lagere school goed nageleefd.

Het buitengewoon onderwijs is bestemd voor kinderen die om de een of andere reden het gewone onderwijs niet kunnen volgen. Deze kinderen kunnen in de volgende groepen gedeeld worden: 1) kinderen waarvan de ouders een trekkend bestaan leiden; 2) kinderen die lichamelijk of geestelijk gehandicapt zijn en kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden. De tweede groep is verreweg het grootst en het belangrijkst. Het probleem is dat kinderen op zoveel verschillende wijzen gehandicapt kunnen zijn. Soms zijn de kinderen zelfs dubbel gehandicapt. In de loop der jaren zijn er allerlei scholen voor buitengewoon onderwijs ontstaan, waarin aan leerlingen met één soort handicap les wordt gegeven. De groepen zijn bovendien meestal heel klein. Zo kan in de omgang met het gehandicapte kind zo goed mogelijk rekening gehouden worden met de bijzondere omstandigheid van ieder afzonderlijk kind. Toch vragen velen zich af of de ontwikkeling in het buitengewoon onderwijs wel goed is. Niet alleen omdat het buitengewoon onderwijs wel heel erg versnipperd dreigt te worden, maar vooral ook omdat het gehandicapte kind erg geïsoleerd kan raken van leeftijdgenoten die geen handicap hebben. Nu de gezinnen zo veel kleiner zijn dan vroeger wordt het laatste probleem heel knellend. Men wil dan ook onderzoeken of het mogelijk is dat er minder soorten scholen voor buitengewoon onderwijs komen. En in hoeverre het mogelijk is het gehandicapte kind het onderwijs te laten volgen op een gewone school. Voor sommige kinderen zal dit zeker kunnen, voor anderen echter zeker niet. We zullen hierbij heel voorzichtig moeten zijn en steeds het belang van het gehandicapte kind voor ogen moeten houden. Scholen voor buitengewoon onderwijs staan meestal verder van huis dan gewone scholen. Het vervoer van en naar school van de kinderen wordt dan een probleem. De gemeente dient daarvoor te zorgen. In sommige gemeentes gebeurt dat met aparte kleine schoolbusjes. Het huidige kleuter- en lager onderwijs houdt overigens bijna op te bestaan. Onlangs heeft het parlement namelijk de Wet op het Basisonderwijs aangenomen die de huidige Wetten op het Kleuter- en het Lager Onderwijs zal vervangen. Naar verwachting zal dit in 1985 zijn beslag kunnen krijgen. Dat betekent dan dat de huidige kleuter- en lagere scholen zullen opgaan in een nieuw schooltype: De basisschool. Eer het zover is zullen er echter nog talloze organisatorische en andere problemen opgelost moeten worden. Om de overgang van het oude naar het nieuwe onderwijs in goede banen te leiden, zal nog een aparte wet komen: de zogenaamde Overgangswet. De invoering van de nieuwe basisschool betekent overigens meer dan alleen het fuseren van kleuterschool en lagere school. In het onderwijs zelf zal ook het een en ander veranderen. Het is de bedoeling dat het meer afgestemd gaat worden op de ontwikkeling en de mogelijkheden van de individuele leerling. We spreken in dit verband van individualisering van het onderwijs. Bovendien zullen de leerdoelen van de nieuwe basisschool breder zijn dan die van de kleuter- en de lagere school. Andere aspecten dan pure kennis, zoals sociale vorming en creativiteit zullen een volwaardige plaats moeten krijgen. In plaats van een eenvoudige opsomming van vakken (zoals in de huidige Lager-onderwijswet het geval is) spreekt de nieuwe wet van leerstofgebieden. Veel zal afhangen van de wijze waarop de school zelf inhoud gaat geven aan het nieuwe onderwijs. Elke school zal daarvoor zelf een schoolwerkplan moeten maken. Het is de bedoeling dat het schoolwerkplan zal functioneren als het 'signalement' van de school: dat wil zeggen dat ouders aan de hand van een dergelijk 'signalement' een bewuste keuze kunnen maken voor een bepaalde school. Overigens zullen ouders ook invloed kunnen uitoefenen op het schoolwerkplan: de onlangs aangenomen Wet op de Democratisering in het Onderwijs schept daartoe de mogelijkheden. Het nieuwe basisonderwijs zal, zoals gezegd, afgestemd moeten worden op de ontwikkeling en de mogelijkheden van de individuele leerling. Des te beter de school daarin zal slagen, des te minder leerlingen behoeven verwezen te worden naar het buitengewoon onderwijs. We spreken in dit verband van de zorgbreedte van de basisschool. Tot hoever die zorgbreedte zich zal kunnen uitstrekken, valt op dit moment nog niet te voorzien; duidelijk is wel dat minder vaak dan nu het geval is leerlingen naar het buitengewoon onderwijs zullen worden verwezen. De leerkrachten zullen de nieuwe basisschool vorm en inhoud moeten geven. Om dat te kunnen waarmaken, zullen niet alleen de opleidingen vernieuwd moeten worden, maar zal ook het totale bestand van de thans functionerende leerkrachten bijgeschoold moeten worden. Over de omvang van de operatie moet men niet te gering denken! Voor veel ouders zal het ten slotte van belang zijn dat de nieuwe wet een regeling bevat voor het overblijven van kinderen. Het bevoegd gezag van de school zal verplicht zijn daarvoor een lokaliteit beschikbaar te stellen. De ouders zullen vervolgens zelf verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de overblijvende kinderen. Ze kunnen dat doen door bijvoorbeeld zelf bij toerbeurt dat toezicht uit te oefenen, ze kunnen dat eventueel ook doen door daarvoor zelf een betaalde kracht aan te stellen. Voor al die ouders die én een baan hebben én verantwoordelijk zijn voor de opvoeding van kinderen zal de overblijfregeling een uitkomst kunnen zijn, ondanks het feit dat ze zelf uiteindelijk de verantwoordelijkheid dragen voor het overblijven van hun kinderen.

De bedoeling van het brugjaar is dat de leerling rustig kan wennen aan z'n nieuwe school. Bovendien moet bekeken worden wat er na het brugjaar moet gebeuren. Tot ergernis van vele ouders hebben de leraren bij die keuze een doorslaggevende stem. Gelukkig wordt er op vele scholen goed overleg gepleegd over de vraag: wat verder? In de Mammoetwet is precies voorgeschreven welke vakken er in de brugklas gegeven moeten worden en hoeveel uren van elk vak (de brugklastabel). De bedoeling daarvan is dat de leerling aan het eind van de brugklas op verschillende onderwijssoorten kan overstappen. De brugklastabel garandeert als het ware de aansluiting op de diverse soorten voortgezet onderwijs. Helaas heeft het lager beroepsonderwijs een andere brugklastabel dan het algemeen voortgezet onderwijs. Het overstappen vanuit een LBO-brugklas naar bijvoorbeeld de tweede klas van het MAVO wordt daardoor bijna onmogelijk. Soms is het heel moeilijk te bepalen voor welke onderwijssoort een leerling het geschiktst is. Daarom heeft men op sommige scholen het brugjaar verlengd tot een brugperiode van 2 of 3 jaar. Het keuzemoment wordt door zo'n verlengde brugperiode uitgesteld. Op een aantal scholen is men heel enthousiast over de verlengde brugperiode, soms is men er weer van teruggekomen. Het voornaamste bezwaar dat tegen een verlengde brugperiode wordt aangevoerd is dat het de héél knappe leerlingen remt in hun ontwikkeling terwijl leerlingen die onder de middelmaat zitten vaak ook tekort komen, omdat ze te weinig aandacht kunnen krijgen. Toch zien we dat de verlengde brugperiode langzamerhand meer veld wint. Een verlengde brugperiode schept namelijk mogelijkheden om tot een geleidelijke keuze te komen, die dan beter afgewogen kan zijn dan de abrupte keuze die na slechts één leerjaar plaatsvindt. In een scholengemeenschap kan de brugklas homogeen of heterogeen ingericht worden. In een homogene brugklas zijn de leerlingen al voorgesorteerd voor HAVO, MAVO etc. In een heterogene brugklas zitten alle leerlingen volstrekt willekeurig door elkaar. Tegen beide soorten brugklassen zijn bezwaren aan te voeren. De meeste scholen zoeken dan ook naar een tussenweg. Vaak moet direct na de lagere school al een min of meer definitieve keuze gemaakt worden voor een schooltype in het voortgezet onderwijs. Het advies van het hoofd van de lagere school is daarbij dan erg belangrijk. Meestal maken de leerlingen in de zesde klas van de lagere school ook nog een of andere test of toets. De resultaten van zo'n test of toets spelen dan ook een rol bij de keuze die gedaan moet worden.

Het middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (MAVO) is een vierjarige opleiding. Vanaf 1983 zal de mogelijkheid bestaan om het MAVO af te sluiten met een examen waarop per vak gekozen kan worden uit twee niveaus: een wat eenvoudiger (het z.g. C-niveau) en een wat moeilijker (het z.g. D-niveau). Bij het LBO bestaat de mogelijkheid om zo'n gedifferentieerd examen af te leggen al langer: dat schooltype kent de z.g. A-, B- en C-niveaus. Het is de bedoeling dat MAVO C overeenkomt met LBO C. In het MAVO krijgt de leerling een algemene opleiding. Men wordt in het MAVO dus niet voorbereid op beroepsuitoefening. Of anders gezegd: met een MAVO-diploma kun je geen geschoolde arbeid verrichten. Hetzelfde geldt trouwens ook voor een HAVO-gediplomeerde. (HAVO: hoger algemeen voortgezet onderwijs, vijfjarige opleiding.) Zowel een MAVO-er als een HAVO-er doet er dus verstandig aan verder te studeren. Een MAVO-er kan verder studeren door toelating te vragen tot de vierde klas van het HAVO. Hij of zij krijgt dan echter alweer algemeen voortgezet onderwijs. Op vele MAVO-scholen krijgen de leerlingen daarom de raad verder te studeren op een school voor middelbaar beroepsonderwijs (MBO). Een HAVO-er kan verder studeren door toelating te vragen tot de vijfde klas van het atheneum, waar voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (VWO) wordt gegeven. Ook dat onderwijs leidt echter niet op voor beroepsuitoefening. Daarom proberen veel HAVO-ers toelating te krijgen tot een school voor hoger beroepsonderwijs (HBO). Het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (VWO) omvat het atheneum en het gymnasium. Het enige verschil tussen beide onderwijssoorten is dat op het gymnasium Grieks en Latijn worden onderwezen en op het atheneum niet. De VWO-opleiding duurt zes jaar. Men doet examen in zeven vakken. Met het VWO-diploma in de hand zal men nog moeten studeren als men geschoolde arbeid wenst te verrichten. De meest voor de hand liggende keus is het wetenschappelijk onderwijs. Toch wordt die keus lang niet altijd gedaan. Vele VWO-ers blijken te kiezen voor een iets kortere opleiding binnen het hoger beroepsonderwijs.

Het lager beroepsonderwijs omvat de scholen voor lager technisch onderwijs (LTS), de scholen voor lager huishoud- en nijverheidsonderwijs (LHNO), de scholen voor lager economisch en administratief onderwijs (LEAO), de scholen voor lager middenstandsonderwijs (LMO) en de scholen voor lager landbouwonderwijs (LLO). Alle LBO-opleidingen zijn inmiddels vierjarig. Er is een tweejarige brugperiode waarin het onderwijs algemeen van aard is. In de laatste twee jaar komen naast de algemene vakken de beroepsvakken in algemene zin aan de orde. In het LBO vindt derhalve geen beroepsopleiding plaats. We zeggen meestal dat het nieuwe LBO beroepsoriënterend is. Het LBO is veralgemeniseerd. Er is hard gewerkt om het LBO te verbeteren. De leerlingen kiezen niet alleen een vakkenpakket voor het eindexamen, maar kunnen bovendien voor ieder vak nog een keuze doen uit 3 niveaus of moeilijkheidsgraden. We dienen diep respect te hebben voor de leraren van het LBO die al deze veranderingen en vernieuwingen op de een of andere wijze weten op te vangen en uit te voeren. Het LBO leidt niet op voor beroepsuitoefening. Dat betekent dat de LBO-leerling nog verder zal moeten studeren als hij geschoolde arbeid wil verrichten. De echte goede leerling kan daarvoor terecht binnen het MBO. Voor de overgrote meerderheid is dat echter niet weggelegd. Dat is een van de belangrijkste redenen om ook het MBO te gaan vernieuwen. Wie niet naar het MBO kan, is aangewezen op het leerlingwezen. Dat wil zeggen dat hij of zij een werkgever moet vinden waarmee een leerovereenkomst wordt afgesloten. Het is de bedoeling dat hij of zij dan 3 dagen per week werkt en 2 dagen per week beroepsbegeleidend onderwijs volgt. Vanuit het parlement is grote druk op de regering uitgeoefend om ook voor deze jongeren volledig dagonderwijs mogelijk te maken. Het ontbreken van volledig dagonderwijs voor de desbetreffende groep jongeren werd aangeduid als 'het gat in de mammoet'. Om dat gat te vullen, zijn in 1979 een aantal projecten Kort Middelbaar Beroepsonderwijs gestart (KMBO). Het gaat daarbij om 2-jarige beroepsopleidingen. Helaas blijken deze opleidingen tamelijk kostbaar te zijn, waardoor integrale invoering van het KMBO vooralsnog onmogelijk lijkt, hoe graag men dat ook zou willen. Een knellend probleem in het LBO is de slechte motivatie van de leerlingen. Ze hebben er vaak zo weinig zin in. Ze balen van de school. Men denkt dat dat komt doordat het LBO vaak als restonderwijs fungeert. 'Als je niet naar de MAVO kan, dan maar naar het LBO'. De keuze voor het LBO kan daardoor een negatieve keuze zijn. We zullen er alles aan moeten doen om te zorgen dat dat verandert. Het LBO is de school voor de praktisch ingestelde leerling. Bij alle lessen zal dus ingespeeld moeten worden op de praktische begaafdheden van de leerlingen. In onderwijskundig opzicht zal er daarom ook nog wel wat moeten veranderen. Belangrijk is voorts dat iedere LBO-leerling weet dat hij de kans krijgt om echt goed een beroep te leren. De vorming van scholengemeenschappen LBO/LBO kan voor de leerlingen ook hele aantrekkelijke gevolgen hebben. Ze krijgen dan immers meer keuzemogelijkheden. Een grote moeilijkheid is echter de grote verschillen in het onderwijs op de verschillende schooltypen van het LBO. Op dit moment probeert men het onderwijs in de onderbouw wat op elkaar af te stemmen. Men noemt dat harmonisatie binnen het LBO-onderwijs. Zelfs deze harmonisatie blijkt echter al heel moeilijk te gaan. De vorming van scholengemeenschappen LTS/LHNO blijkt nog het gemakkelijkst te gaan. De resultaten zijn vaak verbluffend. De jongens van de LTS en de meisjes van het LHNO blijken het goed met elkaar te kunnen vinden. De jongens vinden het leuk om wat te koken en de meisjes vinden het fijn om bezig te zijn met techniek. Vaak hebben de leerlingen een gunstige invloed op elkaar. Je kan het aan de sfeer proeven. Al met al is er in het LBO nogal wat aan de hand.

In het MBO en het HBO vinden de echte beroepsopleidingen plaats. De soorten opleidingen zijn te talloos om op te noemen. Toch ontbreken er ook nog opleidingen. Binnen het MBO staat ons een gigantische operatie te wachten. Het is reeds gezegd. Maar ook binnen het HBO moet het een en ander gebeuren. De aansluiting met het HAVO is verre van ideaal. En er zal een grotere samenhang moeten komen met het wetenschappelijk onderwijs. Het MBO, maar vooral het HBO wordt geteisterd door het probleem van de toelatingsbeperkingen. Vele duizenden studenten die tot het HBO toegelaten zouden willen worden moeten afgewezen worden, omdat er voor hen geen plaats is. Te lang heeft de overheid nagelaten aan dat probleem iets te doen. Het beroepsonderwijs behoort bijna geheel tot het bijzonder onderwijs. Dat maakt dat de overheid ook betrekkelijk weinig mogelijkheden heeft om het beroepsonderwijs voorschriften te geven. Als we vinden dat de capaciteit van het beroepsonderwijs uitgebreid moet worden, dan zou daar dan ook een taak kunnen liggen voor de overheid. Met andere woorden: Waarom zouden het rijk of de gemeentes niet zelf een aantal scholen voor middelbaar en hoger beroepsonderwijs stichten?

De afgelopen jaren is er een aantal belangrijke onderwijswetten tot stand gekomen. Genoemd werden reeds de Wet op het Basisonderwijs en de Wet op de Medezeggenschap in het Onderwijs. Een zeer belangrijke wet is voorts de z.g. Twee-fasenwet die een geheel nieuwe structuur geeft aan het wetenschappelijk onderwijs. De verwachting is dat de Twee-fasenwet sterk kostenbesparend zal werken. Op stapel staan op dit moment o.a. een nieuwe wet op het HBO, een wet voor de volwasseneneducatie, een wet die de middenschoolexperimenten zal regelen en een wet ten behoeve van het onderwijsvoorrangsbeleid. Onderwijsvoorrangsbeleid wil zeggen dat bij het kiezen van prioriteiten voorrang gegeven wordt aan leerlingen die in achterstandsituaties verkeren. (In het algemeen gaat het daarbij om kinderen afkomstig uit sociaal zwakke milieus, kinderen afkomstig uit het buitenland en meisjes.) Ten behoeve van deze groepen leerlingen zijn de laatste jaren tal van maatregelen genomen. De huidige bewindslieden (Van Kemenade, Hermes en Deetman) willen daar nu een wet aan ten grondslag leggen, zodat het tamelijk vrijblijvende karakter van de maatregelen zal plaatsmaken voor een situatie waarin schoolbesturen weten wat hun rechten (en plichten!) zijn. Een probleem bij de onderwijswetgeving is dat het zoveel tijd kost, voordat een wet tot stand is gekomen. Dit hangt samen met de zeer ingewikkelde procedures die gevolgd moeten worden. Het gevolg is echter ten eerste dat onderwijswetgeving bij de maatschappelijke ontwikkelingen dreigt achter te blijven en ten tweede dat het nauwelijks mogelijk is binnen één kabinetsperiode (van vier jaar) belangrijke onderwijswetten tot stand te brengen. Vooral dit laatste is een groot probleem. Kabinetswisselingen gaan in ons land immers vaak gepaard met andere coalities, waardoor eerder gemaakte regeerafspraken op losse schroeven komen te staan. Een en ander werkt echter verlammend op de wetgevende arbeid; het zal daarom noodzakelijk zijn om te zoeken naar eenvoudiger procedures waardoor de wetgeving in kortere tijd tot stand zal kunnen komen.

De financiering van het onderwijs is een levensgroot probleem. De totale uitgaven voor onderwijs bedragen op dit moment ongeveer 23 miljard gulden. Van die 23 miljard gulden wordt ongeveer 85% besteed aan personeelskosten. Je zou kunnen zeggen: bijna alles dat in het onderwijs gebeurt, is het werk van mensen die daarvoor betaald moeten worden.

Op dit moment zijn er twee dingen aan de hand. Ten eerste worden er veel minder kinderen geboren dan een aantal jaren geleden. Minder geboorten betekent minder leerlingen. En minder leerlingen betekent minder leerkrachten, omdat er een vaste verhouding is tussen het aantal leerlingen en het aantal leerkrachten. Er is uitgerekend dat de vermindering van het aantal leerlingen tot gevolg helft dat er over enkele jaren voor ongeveer 50.000 leerkrachten geen werk meer zal zijn. Ten tweede zal de overheid haar uitgaven moeten matigen. Ook onderwijs moet daar een bijdrage aan leveren. Dat lijkt onvermijdelijk, vooral ook omdat ± 20% van alle uitgaven van het rijk naar het onderwijs gaat. Bezuinigingen bij onderwijs betekenen echter altijd verlies van arbeidsplaatsen. Alles bij elkaar is de werkgelegenheid bij het onderwijs op dit moment een heel groot probleem dat nauwelijks oplosbaar lijkt. Iedere oplossing kost immers geld. En dat is er nu juist niet. Het lijkt derhalve vrijwel onontkoombaar dat de leerkrachten gevraagd zal worden eraan te willen meewerken dat hun arbeidstijd verkort wordt (met inlevering van loon), waardoor meer mensen aan de slag gehouden kunnen worden. De minister zal daarover met de vakorganisaties overeenstemming moeten bereiken. We achten het niet uitgesloten dat een dergelijke overeenstemming bereikt wordt, mede gezien het feit dat de onderwijsvakorganisaties zelf op dat punt ook reeds een aantal plannen gelanceerd hebben.

Eerder is al ter sprake gekomen dat er nagedacht wordt over een andere manier om het onderwijs te financieren. Het gaat daarbij om een andere wijze van uitwerking van de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Iedere school zou in het nieuwe systeem juist dat moeten krijgen wat die bepaalde school nodig heeft om goed onderwijs te kunnen geven. In het nieuwe stelsel zal dus rekening gehouden kunnen worden met bijzondere omstandigheden van de school of de leerlingen. Een oud gebouw of veel buitenlandse leerlingen bijvoorbeeld. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Er is een speciale commissie (de zogenaamde commissie-Londo) aan het werk gezet om zo'n systeem te bedenken. De commissie heeft inmiddels een rapport uitgebracht. Helaas zal uitvoering daarvan veel extra geld kosten en dat is er niet, het is reeds eerder gezegd.

De schoolbegeleidingsdiensten worden tot nu toe bijna helemaal door de gemeentes betaald. Een aantal jaren geleden is al afgesproken dat het rijk die financiering zal overnemen. Daar zal een wettelijke regeling voor nodig zijn. Een probleem is nu hoe de regeling eruit moet zien. Wat is namelijk het geval? Oorspronkelijk was er het plan om het land in regio's te verdelen. In iedere regio zou dan één schoolbegeleidingsdienst moeten komen ten behoeve van openbare én bijzondere scholen. Er zijn trouwens al veel schoolbegeleidingsdiensten waarin openbaar en bijzonder onderwijs samenwerken. Desondanks heeft men vanuit het bijzonder onderwijs bezwaren gemaakt tegen deze plannen. Men vond dat de schoolbegeleidingsdiensten zich op allerlei wijzen konden bemoeien met de inrichting van het onderwijs En dat daarom het bijzonder onderwijs eigen schoolbegeleidingsdiensten zou moeten kunnen hebben. Niet helemaal onredelijk. Het ziet er naar uit dat de scholen geld zullen krijgen voor het schoolbegeleidingswerk (naar rato van het aantal leerlingen) en dat de scholen in principe zelf mogen bepalen met welke dienst ze willen samenwerken. Overigens heeft staatssecretaris Hermes (die de schoolbegeleidingsdiensten in zijn portefeuille heeft) laten weten dat hij vond dat de schoolbegeleidingsdiensten te vaak taken uitvoeren die eigenlijk door de onderwijzers gedaan zouden moeten worden. Hij heeft in dit verband gesproken van wildgroei van de schoolbegeleidingsdiensten. Het lijkt daarom voor de hand te liggen dat de definitieve financieringsregeling van de schoolbegeleidingsdiensten ook zal aangeven wat de taak van deze diensten zal zijn. Te hopen valt dat de staatssecretaris daarvoor de moed zal hebben.

Van Kemenade had in de Contourennota aangekondigd dat hij de structuur van het onderwijs wilde vereenvoudigen. Basisschool, middenschool bovenschool, hoger en wetenschappelijk onderwijs. Door middel van experimenten zou uitgezocht worden hoe die nieuwe onderwijssoorten eruit zouden moeten zien. Het spreekt vanzelf dat voor zo'n belangrijke verandering van het onderwijsstelsel het parlement de beslissende stem heeft. Van Kemenade was dan ook van plan om na 1980 met wetsvoorstellen te komen. Inmiddels waren er in allerlei kringen grote bezwaren gerezen tegen de plannen voor een middenschool en bovenschool. De belangrijkste zorg was dat in het nieuwe stelsel niet iedere leerling de kans zou krijgen al zijn eigen begaafdheden te ontplooien. Voorts waren er bezwaren tegen het voornemen dat de middenschool de enige school zou zijn voor alle 12-16-jarigen. Het ontbreken van elke keuzemogelijkheid na de basisschool was voor vele mensen aanleiding om de plannen van Van Kemenade bij voorbaat af te wijzen. De discussie tussen voor- en tegenstanders van de middenschoolgedachte die in het midden van de zeventiger jaren een hoogtepunt (of juist dieptepunt?) bereikte, werd met ongemene felheid gevoerd. Het gevolg was een polarisatie tussen partijen die ongebruikelijk was voor onderwijsdebatten en die bepaald ook niet in het belang van het onderwijs genoemd mag worden. De opvolger van Van Kemenade, Pais, heeft getracht de strijdende partijen te verzoenen door met een soort tussenvoorstel te komen in het Ontwikkelings Plan Voortgezet Onderwijs (OPVO). Het OPVO werd in de Tweede Kamer echter door alle partijen gekraakt. Inmiddels gingen de ontwikkelingen in de scholen echter gewoon door. Scholengemeenschappen werden breder in die zin dat ze meer schooltypen omvatten, in veel scholengemeenschappen werd de brugklas meer heterogeen van samenstelling en werd het brugjaar verlengd tot een brugperiode van enkele jaren. Al met al een ontwikkeling die in de richting van de middenschoolidee gaat. Toen Van Kemenade dan ook, nadat hij voor de tweede keer minister geworden was, binnen zeer korte tijd in de discussienota 'Voortgezet Basis Onderwijs' nieuwe plannen op tafel legde voor een middenschool die min of meer aansloten bij de in gang gezette ontwikkelingen in de scholen, bleek al spoedig dat deze voorstellen in elk geval bespreekbaar lijken. Het is de bedoeling dat de nieuwe plannen gedurende een periode van één jaar in een soort brede maatschappelijke discussie door o.a. ouders en onderwijsgevenden besproken worden. De commentaren die deze discussie zal opleveren, zullen ongetwijfeld leiden tot bijstelling van de plannen. Vermoedelijk zal het parlement dan rond 1985 definitieve besluiten nemen over de structuur van het voortgezet onderwijs. De eventuele invoering van het voortgezet basisonderwijs zal, volgens de huidige plannen, vervolgens zeer geleidelijk geschieden.

Als je vier jaar bent, mag je naar de kleuterschool. Niet eerder. Als je zes jaar bent, moet je naar de lagere school. Wie jonger is dan zes mag niet naar de lagere school. We zeggen: de toelating tot het kleuter- en lageronderwijs is gekoppeld aan de kalenderleeftijd. Vanuit het kind gezien is dat heel raar. Immers niet alle kinderen ontwikkelen zich precies even snel. Elk kind zou eigenlijk naar de lagere school moeten kunnen gaan op het moment dat het er zelf aan toe is. Met elkaar zijn we het al sinds jaren eens dat er een nieuwe basisschool moet komen, waarin kleuter- en lagere school samengaan. Integratie van kleuter- en lager onderwijs noemen we dat. In de al eerder genoemde Wet op het Basis Onderwijs is deze integratie - op papier - geregeld. Deze wet is in feite het sluitstuk van jarenlange discussies en ontwikkelingen die in de scholen zelf op gang zijn gebracht. In tegenstelling tot de discussies over het voortgezet onderwijs bleek er over het nieuwe basisonderwijs weinig verschil van mening te zijn. Dat betekent echter nog niet dat de invoering geen problemen zal geven. Alleen al de gebouwensituatie bezorgt veel schoolbesturen bij voorbaat grijze haren! Intussen wordt er al druk geëxperimenteerd met het nieuwe basisonderwijs. In de praktijk blijkt het niet altijd gemakkelijk om koppels te vormen van een kleuter- en een lagere school. In nieuwbouwwijken geeft dat weinig problemen, omdat men daar de laatste jaren al steeds bij elke nieuwe lagere school gelijk een kleuterschool heeft gebouwd. Men is daar reeds gewend om samen te werken, naar elkaar te luisteren en met elkaar rekening te houden. In oudere wijken is dat echter lang niet het geval. Er zit ook nog een menselijk probleem aan de invoering van de nieuwe basisschool. Het gaat daarbij om de vraag wie het hoofd zal worden van de school. Zal dat de hoofdleidster zijn van de kleuterschool of het hoofd van de lagere school? De kleuterleidsters vrezen het ergste. Uit ervaring weten ze bovendien dat bij het lager onderwijs het aantal vrouwelijke schoolhoofden in geen enkele verhouding staat ten opzichte van het aantal vrouwelijke leerkrachten. Al met al zullen er nog veel organisatorische moeilijkheden overwonnen moeten worden voordat het nieuwe basisonderwijs geheel zal zijn ingevoerd.

In het voorgaande hebben we al een aantal malen gesproken over de kansen in het onderwijs. Bezien we de schoolresultaten, dan moeten we helaas constateren dat meisjes tot nu toe altijd minder kansen hebben dan jongens. Het aantal meisjes dat op 16-jarige leeftijd de school zonder diploma verlaat, is tweemaal zo groot als het aantal jongens. Op de universiteiten daarentegen studeren veel minder meisjes dan jongens. Meisjes kiezen nog steeds voor onderwijs in de huishoudelijke en verzorgende sector, jongens daarentegen voor technisch onderwijs en ze staan daardoor maatschappelijk veel sterker. Examenpakketten van meisjes zijn vaak 'pretpakketten' waar je weinig mee kunt doen, jongens daarentegen kiezen voor vakken als wiskunde en natuurkunde wat een uitstekende basis is voor verdere studie. Aan de vorige bewindsman, Pais, komt de eer toe de aandacht gevestigd te hebben op de problematiek van kansen van meisjes in het onderwijs. Hij heeft vervolgens een beleid in gang gezet dat beoogde meisjes meer en betere kansen te geven. Dat beleid had vooral betrekking op het beroepsonderwijs en had ten doel meisjes een betere voorbereiding te geven op beroepsuitoefening. Veel aandacht werd ook gegeven aan de voorlichting van meisjes. Toch blijven er vragen knagen. Bijvoorbeeld de vraag waarom meisjes zo veel minder dan jongens kiezen voor vakken als wiskunde en natuurkunde. Zouden meisjes dommer zijn dan jongens of zouden deze vakken te weinig 'vrouw-vriendelijk' zijn, vroegen sommigen zich af. In een recent verschenen proefschrift wordt met dergelijke vragen afgerekend. Aangetoond wordt dat meisjes minder kansen hebben dan jongens, omdat ouders en leerkrachten er bij voorbaat van uitgaan dat meisjes anders geaard zijn en andere capaciteiten hebben dan jongens. en de wijze waarop leerkrachten met meisjes omgaan, schuilt een verwachtingspatroon dat sterk rolbevestigend blijkt te werken. Het zal derhalve nodig zijn in de opleiding van leerkrachten, schooldekanen en leerlingbegeleiders aandacht te geven aan de wijze waarop meisjes benaderd worden. Schoolbesturen (en dus ook gemeenteraadsleden!) zullen van hun kant nauwgezet de schoolresultaten moeten volgen van de leerlingen die aan hun hoede zijn toevertrouwd. Het gaat daarbij niet alleen om de houding van de leerkrachten, maar o.a. ook om de inhoud van schoolboekjes, de taakverdeling binnen de school en de voorlichting aan ouders en leerlingen!

In de zestiger en zeventiger jaren was er in ons land een groot tekort aan arbeidskrachten. Uit landen als Turkije en Marokko werden in die jaren veel gastarbeiders naar Nederland gehaald. De verwachting was dat deze zich tijdelijk in Nederland zouden vestigen, in de praktijk bleek dat echter niet het geval te zijn. Men liet uit het land van oorsprong zijn gezin overkomen en vestigde zich permanent in ons land. In dezelfde periode kwamen voorts een groot aantal mensen uit Suriname naar Nederland die zich hier eveneens blijvend vestigden. Het gevolg van een en ander is dat thans in het onderwijs een flink aantal leerlingen verblijven die uit het buitenland afkomstig zijn. We spreken in dit verband van culturele minderheden. Het gaat immers om leerlingen die een totaal andere culturele achtergrond hebben dan Nederlandse kinderen. Het onderwijs staat bij de opvang van deze leerlingen voor immense problemen. Vaak spreken ze niet eens Nederlands. Het gaat om tientallen verschillende nationaliteiten. De verdeling over de scholen is zeer ongelijkmatig: in de vier grote steden maken de culturele minderheden ongeveer 25% van het leerlingenbestand van het lager onderwijs uit. Een percentage dat naar verwachting overigens nog zal groeien! Een bijkomend probleem vormen daarbij nog de meisjes die vaak vanaf hun 12de of 13de jaar thuis gehouden worden, omdat ze dan volgens hun eigen culturele achtergrond als volwassen beschouwd worden. Het beleid van de rijksoverheid is erop gericht te bevorderen dat de buitenlandse leerlingen enerzijds volledig in onze samenleving opgenomen worden, maar anderzijds de banden met de eigen cultuur niet verliezen. Het rijk stelt middelen beschikbaar voor de opvang van de buitenlandse leerlingen maar laat het in belangrijke mate aan de schoolbesturen over op welke wijze men de opvang wil regelen. In de ene gemeente blijkt men de problemen dan ook geheel anders aan te pakken dan in de andere. In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat in de vier grote steden inmiddels veel ervaring en deskundigheid is opgedaan met betrekking tot het onderwijs aan culturele minderheden. Andere gemeenten zouden van die ervaring en deskundigheid kunnen profiteren. Vast staat dat als de rijksoverheid niet blijvend voldoende middelen ter beschikking stelt, het onderwijs de culturele minderheden niet zal kunnen opvangen. Wat de sociale en maatschappelijke gevolgen daarvan zouden zijn, laat zich gemakkelijk raden. Alleen al om dat te voorkomen zal aan het rijks- en gemeentelijk beleid voor buitenlandse leerlingen een hoge prioriteit gegeven dienen te worden.

Heel veel volwassen mensen van nu hebben in hun jeugd in het onderwijs geen of te weinig kansen gehad. Velen van hen zijn zich daar heel erg bewust van. Zij willen een tweede kans op onderwijs hebben. Er zijn ook mensen die vinden dat ze in hun jeugd een verkeerde opleiding hebben gehad, dat ze hun kansen verkeerd hebben gebruikt. Ook zij vragen soms om een tweede kans. Met tweede-kansonderwijs wordt bedoeld onderwijs aan volwassenen. In plaats van tweede-kansonderwijs wordt ook wel gesproken over permanente educatie of levenslang leren; of over wederkerend onderwijs. Steeds gaat het daarbij om onderwijs, vorming en scholing voor volwassenen. Er heerst dus nogal wat spraakverwarring. Je kan je echter wel afvragen of de term tweede-kansonderwijs erg gelukkig is. Voor mensen die nog nooit een kans hebben gehad, gaat het namelijk niet om de tweede kans, maar pas om de eerste! Daarom zou wederkerend onderwijs wellicht een betere naam zijn. De mogelijkheden van het onderwijs aan volwassenen begonnen in ons land de aandacht te trekken toen bleek dat de open universiteit in Engeland in een geweldige behoefte voorzag. Wie zich bij de open universiteit liet inschrijven, kreeg via het televisiescherm regelmatig lessen en instructies te zien. Daarnaast was er een schriftelijke begeleiding en op regelmatige tijden persoonlijk contact tussen de studenten en de docenten. Het kenmerkende van de open universiteit is dus ten eerste dat de inschrijving open is, iedereen kan meedoen en ten tweede dat gelijktijdig gebruik gemaakt wordt van verschillende soorten hulpmiddelen bij het geven van de lessen. Al gauw werd echter duidelijk dat studeren bij de open universiteit alleen maar lukte als je al een behoorlijke opleiding had gehad. Met andere woorden: de open universiteit gaf wel tweede kansen, maar geen eerste kansen. Daarom is het de bedoeling dat we in Nederland niet alleen een open universiteit zullen gaan krijgen, maar ook een volledig stelsel van voorzieningen voor onderwijs, vorming en scholing voor volwassenen dat vergelijkbaar is met de voorzieningen voor de jeugd. We spreken in dit verband meestal van volwasseneneducatie. Het woord 'vergelijkbaar' is zojuist opzettelijk gebruikt. Het is namelijk niet de bedoeling dat de voorzieningen voor volwassenen een replica zullen zijn van die voor de jeugd. Volwassenen hebben er recht op anders benaderd te worden dan jongeren of, anders gezegd, de voorzieningen voor volwassenen zullen toegesneden moeten worden naar de mogelijkheden en de behoeften van henzelf. Bij het scheppen van voorzieningen voor volwassenen willen de huidige bewindslieden de prioriteit leggen bij de behoeften van de mensen met de grootste achterstanden, die in hun jeugd dus niet of nauwelijks verder zijn gekomen dan lager onderwijs. Het is overigens niet zo dat er op dit moment geen vormen van volwasseneneducatie bestaan. Integendeel, avondscholen, moedermavo's (dag/avondonderwijs), schriftelijke cursussen, centra voor vakopleidingen, volkshogeschoolwerk, vrijetijdscursussen, club- en buurthuiswerk, Teleac, schoolradio, schooltelevisie, vormingswerk, allerlei cursussen van particuliere organisaties: het zijn even zoveel mogelijkheden voor onderwijs, vorming en scholing voor volwassenen. Alleen, de meeste volwassenen zijn onbekend met de bestaande mogelijkheden. Dit komt mede doordat het geheel zo verbrokkeld en onoverzichtelijk is. Het zal dus in de eerste plaats nodig zijn meer samenhang te brengen in de bestaande voorzieningen, waardoor het geheel overzichtelijker wordt en beter toegankelijk. In veel gemeenten heeft men, vooruitlopend op een samenhangend beleid van de rijksoverheid, maar vast zelf de hand aan de ploeg geslagen. En heeft men in gezamenlijk overleg een zogenaamd educatief plan opgesteld. De bedoeling van zo'n plan is dat er orde geschapen wordt in de chaos van opleidingen en cursussen voor volwassenen. Ongeveer zoals we het hiervoor reeds uiteengezet hebben. Er kan dan in de gemeente een centraal punt komen waar ieder die wat leren wil, terecht kan voor informatie. Een goed educatief plan kan van grote waarde zijn. Enerzijds, omdat zichtbaar gemaakt wordt welke voorzieningen in een bepaalde gemeente ontbreken, anderzijds echter ook, omdat er een aansporende werking van uit kan gaan. Het kan de burgers stimuleren om mee te doen aan een of andere cursus of opleiding. Om iets speciaals te leren of gewoon om algemene ontwikkeling op te doen. Dat veel gemeenten zich grote inspanningen getroosten als het gaat om educatieve voorzieningen voor volwassenen, mag tot verheugenis stemmen. Het ontslaat de rijksoverheid echter niet van de plicht erop toe te zien dat er over het gehele land gespreid een voor ieder toegankelijk, samenhangend stelsel van voorzieningen komt. Zoals gezegd: er zijn al veel mogelijkheden, maar de samenhang ontbreekt. Daarnaast constateren we dat vele volwassenen behoefte hebben aan verdere scholing in de beroepssfeer, de mogelijkheden daartoe zijn tot op heden, helaas, in te geringe mate aanwezig. Een samenhangend stelsel van volwasseneneducatie zal ons inziens gebaseerd moeten zijn op de meest moderne middelen van informatieoverdracht. Een dergelijk stelsel zal zeer doelmatig en efficiënt kunnen functioneren. We verwachten daarvan een gunstige beïnvloeding van het jeugdonderwijs, dat als bijkomend belang kan gelden. Een dergelijk stelsel zal overigens niet alleen dienen om volwassenen een tweede kans te bieden op onderwijs, vorming en scholing, het zal vele jong-volwassenen ook een tweede weg kunnen bieden. Tweede weg in de zin dat men, nà de voltooiing van de leerplicht, een keuze zal kunnen maken tussen verdere studie in het reguliere jeugdonderwijs en verdere studie in het stelsel van volwasseneneducatie (al of niet gecombineerd met een baan). Een samenhangend stelsel van volwasseneneducatie kan alleen tot stand komen als daaraan een Wet op de Volwassenen Educatie ten grondslag ligt. En daar ligt nu juist het probleem. Onderwijs, vorming en scholing betreft namelijk het beleid van drie departementen: onderwijs en wetenschappen, CRM en sociale zaken (werkgelegenheid). Deze drie departementen hebben tot op heden een zo geheel verschillende visie op de regeling van de volwasseneneducatie aan de dag gelegd dat de weg naar een goede wetgeving volstrekt geblokkeerd werd. Het huidige kabinet heeft op dit punt echter een knoop doorgehakt, in die zin dat de minister voor onderwijs en wetenschappen project-minister is geworden voor de volwasseneneducatie. O_&_W zal dus het voortouw nemen. Dit geeft aanleiding tot de verwachting dat het kabinet binnen niet al te lange tijd met concrete voorstellen bij het parlement zal komen.

In 1900 werd in ons land de leerplicht ingevoerd voor 6- tot 12-jarigen. In 1950 waren we zo ver dat de leerplicht gold voor 6- tot 14-jarigen. Het lager beroepsonderwijs bestond in die dagen uit de ambachtschool voor jongens en de huishoudschool voor meisjes. Er werd op deze scholen heel weinig aan algemene vorming en ontwikkeling gedaan. In die omstandigheden is het vormingswerk voor jonge mensen min of meer vanzelf ontstaan. Uit eigen initiatief, van mensen die vonden dat veel jongens en meisjes op school te weinig algemene vorming en ontwikkeling hadden opgedaan om in de maatschappij goed uit de voeten te kunnen. Zo is het vormingswerk voor jonge mensen begonnen. Het was aanvankelijk een doorslaand succes. Vrijwillig lieten vele jongeren zich inschrijven voor cursussen van het vormingswerk. In de cursussen werd getracht aan te sluiten bij zaken waar de cursisten belang in stelden, de programma's hadden daarvoor veel ruimte. Toen bleek dat het vormingswerk in een behoefte voorzag, werd het opgenomen in de Leerplichtwet. Op dit moment is er een volledige leerplicht gedurende 10 jaar en een gedeeltelijke leerplicht van twee dagen per week voor 16-jarigen. In de zogenaamde twee-dagenprogramma's is het vormingswerk opgenomen. In de praktijk blijken echter vele jongeren niet aan hun gedeeltelijke leerplicht te voldoen. Het verzuim op de vormingsinstituten is schrikbarend hoog. De gemeente moet toezien op de naleving van de Leerplichtwet. De gemeente heeft echter weinig machtsmiddelen om het grote verzuim van gedeeltelijk leerplichtigen aan te pakken. In vele gemeenten laat men daarom de zaak maar op z'n beloop. Men doet er weinig of niets aan. Naast het vormingswerk voor gedeeltelijk leerplichtigen hebben we vormingswerk voor jonge volwassenen van 17 tot 27 jaar. Deze mensen kunnen vrijwillig op een cursus inschrijven. Het vormingswerk voor jong-volwassenen blijkt nog steeds in een geweldige behoefte te voorzien. Sommigen vragen zich naar aanleiding van de slechte ervaringen met de gedeeltelijke leerplicht af of we wel verstandig gehandeld hebben toen we het vormingswerk in de Leerplichtwet brachten. Een oordeel daarover is van belang, omdat er binnen en buiten het onderwijs nagedacht wordt over een verlenging van de volledige leerplicht tot het l7de of l8de jaar. Voor- en tegenstanders van zo'n verlenging zijn het er echter over eens dat je de leerplicht pas verder mag verlengen als je eerst gezorgd hebt voor goede onderwijsvoorzieningen. Waarmee bedoeld wordt: onderwijsvoorzieningen die door de leerlingen gewenst en gewaardeerd worden. De verwachting is dat de nieuwe korte beroepsopleidingen KMBO voor 16-18-jarigen in dat opzicht in een behoefte zullen voorzien. Zoals gezegd: de belangstelling voor het vormingswerk, zoals dat plaatsvindt in het kader van de Leerplichtwet, neemt sterk af. Enerzijds, omdat jongeren zich blijkbaar aan hun leerplicht onttrekken, anderzijds ook, omdat zeer veel jongeren (wellicht dank zij de slechte werkgelegenheidssituatie) kiezen voor een verdere opleiding binnen het volledig dagonderwijs. In de Nota Voortgezet Basis Onderwijs wordt overigens het beleidsvoornemen uitgesproken om de leerplicht met één jaar volledig dagonderwijs te verlengen. Als dat zou gebeuren, dan zou het vormingswerk buiten het leerplichtgebeuren gaan vallen. Aangenomen mag worden dat bepaalde aspecten van het vormingswerk opgenomen zullen worden in het onderwijs voor de oudere leerplichtige jeugd en dat het (vrijwillige) vormingswerk voor volwassenen een belangrijk element zal zijn in het toekomstige stelsel van volwasseneneducatie.

Als de ouders over een bepaald aantal handtekeningen beschikken, moet de gemeente meewerken aan het stichten van lagere scholen. Voor het kleuteronderwijs, dat niet verplicht is, geldt deze verplichting niet zonder meer. In de praktijk zien we dat de meeste gemeentebesturen erg actief zijn als het gaat om het stichten van scholen. We zien dat in vrijwel alle nieuwbouwwijken er zonder meer voldoende openbare en bijzondere scholen gebouwd worden. Een actief gemeentebestuur wacht niet af tot de ouders om de scholen komen vragen, men zorgt eenvoudig dat de scholen er zijn. Een actief gemeentebestuur dient er echter ook voor te zorgen dat er 'niet gebouwd wordt voor leegstand'. Dit laatste is niet altijd gemakkelijk, in sommige gemeentes blijkt men totaal onvoorbereid te zijn op de teruglopende aantallen leerlingen. Het stichten van scholen voor voortgezet onderwijs gaat minder eenvoudig dan bij het basisonderwijs. Wie een school voor voortgezet onderwijs wil stichten, dient daartoe een aanvrage te doen bij het rijk. Ieder jaar stelt de minister een zogenaamd scholenplan vast. De bedoeling van het scholenplan is te zorgen dat er over het land een goede verdeling (spreiding) komt van de verschillende soorten voortgezet onderwijs en tevens dat daarbij tegelijkertijd in alle opzichten rekening gehouden wordt met de belangen van het openbaar én het bijzonder onderwijs. Uiteraard geeft vooral dit laatste soms moeilijkheden. De vaststelling van het scholenplan gebeurt na overleg met de grote openbare en bijzondere onderwijsorganisaties. Soms duurt het járen voordat een school eindelijk op het scholenplan voorkomt. En als het eenmaal zover is, moeten er opnieuw allerlei raderen in beweging gezet worden om toestemming te krijgen voor de eigenlijke bouw van de school. In afwachting van die toestemming wordt de nieuwe school dan tijdelijk gehuisvest in een of andere noodvoorziening. In de meeste gemeentes is het bestuur erg actief als het gaat om het stichten van scholen of de bouw van scholen. Het gemeentebestuur heeft uiteraard een eigen verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs. Toch zien we in vele plaatsen dat de gemeente zich tot het uiterste inspant om ook het bijzonder onderwijs een goede huisvesting te bezorgen. Als de gemeente zou nalaten bij het rijk een aanvrage te doen om een bepaalde openbare school voor voortgezet onderwijs te mogen stichten, dan kan de provincie die taak overnemen. Het komt echter uiterst zelden voor dat de provincie van die bevoegdheid gebruik moet maken.

In principe betaalt het rijk de kosten van het onderwijs. Deze kosten kunnen als volgt onderverdeeld worden: - de stichtingskosten (grond en gebouwen); - de huren; - de inrichtingskosten (meubilair e.d.; de inventaris); - de exploitatiekosten (onderhoud gebouwen en inventaris; verwarming, schoonhouden en administratie); - de salarissen van het personeel. De salarissen worden rechtstreeks door het rijk betaald. Alle overige kosten lopen via de gemeente. De exploitatiekosten spelen een belangrijke rol in de uitwerking van de financiële gelijkstelling. De kosten van de exploitatie hangen immers van zoveel factoren af. Altijd echter heeft het bijzonder onderwijs recht op dezelfde bedragen die voor het openbaar onderwijs worden uitgegeven. Voor de exploitatie van het kleuteronderwijs wordt door het rijk een bedrag per lokaal en per leerling beschikbaar gesteld. De praktijk leert dat deze vergoedingen aan de lage kant zijn. Meestal moet de gemeente er dus op toeleggen. Voor het lager onderwijs zit het systeem iets ingewikkelder in elkaar. Jaarlijks dient de gemeente voor het openbaar onderwijs een begroting te maken. De exploitatiekosten worden daarbij uitgedrukt in een bedrag per leerling. Aan de hand van het berekende bedrag per leerling vinden er voorlopige betalingen plaats aan het bijzonder onderwijs. De eindafrekening volgt later, soms jaren later. De gemeente ontvangt op haar beurt het benodigde geld van het rijk, in de vorm van een uitkering. Deze uitkering is geregeld in de zogenaamde Financiële Verhoudingswet. Meestal komt de gemeente tekort aan de uitkeringen van het rijk. De exploitatiekosten voor het voortgezet onderwijs worden berekend aan de hand van de uitgaven die het rijk voor de eigen rijksscholen doet. Door nu de rijksscholen erg krap te houden, kan het rijk deze kostenvergoeding voor het gehele voortgezet onderwijs binnen de perken houden. De gemeente is vrij in de wijze waarop ze voor het openbaar onderwijs de exploitatiekostenvergoeding wil besteden. Besteedt de gemeente echter meer dan het rijk heeft uitgekeerd, dan moet doorbetaling van dat meerdere naar het bijzonder onderwijs plaatsvinden.

De Wet op het Voortgezet Onderwijs regelt een heleboel zaken voor openbaar en bijzonder onderwijs. We zagen reeds dat de stichting van scholen aan banden is gelegd. Voorts zijn er allerlei voorschriften die de gang van zaken in de school beïnvloeden, zoals: de lessentabellen, de gemiddelde grootte van de groepen waaraan les gegeven wordt (groepsgrootte), het aantal uren dat mag worden lesgegeven. Ook zijn er regelingen voor de eindexamens, het aantal vakantiedagen, de rechtspositie van het personeel, het aantal lesuren dat de school naar eigen inzicht mag besteden (de zogenaamde taakuren), enz. Niet vergeten mag worden dat het rijk het toezicht uitoefent op de kwaliteit van het onderwijs. Ze doet dit door voorwaarden te stellen aan het onderwijzend personeel. Men moet bevoegd zijn om les te kunnen geven. De rijksinspectie oefent ten slotte het toezicht uit op de kwaliteit van het onderwijs. De openbare scholen dienen een oudercommissie te hebben, bij het bijzonder onderwijs is dat niet verplicht. Het bijzonder onderwijs is binnen het raam van alle voorschriften vrij in de aanschaffing van leermiddelen en de aanstelling van de leerkrachten. Wie de hele opsomming gevolgd heeft en bovendien beseft dat deze zeker niet uitputtend is, zal zich afvragen welke mogelijkheden een gemeente heeft voor een eigen beleid. Het lijkt niet veel. Toch valt het in de praktijk mee. Op alle terreinen waar de wet geen of nog geen voorschriften geeft, kan de gemeente namelijk voor het openbaar onderwijs geheel haar eigen weg kiezen. De vorming van scholengemeenschappen, de inrichting van de brugklas, maatregelen die de aansluiting tussen verschillende soorten onderwijs kunnen verbeteren, een schoolboekenfonds, maatregelen die de medezeggenschap van ouders en leerkrachten (en leerlingen) bevorderen, de aanschaffing van moderne onderwijskundige hulpmiddelen, de vaststelling van de lesroosters, de boeken die bestudeerd moeten worden, een schoolgeneeskundige dienst: de gemeente heeft vrij baan voor een eigen beleid. Altijd is de gemeente echter gebonden aan de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Het is dus vooral van belang dat de gemeente een verstandig en doelmatig beheer voert. Niet minder belangrijk is een goed overleg tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Indien het bijzonder onderwijs uit vrije wil meedoet aan een aantal gezamenlijke maatregelen, kan dat in het belang van alle betrokkenen bij het onderwijs zijn.

Het grote verschil tussen het kleuteronderwijs en het lager onderwijs zit in de verschillende wijzen van financiering door het rijk. Eerder werd dit al opgemerkt. Beide onderwijssoorten hebben echter met elkaar gemeen dat er vergeleken met het voortgezet onderwijs heel weinig geregeld en vastgelegd wordt. Het stichten en bouwen van scholen gaat tamelijk eenvoudig, het rijk heeft er nauwelijks bemoeienis mee. Voor het kleuteronderwijs geeft de wet een omschrijving van zaken waar aandacht aan gegeven moet worden. Voor het lager onderwijs geeft de wet een opsomming van de vakken waarin les gegeven moet worden. Een en ander moet echter binnen het onderwijs nog geheel uitgewerkt en ingevuld worden. Op grond van gegevens die de leerkrachten verstrekken, stellen B_en_W jaarlijks een leerplan vast. Uiteraard gebeurt zoiets pas nadat de inspectie adviezen heeft uitgebracht naar aanleiding van de voorstellen. Er is bij het kleuter- en lager onderwijs een grote onderwijskundige vrijheid, omdat er eigenlijk zo weinig geregeld wordt. Daardoor kon binnen talloze kleuter- en lagere scholen zo hard gewerkt worden aan vernieuwingen en verbeteringen van het onderwijs. De wet biedt daar voldoende ruimte voor. Een ander belangrijk punt is dat in het kleuter- en lager onderwijs extra leerkrachten aangesteld mogen worden. De Wet op het Voortgezet Onderwijs verbiedt zoiets. De hulp van de extra leerkrachten kan vooral van belang zijn als het gaat om kinderen die in achterstandsituaties verkeren. Ook kan het gemeentebestuur zich aansluiten bij een schooladviesdienst. Een dergelijke dienst kan op allerlei wijzen de leerkrachten ondersteunen bij hun arbeid. In de zesde klas kan gebruik gemaakt worden van de CITO-toetsen (Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling) als het gaat om een keuze te maken voor het voortgezet onderwijs. B_en_W kunnen echter ook anders beslissen. Er zijn vele gemeentes waar de CITO-toetsen niet gebruikt worden, men kan dan bijvoorbeeld gebruik maken van toetsen die door de leerkrachten zelf gemaakt zijn. Overigens kan het gemeentebestuur voor het kleuter- en lager onderwijs, net als voor het voortgezet onderwijs allerlei voorstellen doen en maatregelen treffen om te zorgen dat het onderwijs vernieuwd en verbeterd kan worden, en om te zorgen dat openbaar en bijzonder onderwijs gezamenlijk een aantal problemen aanpakken. Dat het openbaar onderwijs doelmatig beheerd moet worden behoeft hier niet meer herhaald te worden. We weten het immers al. Ten overvloede zij er nogmaals op gewezen dat na 1985, als de Wet op het Basis Onderwijs van kracht wordt, er voor het kleuter- en lager onderwijs een geheel nieuwe situatie zal ontstaan.

Leerplichtwet De gemeente moet de controle op de naleving van de Leerplichtwet uitoefenen. In vele gemeenten zijn er problemen, omdat een deel van de oudere jeugd zich voortdurend aan de Leerplichtwet onttrekt. In de praktijk blijkt het heel moeilijk om deze bijna-volwassenen te dwingen om naar school en/of het vormingsinstituut te gaan. Toch mag de vraag gesteld worden of alle gemeenten hier inderdaad een echt actief beleid voeren. Wat wordt er gedaan als men merkt dat een jongen of een meisje zich regelmatig aan de leerplicht onttrekt? Wordt zoiets wel opgemerkt? Is het mogelijk te bezien of de school of het vormingsinstituut nog iets kan ondernemen om meer belangstelling te trekken bij de oudere jeugd? Zouden er onderwijskundige veranderingen en verbeteringen mogelijk zijn? Het zijn even zovele vragen waar een actief bestuur wellicht mee aan de gang zou kunnen. De laatste tijd trekt de Leerplichtwet de aandacht, omdat er enig verband is met de schoolvakanties. Schoolvakanties worden gegeven in de zomer, in de herfst, met Kerstmis, in het voorjaar, met Pasen en met Pinksteren. Soms blijken ouders tijdens de officiële vakanties geen gelegenheid te hebben om met hun kinderen met vakantie te gaan. Tot voor kort was het dan niet zo moeilijk om de leerplichtige kinderen mee te nemen tijdens een periode dat er geen schoolvakantie was. Eind januari bijvoorbeeld. Met de Leerplichtwet in de hand is daar echter een aantal jaren geleden een eind aan gemaakt. Sindsdien bestaat er een regeling waarin de zomervakantie met één week is verkort, maar waarbij de scholen de vrijheid hebben, de gewonnen dagen te gebruiken voor een vakantie op enig ander moment in het schooljaar. Er lijkt nog al wat ontevredenheid te bestaan over de huidige regeling en velen vragen zich af of onze schoolvakanties wel zo goed geregeld zijn. Zouden de vakanties misschien niet anders en beter over het jaar gespreid kunnen worden? Het is niet uitgesloten dat zo'n regeling getroffen gaat worden. Er zal echter nog wel veel overleg voor nodig zijn. Met de bijzondere onderwijsorganisaties, met ouders en reisorganisaties en wellicht ook met regeringen van andere Europese landen.

Aanvragen ex artikel 50 KO-wet en ex artikel 72 LO-wet 1920: 1. Bij de aanvragen ex artikel 72 LO-wet 1920 gaat het om het verkrijgen van medewerking voor het realiseren van voorzieningen niet behorend tot de exploitatie-uitgaven van een school. Wel gaat het om uitgaven in de investeringssfeer zoals bouw, verbouw, uitbreiding of herstel van een schoolgebouw en/of de inrichting van een dergelijke school en de aanschaffing van nieuwe schoolmeubelen, leer- en hulpmiddelen. Bij de vraag of medewerking moet worden gegeven aan b.v. herstelwerkzaamheden gaat het om de vraag of de desbetreffende uitgaven al dan niet onder de post normaal onderhoud vallen die uit de exploitatie-uitgaven gefinancierd worden. Een zelfde controle is ook geboden bij vervanging van leer- en hulpmiddelen. Overigens: over de toepassing van deze wet is in de loop van de tijd een hoeveelheid jurisprudentie ontstaan, waaruit conclusies voor de praktijk zijn te halen. Een bevoegd gezag, dat overigens aan bepalingen van de wet moet voldoen waarbij duidelijk moet zijn wie het bevoegd gezag is en of men rechtspersoon is in de zin van de wet, kan medewerking voor uitgaven krachtens art. 50 KO/art. 72 LO, 1920 vragen, maar hoeft dit niet te doen. In de desbetreffende wetgeving is evenwel een soort automatisme ingebouwd: indien men aan de getalsnormen voldoet, moet de gemeenteraad ja zeggen. Hierbij gaat het in de Kleuteronderwijswet om een gekwalificeerde norm: alle kinderen in de leeftijd van 4-6 jaar die op de vastgestelde openingsdatum de school kunnen gaan bezoeken en die binnen een straal van 3 km van de plaats van vestiging van de school wonen. De LO-wet 1920 kent een dergelijke gekwalificeerde norm niet. Hier kan het gaan om alle leerlingen in de leerplichtige lagere-schoolleeftijd. De enige norm is een gedifferentieerd getal al naar gelang de grootte van de desbetreffende gemeente. Zullen er minder kinderen de school bezoeken dan de wettelijke norm voorschrijft, dan moet gekeken worden naar de mogelijkheid om op redelijke afstand een dergelijke school te bereiken. 'Aan deze voorwaarde is niet voldaan indien de woningen van ten minste 20 van de leerlingen voor wie de schoolstichting wordt gevraagd op een afstand van meer dan 4 km van een voor hen toegankelijke openbare school voor g.l.o. in een naburige gemeente verwijderd zijn', aldus de wet. Men lette hierbij overigens op dubbeltelling van leerlingen, m.a.w. er moet gecontroleerd worden of leerlingen niet al voor een andere school zijn meegeteld (anti-dubbeltellingsbepaling). Hoewel het principe van de schoolstichting zelf in de regel niet tot al te veel problemen hoeft te leiden, kunnen er in de praktijk wel moeilijkheden ontstaan over de vragen: Waar moet de school komen? (Planologie en voedingsgebied van de leerlingen.) Is er grond aanwezig of niet? Wie koopt de grond: de gemeente of het bevoegd gezag? Wie belast zich met de uitvoering? Moet er een noodvoorziening komen of niet? Ook hierover is een uitgebreide jurisprudentie ontstaan. 2. Bedrag per leerling, administratiekosten Bij de vaststelling van de begroting raamt de gemeenteraad jaarlijks de kosten voor de instandhouding van de openbare scholen, uitgedrukt in een bedrag per leerling. Hetzelfde bedrag per leerling (dus afhankelijk van het aantal leerlingen op die bijzondere school) wordt als voorschot uitgekeerd aan het bevoegd gezag voor een bijzondere school. Bij het kleuteronderwijs gaat het om een bedrag per lokaal en een bedrag per leerling. De componenten die bij elkaar geteld het bedrag, dat vervolgens tot een bedrag per leerling wordt herleid, opleveren zijn limitatief in de wet opgesomd. In art. 55 van deze wet wordt vervolgens geregeld dat de raad jaarlijks vóór 1 december het definitieve bedrag voor de instandhouding van de openbare school in het jaar daarvóór vaststelt en plaatst tegenover het geraamde bedrag in de begroting voor dat jaar, hetgeen een verschil - positief of negatief - kan opleveren. Eens in de vijf jaar vindt de zogeheten vijfjaarlijkse afrekening plaats. Indien hierbij blijkt dat de scholen voor bijzonder onderwijs meer hebben gekregen dan waar ze recht op hadden, mogen ze het meerdere behouden. Indien ze te weinig hebben ontvangen, krijgen ze het te weinig ontvangen bedrag alsnog uitgekeerd. Er moet derhalve zorgvuldig worden geraamd om grote verschillen te voorkomen. Ook over de toepassing van deze artikelen is in de loop der jaren een uitvoerige jurisprudentie ontstaan (men zie opnieuw de editie Schuurman & Jordens). Verschillen van inzicht ontstaan over de vraag of iets wel of niet tot de vergoedingscategorie behoort en of de desbetreffende beraamde kosten in overeenstemming zijn met de werkelijkheid. Meestal werkt - zo blijkt uit de praktijk - het bijzonder onderwijs goedkoper. Het is daarom zaak kosten zorgvuldig te ramen om te voorkomen dat het bijzonder onderwijs meer geld krijgt dan waar het recht op heeft. Tot slot wijs ik op een bijzonder artikel: 55-quaten: de bijzondere regeling voor scholen (openbare) die extra duur zijn om welke reden dan ook en dientengevolge buiten de berekening van de jaarlijkse rekening en vijfjaarlijkse afrekening vallen. Verweren om toepassing van het desbetreffende artikel moeten vóór 16 maart van het desbetreffende dienstjaar worden ingediend bij de minister die, de Onderwijsraad gehoord, beslist. Het rijk stelt jaarlijks een bodembedrag voor de administratiekosten vast dat de gemeenten moeten vergoeden. Bij KO zijn de administratiekosten niet apart vermeld. Deze zijn opgenomen in het bedrag per kleuter. Probleem hierbij is dat de gemeenten vaak erg moeilijk de specifieke administratiekosten kunnen bepalen die voor het LO worden gemaakt als onderdeel van een groter geheel. De gemeenten krijgen met dit probleem te maken bij de definitieve vaststelling van de jaarlijkse kosten en bij de vijfjaarlijkse afrekening. Strijdpunt is derhalve bij de vijfjaarlijkse afrekening nog in hoeverre er sprake is van overschrijding van de administratiekosten. Hierbij is hetzelfde aan de orde over het vergoeden van het meerdere en het mindere als bij het bepaalde over het bedrag per leerling.

Het personeel van het openbaar onderwijs behoort tot de ambtenaren van de gemeente. Het gemeentebestuur draagt de verantwoordelijkheid voor de eigen ambtenaren. Voor het personeel van de openbare scholen zijn er echter een aantal rechtspositionele regels die door het rijk worden vastgesteld. Zo moet het onderwijzend personeel voldoen aan bepaalde bevoegdheidseisen. Het rijk bepaalt bovendien welk salaris een leerkracht verdient. Dit geldt trouwens ook voor de leerkrachten in het bijzonder onderwijs. Het bevoegd gezag van de scholen dient echter zelf nadere voorschriften te maken voor de eigen leerkrachten. Welke taken moeten uitgevoerd worden? Wie komt er op straat te staan als de scholen kleiner worden? Op welke wijze wordt de inspraak geregeld van het onderwijzend personeel als het gaat om zaken die van belang zijn voor henzelf of de school? Het zijn allemaal zaken waarop een gemeentebestuur een bijzonder actief beleid kan en moet voeren. In verband met de rechtspositie van het onderwijzend personeel van de openbare scholen moet nog vermeld worden dat de leerkrachten van het bijzonder onderwijs sinds geruime tijd tot lid van de gemeenteraad gekozen kunnen worden. De leerkrachten van het openbaar onderwijs mochten dit tot voor kort niet, althans niet als ze in dezelfde gemeente werken en wonen. In 1981 heeft het parlement echter een wetsontwerp aanvaard dat het mogelijk maakt dat leerkrachten van de openbare school, net als die van de bijzondere school, gekozen kunnen worden tot lid van de gemeenteraad.

Begin 1982 is de Wet op de Medezeggenschap in het Onderwijs van kracht geworden. Dat betekent dat na een overgangsperiode van een jaar de bekende oudercommissies zullen verdwijnen en dat daarvoor in de plaats in elke school een medezeggenschapsraad zal komen. De medezeggenschapsraad zal een democratisch gekozen orgaan zijn waarin het onderwijspersoneel, de ouders en/of de leerlingen vertegenwoordigd zullen zijn (leerlingen voorzover ze ouder zijn dan 16 jaar). De wet geeft een aantal basisbepalingen die voor elke school nader ingevuld moeten worden. Dat wil zeggen dat er voor de medezeggenschapsraad van elke school een reglement moet worden opgesteld, waarin vastgelegd is wat de bevoegdheden van de raad zijn. De wet geeft ± 30 onderwerpen aan, waarvoor in elk geval een regeling getroffen moet worden. Het gaat daarbij om zaken als schoolwerkplannen, onderwijsexperimenten, fusies en sluiting van scholen, aanstelling van het personeel e.d. Ten aanzien van de bevoegdheden van de raad zijn er in principe voor elk onderwerp drie mogelijkheden: a. de raad laat de zaken over aan het bevoegd gezag; b. de raad mag advies uitbrengen; c. de raad dient in te stemmen met voorstellen die het bestuur doet. Het zal duidelijk zijn dat de laatste bevoegdheid de zwaarste is en derhalve de meeste medezeggenschap geeft aan ouders en onderwijspersoneel. Het is niet ondenkbaar dat de medezeggenschapsraad en het bevoegd gezag het niet met elkaar eens worden: de wet voorziet daarin door voor te schrijven dat in zo'n geval een 'geschillencommissie' zal moeten optreden. Naar het zich thans laat aanzien zullen echter in de meeste gemeenten de openbare scholen een medezeggenschapsreglement krijgen, waarin ouders en onderwijspersoneel een grote mate van medezeggenschap zullen hebben. Dit zou een grote vooruitgang zijn vergeleken bij de huidige situatie waarin oudercommissies toch feitelijk niet meer dan een adviserende taak hebben. Adviezen kan het bevoegd gezag echter altijd naast zich neer leggen. Een goed ingevuld medezeggenschapsreglement kan er voor zorgen dat het bevoegd gezag niet buiten ouders en/of onderwijspersoneel om kan handelen. We achten dit van groot belang, zowel voor de ouders die hun kinderen aan de school hebben toevertrouwd als voor het personeel dat daarmee zeggenschap krijgt over de eigen werksituatie.

De groei en uitbouw van het welzijnswerk heeft geleid tot een weinig samenhangend geheel van activiteiten en voorzieningen met enerzijds overlappingen en anderzijds witte plekken. Op het lokale vlak opererende organisaties en instellingen én de gemeentebesturen hebben te maken met vele departementen die zich met welzijnsbeleid bezighouden. Die departementen werken wel eens langs elkaar heen; soms doet dat zich zelfs binnen één departement voor. Bovendien zijn vele welzijnsvoorzieningen elk voor zich anders opgezet: men heeft een eigen gespecialiseerde deskundigheid in huis, er zijn uiteenlopende financieringsstromen op basis van nu eens wetgeving dan weer subsidieregelingen, er zijn historisch gegroeide belangentegenstellingen, de goedkeuringsprocedures en het toezicht verschillen, kortom de structuur in de ene sector houdt geen rekening met de structuur in de andere. Zowel de aanspraken op verschillende soorten welzijnsvoorzieningen als de vraag wie daarover beslist en hoe de voorzieningen over het land worden verspreid, zijn zeer verschillend geregeld. Het gevolg is dat zowel de gemeentebesturen als de bevolking nauwelijks meer inzien hoe een beleid ontwikkeld kan worden dat onder één noemer - namelijk welzijnsbeleid - te brengen is. En dat laatste is wel nodig om daarmee overlappingen tegen te kunnen gaan en tekortkomingen op te heffen, om een goede afweging te kunnen maken bij de toedeling van middelen tussen de welzijnssector en andere beleidssectoren én binnen de welzijnssector zelf. Gezocht werd naar instrumenten om meer samenhang te kunnen aanbrengen. In dit verband komen we in de Knelpuntennota, in de rijksbijdrageregelingen en in de Kaderwet Specifiek Welzijn (zie 3.4) steeds de planning tegen. In de gemeentelijke plannen (zie verderop) die onder andere worden getoetst op de samenhang tussen de voorzieningen, wordt een aantal zaken met elkaar in verband gebracht. Daarmee worden in eerste instantie de voorzieningen zelf met elkaar in één beleidskader geplaatst. Men kan nu duidelijker zien wat er allemaal is, welke behoeften er zijn, welke middelen nodig zijn om die te kunnen bevredigen. Dat is één verbetering. Een tweede is dat in het voorgestelde planningsysteem de taken en verantwoordelijkheden op de drie bestuursniveaus duidelijker worden verdeeld. Bovendien ligt het in de bedoeling zoveel mogelijk sectoren van welzijn onder dit nieuwe beleidsregiem te brengen. Ter verduidelijking een paar voorbeelden: - Tussen de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening zijn duidelijke verbanden zichtbaar; in het werk en in het beleid wordt het samengaan van lichamelijke, geestelijke en maatschappelijk aspecten in de hulpverlening steeds meer benadrukt; daarom dienen planning en bekostiging van beide sectoren hand in hand te gaan. - Ook op educatief terrein zien we iets dergelijks; binnen het sociaal-cultureel werk doen zich relaties voor tussen bijvoorbeeld samenlevingsopbouw en vormingswerk met volwassenen, tussen vormingswerk en bibliotheekwerk; van daaruit zijn er tal van lijnen gelegd met en tussen het onderwijs. De bedoeling is nu dat via wet- en regelgeving, op landelijk en plaatselijk niveau, vorm wordt gegeven aan deze samenhang. Op rijksniveau kan dat door zoveel mogelijk welzijnssectoren onder de Kaderwet te brengen, dus inclusief gelijke procedures voor planning en beleidsvoorbereiding. Op plaatselijk niveau kan dat door opneming van alle desbetreffende voorzieningen en activiteiten in één welzijnsplan en -programma. Door tevens de betrokkenheid van de bevolking te vergroten en de mogelijkheid te scheppen in de toedeling van middelen voor de diverse voorzieningen verschuivingen aan te brengen, wordt bevorderd dat een samenhangende, integrale beoordeling van de grond kan komen. Voorts wordt in de Knelpuntennota de instelling (bij wet) aanbevolen van een College van Advies en Bijstand, dat onder verantwoordelijkheid van de Welzijnsraad uit de Ministerraad het proces van harmonisatie dient te ontwikkelen en te begeleiden. Inmiddels functioneert een dergelijk college, genaamd Harmonisatieraad Welzijnsbeleid.

Zowel in de Knelpuntennota als in de daarop gevolgde discussie in de Tweede Kamer, alsook in het ontwerp Kaderwet Specifiek Welzijn (voorjaar 1977 bij de Tweede Kamer ingediend) wordt een decentralisatie van het welzijnsbeleid beschouwd als een goede mogelijkheid om de taken tussen de overheidsorganen duidelijker af te bakenen, om meer samenhang tussen de voorzieningen te bewerkstelligen en om de democratisering en participatie meer gestalte te geven. Decentralisatie is, zo kan men zeggen, het overlaten of het toekennen van de bevoegdheid van zaken van bestuur- aan lagere publiekrechtelijke organen. Deze worden daardoor in staat gesteld een eigen beleid te voeren. De controle op de uitoefening van dat beleid geschiedt in eerste aanleg door de gekozen vertegenwoordigers en door belanghebbenden. Met andere woorden: de hogere overheid moet niet doen wat de lagere overheid kan doen. Nederland wordt wel een gedecentraliseerde eenheidsstaat genoemd. Hetgeen betekent dat de decentralisatie in balans wordt gehouden doordat het gedecentraliseerd beleid onderworpen is aan het toezicht van een hogere overheid. Voor wat het welzijnsbeleid betreft, heeft er gedurende lange tijd een tendens bestaan om te centraliseren, maar thans wordt daar van teruggekomen, in hoeverre precies is nog niet helemaal duidelijk aangezien de ontwikkelingen ter zake nog gaande zijn. Maar dat dit proces in enigerlei gestalte doorgang zal vinden, mag als een feit worden erkend. De voorstanders van decentralisatie gebruiken onder andere de volgende argumenten: * Historisch gezien bestaat ons land uit vele kleine gemeenschappen die lange tijd hun eigen zaken regelden; het centrale gezag heeft hen vaak onnodig bepaalde bevoegdheden ontnomen. * Bestuurstaken moeten, als het maar even kan, op een zo mogelijk niveau worden uitgevoerd. * Democratiseren betekent ook dat de afstand bestuurders-bestuurden zo klein mogelijk gehouden moet worden zeker als het gaat om zaken die van belang zijn voor het directe leefklimaat. * De participatie van de burgers wordt meer bevorderd naarmate de beslissingsprocessen dichter bij hen zelf liggen. * Een gedecentraliseerd beleid kan gemakkelijker rekening houden met de plaatselijke (en regionale) omstandigheden, kan er flexibeler op inspelen. * Decentralisatie is spreiding van macht. * Decentralisatie kan de welzijnsbureaucratie verminderen; als het beleid 'veraf' wordt bepaald, zijn er voorbereiders nodig, onderzoekers, denkers, controleurs, inspecteurs, toetsingsorganen, enz. * Als men de overheid een beperkte rol wil toekennen, zal men in de decentralisatie ook een middel zien om de particuliere instellingen meer eigen zeggenschap in het beleid te geven; die mogelijkheid acht men in dat geval groter dan bij het centraal bepaalde beleid dat uiteraard meer generaliserende trekken vertoont. Wat hier met veel woorden is omschreven, kan kort worden samengevat: het gaat om een versterking van de band die hoort te bestaan tussen de beschikbaarheid van welzijnsvoorzieningen en de beleving van welzijn door de mensen voor wie die voorzieningen zijn bestemd en die moeten besluiten er gebruik van te maken. Het bestuurlijk model van het ontwerp Kaderwet is daar op gericht.

De minister van CRM stelde een commissie inzake het democratisch en doelmatig functioneren van gesubsidieerde instellingen in die medio 1977 haar bevindingen in een rapport neerlegde. Eind 1980 heeft de regering haar standpunt gegeven over dat rapport. Ingegaan wordt op de maatschappelijke ontwikkelingen die tot het democratiseringsstreven aanleiding hebben gegeven, op de rol en de positie van de overheid, en op de terreinen waar verder gedemocratiseerd kan worden. Ruimere mogelijkheden voor medezeggenschap van cliënten, personeel en vrijwilligers komen aan de orde; een regeling van het klachtrecht voor cliënten wordt in het vooruitzicht gesteld. De relatie tussen democratisering en de identiteit van een welzijnsinstelling wordt uitgewerkt. De regering kondigt aan de weergegeven gedachten spoedig via wetgeving te concretiseren.

Cultuur ontstaat door en uit onze samenleving en is het bindweefsel in de samenleving. Zo benoemt het ministerie van CRM cultuur. Wij, burgers, mensen, maken de cultuur zélf. Wat de overheid kan doen, en ook móet doen, is het scheppen van voorwaarden waardoor cultuur in onze samenleving haar kansen kan krijgen. Het cultuurbeleid van de rijksoverheid krijgt gestalte binnen het ministerie van CRM. Onder culturele zaken vallen activiteiten op het gebied van muziek en dans, toneel, film, beeldende kunsten, letteren, kunstzinnige vorming en de amateuristische kunstbeoefening. Door het verlenen van subsidies wordt zowel de actieve als de passieve deelneming aan de cultuur gestimuleerd. Actief, door mensen in staat te stellen zelf aan het cultuurgebeuren deel te nemen, zélf musiceren, zélf toneelspelen. Passief, door de burger in staat te stellen van cultuur te genieten als toeschouwer of als bezoeker. Een belangrijke taak daarbij is de zorg voor behoud en overdracht van ons culturele erfgoed door instandhouding en ontwikkeling van musea, zorg voor monumenten en archieven en ondersteuning van kunstproducerende instellingen en personen. Daarbij is het beleid van CRM er op gericht de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid waar mogelijk over te hevelen naar de lokale overheden, de gemeenten. Waar immers cultuur door de mensen zelf wordt gemaakt, dient het beleid naar diezelfde mensen te worden gebracht; in feite naar die overheidsinstantie die in ons huidig bestel het dichtst bij die mensen staat: de gemeente- (en deels ook de provincie)besturen. Een stevig beleidsinstrument daarbij is de mate waarin de centrale overheid gelden ter beschikking kan en wil stellen om culturele ontwikkelingen aan de basis mede te bevorderen, zonder onnodige financiële lasten op de gemeentebesturen af te wentelen. De toekomst kan op dit punt niet optimistisch tegemoet worden gezien. De bezuinigingsoperatie van de regering eind 1981 maakt opnieuw duidelijk dat gemeenten - ondanks bezwerende opmerkingen in de regeringsverklaring van het kabinet Van Agt-Den Uyl-Terlouw van 16 november 1981 - mede - en soms fors - de lasten van de 'beleidsombuigingen' dienen te dragen. Hierbij komt nog de constatering van de VNG in het rapport Kunstbeleid en Decentralisatie (1981) dat formele regelingen op het terrein van de kunsten vrijwel geheel ontbreken, dat iedere overheid vrij is te doen en te laten wat zij wil (zodat er eigenlijk niets valt te decentraliseren), en duidelijk is dat de marges voor een werkelijk cultuurbeleid smal zijn. De minister van CRM laat zich adviseren door een aantal functionele raden, zoals de Raad voor de Kunst. Deze adviseert de minister op het terrein van beeldende kunsten en bouwkunst, filmkunst, letteren, muziek, opera en danskunst, toneel. De Raad heeft eigen commissies voor amateuristische kunstbeoefening, jeugdtheater, mimekunst, onderwijs, orkestenbestel en radio en televisie. Andere adviesraden voor de minister zijn de Archiefraad, de Monumentenraad, de Bibliotheekraad, de Omroepraad, de Persraad, de Reclameraad en de Raad voor het Jeugdbeleid. Sectornota's Het ministerie van CRM heeft, te beginnen met de ambtelijke Discussienota Kunstbeleid 1972, een aantal zogenaamde sectornota's het licht doen zien, waarin het voorgenomen te voeren beleid ten aanzien van enkele 'cultuursectoren' ter discussie wordt gesteld. In de in 1976 verschenen nota Kunst en Kunstbeleid worden de hoofddoelstellingen van het kunstbeleid aangegeven: - het ontwikkelen en instandhouden van culturele waarden (de zelfstandigheid van de kunst); - het toegankelijk maken van culturele objecten en manifestaties (de beschikbaarheid van de kunst); - het bevorderen van de mogelijkheden voor de bevolking om in de culturele waarden te participeren (deelneming). Voorts is uitgebracht de nota Orkestenbeleid (1976) en in 1977 de nota Toneelbeleid. In deze laatste nota wordt ervan uitgegaan dat het toneelbestel aan verandering toe is. De nota beoogt te komen tot een evenredige spreiding van het toneelaanbod over het land, waarbij een zekere verscheidenheid in dit aanbod aanwezig dient te zijn. Toneeltraditie en toneelvernieuwing moeten hierin een plaats kunnen vinden. Er is een indeling gemaakt in toneel 'met een open aanbod' en toneel 'met een gericht aanbod'. Voor het eerste zal het rijk de verantwoordelijkheid dragen. De produktie en distributie van het 'gerichte aanbod' (in het bijzonder het vormingstoneel) zal over het algemeen toevertrouwd worden aan provinciale en gemeentelijke overheden. De 'afname' van toneel in al zijn vormen zal dan op het niveau van de provincies en gemeenten komen te liggen. Dat hieraan naast inhoudelijke consequenties ook financiële gevolgen voor de lagere overheden zijn verbonden is duidelijk! De Wet op het Openbare Bibliotheekwerk en de uitvoering van de Rijksbijdrageregeling Sociaal-Cultureel Werk zijn hiervoor goede (of zo u wil: slechte) voorbeelden: Een vierde sectornota is getiteld: Naar een nieuw museumbeleid. In 1981 is door de Tweede Kamer de nota inzake het filmbeleid aanvaard.

Het cultuurbeleid van de provinciale besturen omvat een aanzienlijk aantal (deel)verantwoordelijkheden. Met name doordat op het gebied van de cultuur weinig wettelijke regelingen bestaan en elke provincie wel iets karakteristieks heeft en een eigen historie, zien we dat de provincies vrijwillig een aantal taken op zich hebben genomen. Slechts zeer ten dele vloeien deze taken voort uit wettelijk vastgelegde verantwoordelijkheden zoals dat het geval is bij de Bibliotheekwet. Soms treedt de provincie op als medesubsidiënt van het rijk (zoals bij de volkshogescholen). Ook nemen provinciale besturen verantwoordelijkheden op zich voor bovenplaatselijke en provinciale activiteiten en instellingen (vaak samen met andere overheden). Voorbeelden hiervan zijn gewestelijke orkesten, kunstuitleen, concoursen en toneelgezelschappen. Voorts zien we provinciale besturen een aanvullende taak op zich nemen voor plaatselijke zaken die hun uitstraling hebben in een groter gebied dan een enkele gemeente of voor zaken die van zodanig cultureel belang zijn dat de provincie (mede) het voortbestaan wil garanderen: (regionale) creativiteitscentra, de opleiding van amateurmusici, vormingswerk voor speciale groepen, regionale toneelgroepen, musea en dergelijke. Overigens kan elke provincie ter zake grotendeels een eigen cultuurbeleid ontwikkelen. Onderling overleg over de gezamenlijke belangen vindt regelmatig plaats in de zogenaamde IPO-Cultuur (het Interprovinciaal Overleg Cultuur, waaraan de gedeputeerden met de portefeuilles welzijn c.q. cultuur deelnemen). In het kader van de decentralisatie wordt ook van de provincies verwacht dat gekomen wordt tot een planmatig beleid. Voor de beleidsadvisering kunnen de provincies steunen op een ambtelijke afdeling, een commissie uit de Provinciale Staten en op de Provinciale Culturele Raden. In elk van de provincies functioneert een Culturele Raad als adviesorgaan (hoewel niet in elke provincie van gelijke omvang of in gelijke mate als zodanig ingesteld). De Culturele Raden functioneren enerzijds als gesprekspartner namens het particulier initiatief, dat ze in werkgroepen en secties trachten te verenigen en anderzijds als adviserend en ondersteunend orgaan ten dienste van gemeenten en van de diverse culturele organisaties en instellingen. Ook hier kan men alle gewenste informatie verkrijgen. Tot slot verdient vermelding dat in elke provincie, alsmede in de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag, een Anjerfonds functioneert. Het fonds wordt gevoed uit de jaarlijkse Anjercollecte (gemeentelijk te organiseren!) en uit bijdragen van het Prins Bernhard Fonds. De middelen van het Anjerfonds zijn bestemd voor de subsidiëring van een breed scala van activiteiten en uitrustingsstukken van culturele instellingen. Uit het voorgaande zal duidelijk zijn, dat het provinciaal cultuurbeleid voor de gemeenten niet onbelangrijk is.

Tot nu toe hebben we gezien hoe rijk en provincie ieder op zijn gebied de cultuur mede helpen bevorderen, hetzij door het voeren van een eigen beleid, hetzij in onderlinge samenwerking al dan niet met de gemeente. Het is de gemeente die het dichtst bij het leven van alledag staat en het is derhalve de taak van het gemeentebestuur dit 'alle-dag-leven' te koesteren, te stimuleren en te steunen. Bij het voeren van een gemeentelijk cultuurbeleid is de lokale, eigen, specifieke situatie natuurlijk bepalend. Geen gemeente heeft hetzelfde karakter: grootte, ligging en geschiedenis zijn factoren die het culturele gebeuren beïnvloeden; aard en belangstelling van de gemeentelijke bevolking, leeftijdsopbouw en religieuze traditie, isolement en landelijke vormgeving: het zijn uiteenlopende elementen waaruit het plaatselijke culturele leefpatroon wordt opgebouwd, in stand gehouden en beïnvloed. Bovendien wordt een gemeentelijk cultuurbeleid voorál en mede bepaald door datgene wat het particulier initiatief aandraagt, bedenkt en uitwerkt. Eén muzikale familie kan de kern worden van een groot harmonie- en fanfaregezelschap; vijf toneelspelende klasgenoten kunnen de oprichters blijken te zijn van een bloeiende toneelvereniging. En vóórdat het gemeentebestuur het in de gaten heeft, is het op weg naar een subsidieverordening ten behoeve van plaatselijke muziek- en toneelgezelschappen. Een gemeentelijk cultuurbeleid is een zaak van de gehele lokale gemeenschap en dient ontwikkelingen als hiervoor geschetst te signaleren, op te vangen én... te stimuleren in het belang van de eigen bepaalde samenleving. Van gemeente tot gemeente verschillend, is het plaatselijke culturele gebeuren een afspiegeling van onze gevarieerde samenleving. Een gemeentelijk cultuurbeleid dient te passen in het kader van de algemene doeleinden van het totale gemeentelijke beleid dat het materiële en immateriële welzijn van zijn burgers behoort te beogen. Er dient samenhang te zijn met beleidsterreinen als onderwijs en opleidingen, bevolking, ruimtelijke ordening en sociale voorzieningen. Een afweging tussen deze twee gedaanten (materieel en immaterieel) van hetzelfde welzijn dient harmonisch en gewetensvol te geschieden aan de hand van de beschikbare (vaak financiële) middelen. De plaatselijke overheid moet de voorwaarden scheppen waaronder een cultuurbeleid kan ontstaan en zich kan ontwikkelen. Ze dient daartoe doelstellingen te formuleren, overlegstructuren te bepalen, accommodaties te verschaffen en financiële middelen te verstrekken. Eventueel kan de gemeente zélf taken ter hand nemen (gemeentelijke bibliotheek, gemeentemuseum). Daarbij dient een cultuurbeleid erop gericht te zijn dat belemmeringen voor het deelhebben en deelnemen aan cultuur worden weggenomen. Aandacht is dan nodig voor verschillende categorieën van de bevolking naar leeftijd, of maatschappelijk gegroepeerd, zoals werkende jongeren, huisvrouwen, bejaarden, studerende jeugd, forensen en alleenstaanden. Ook integratie van de mogelijkheden en de behoeften van het onderwijs in een gemeentelijk cultuurbeleid is gewenst. Hierbij ware te denken aan muziekscholen, kunstzinnige vorming en amateuristische muziek(kunst)beoefening. Enkele belangrijke stimulerende beleidsinstrumenten die het cultuurbeleid kan hanteren om belemmeringen weg te nemen en onnodige drempelvrees te voorkomen, mogen hier niet onvermeld blijven. Hierbij denken we aan hulpmiddelen als bijvoorbeeld het Cultureel Jongeren Paspoort (CJP), het paspoort voor bejaarden (uiteraard ook met reductiemogelijkheden bij theater-, museumbezoek e.d.), speciale vervoersfaciliteiten voor bijzondere groepen als bijvoorbeeld jongeren, bejaarden en dergelijke; het toegankelijk maken van accommodaties voor gehandicapten; het aanhouden van gunstige aanvangs- en sluitingstijden van manifestaties zulks o.a. in samenhang met goede aansluitingen op het openbaar vervoer. Ook doeltreffende voorlichting is van belang, waarbij gedacht kan worden aan culturele agenda's, weekberichten, dorpskranten, informatiegidsen, aanplakzuilen, raambiljetten en advertenties en artikelen in de plaatselijke dag- en weekbladen. Van groot belang is de participatie vanuit de bevolking. Hiervoor kunnen indien gewenst overleg- en adviesorganen worden ingericht.

Behoud van natuur en landschap krijgt de laatste jaren aanzienlijke aandacht van de overheid (met name van CRM). Ook het gemeentelijke cultuurbeleid heeft duidelijk betrekking op de vormgeving van het woon- en leefmilieu, architectuur, stedebouw, landschapsverzorging, monumentenzorg, plaatsing van beelden, aanleg en verzorging van gemeentelijk groen en inpassen in de landschappelijke omgeving van nieuwe woonwijken. De wijze waarop dit gebeurt zal in sterke mate de culturele waardering van de burger ervoor bepalen. Zij bepaalt mede zijn houding ten aanzien van het behoud en vormgeving van zijn woonplaats en omgeving. In dit verband is het vermeldenswaard dat in Nederland zo'n 40.000 panden op de Monumentenlijst staan. Plaatsing op de Monumentenlijst schept verplichtingen (slopen en verbouwen is niet toegestaan dan met toestemming van de minister van CRM), maar geeft ook rechten (op subsidie). Helaas is CRM in verband met achterblijvende middelen fors achterop geraakt in de honorering van deze rechten. Het restauratiebudget van CRM voor 1982 bedraagt circa 100 miljoen gulden. Informatie over monumentenwet en monumentenzorg is verkrijgbaar bij de Rijksdienst voor de Monumentenzorg te Zeist. De Stichting Nationale Contactcommissie Monumentenbescherming, Wassenaarseweg 220, Postbus 2200 te 's-Gravenhage bundelt de particuliere activiteiten op het gebied van de monumentenzorg. Daarnaast is in een aantal gemeenten de zogenaamde 'Monumentenwacht' werkzaam die ten doel heeft voor de bij haar ingeschreven eigenaren van monumenten regelmatig bouwkundige controles uit te voeren en kleine onderhoudswerkzaamheden te (laten) verrichten.

Bilderdijk schreef in het begin van de 19de eeuw: [...]. In de nota Kunst en Kunstbeleid (1976) heette een belangrijke taak van het rijk te zorgen voor 'behoud en overdracht van ons cultureel erfgoed door instandhouding en ontwikkeling van musea, archieven en de zorg voor monumenten'. Diezelfde taak heeft de gemeente ook op het haar toevertrouwde terrein. Dat wil zeggen dat de gemeente zorg heeft te dragen voor een deugdelijk archief en bijvoorbeeld activiteiten op het gebied van folklore, archeologie en geschiedkundig onderzoek zal moeten stimuleren en ondersteunen waar mogelijk. Het eigen archief openstellen voor belangstellenden; het eigener beweging openbaar maken van interessante stukken uit het archief; het (doen) verzorgen van artikelen en publikaties over de geschiedenis van de gemeente en haar ingezetenen; het geven van voldoende voorlichting over de gemeente en haar bewoners van vroeger en nu; het (mede)organiseren van tentoonstellingen over de gemeente: het zijn allemaal activiteiten die kunnen bijdragen tot een sterke culturele verbondenheid van de burger met zijn woonplaats. Door de openbaarheid en het feit dat ze hun materiaal overzichtelijk en inzichtelijk aanbieden, zijn de gemeente- en rijksarchieven onschatbare bronnen voor verrijking van de kennis van wat vroeger was en nu nog steeds van belang is. Ook musea leveren een gewichtige bijdrage aan het behoud en de ontwikkeling van ons cultureel besef. Men kan musea in allerlei soorten en hoedanigheden tegenkomen. Eerstens naar hun eigendomssituatie: rijks-, provinciale en gemeentelijke musea en particuliere musea, meestal eigendom van een al of niet zeer oude stichting of vereniging. Daarnaast laten de musea zich, althans voor wat onze stof betreft, indelen naar musea die voornamelijk met kunst te maken hebben en musea waarbij de conservering van historische voorwerpen voorop staat. Ook zijn er zeer gespecialiseerde musea zoals klokkenmuseum, filmmuseum, toneelmuseum, veiligheidsmuseum, legermuseum, kaasmuseum. En het moet zijn zoals Brautigam en Van Oyen schreven in een ouder deeltje van deze serie: [...].

Allerlei vormen van schilder- en tekenkunst en van beeldhouwkunst vatten we samen onder de aanduiding beeldende kunst. BKR De gemeente heeft onder meer tot taak de Beeldende Kunstenaars Regeling uit te voeren, afgekort als BKR (Regeling Complementaire Arbeidsvoorziening voor Beeldende Kunstenaars, vroeger aangeduid met Contraprestatieregeling). De BKR ressorteert onder het ministerie van Sociale Zaken. Via de BKR wordt werk aangekocht van beeldende kunstenaars die niet door opdrachten of verkoop in hun levensonderhoud kunnen voorzien. De regeling maakt het eveneens mogelijk opdrachten aan beeldende kunstenaars te verstrekken. Een deel van het aangekochte werk is bestemd voor de Dienst Verspreide Rijkscollecties, het overige wordt bezit van de gemeenten waarin de kunstenaars wonen. De commissie die het werk op kwaliteit en waarde beoordeelt, wordt BKR-commissie genoemd. Ze is samengesteld uit vertegenwoordigers van het gemeentebestuur en deskundigen. De beeldende-kunstenaarsorganisaties hebben eveneens een vertegenwoordiging in de BKR-commissies. De commissie beoordeelt tevens of een kunstenaar in de regeling kan worden opgenomen. In enkele regio's hebben gemeenten afspraken gemaakt waardoor het verworven werk onderling kan worden geruild. In enkele gemeenten wordt het BKR-werk aan particulieren uitgeleend via een artotheek. De BKR wordt voor ongeveer 90% betaald door het ministerie van Sociale Zaken, de verrekening geschiedt via de gemeenten (factor sociale zorg van het Financieel Verhoudingen Besluit). Andere vormen De gemeente kan op nog andere wijzen een beleid ten aanzien van de beeldende kunst gestalte geven. Zo bestaat er de zogenaamde '1%-regeling', waarbij bij de bouw van (basis)scholen 1% wordt gereserveerd voor aankopen van of opdrachten aan beeldende kunstenaars. Ook voor andere openbare gebouwen kan dit het geval zijn. Voorts bestaat in een aantal (grotere) gemeenten een 'aankoopbudget voor beeldende kunst', waaruit - los van de BKR - werken van beeldende kunstenaars worden verworven. Documentatie t.b.v. kunstopdrachten, aankopen en omgevingsvormgeving is aanwezig: landelijk bij de Stichting Kunst_&_Bedrijf te Amsterdam, provinciaal bij de Provinciale Culturele Raden. Een andere vorm van kunstverspreiding is de kunstuitleen. Globaal kennen we twee vormen. De eerste vorm is de artotheek; hierbij gaat het in de eerste plaats om het uitlenen van kunstwerken verkregen via de BKR, door eigen aankoop of op een andere wijze. De tweede vorm die we kennen is de Stichting voor Beeldende Kunst(uitleen), de SBK. Bij deze organisatie gaat het zowel om het uitlenen van kunstwerken als om het in huurkoop geven; het leengeld is tevens de afbetaling van het werk dat na een bepaalde periode het eigendom van de lener wordt. De SBK's verwerven de kunstwerken doorgaans rechtstreeks van de kunstenaars. In beide gevallen, zowel van de artotheek als van de SBK, kunnen de gemeenten een bijdrage leveren aan deze interessante manier van kunstverspreiding, met name door subsidiëring van de organisatiekosten en door het beschikbaar stellen van de uit de BKR verkregen kunstwerken. Tot slot wijzen we op de opkomst van speciaal op het onderwijs afgestemde tentoonstellingen met schriftelijke of mondelinge begeleiding. Van de zijde van het onderwijs bestaat daarvoor grote belangstelling.

Het amateuristische - iets doen uit liefhebberij - op het gebied van muziek of toneel, het niet-beroepsmatig beoefenen van kunstvormen, is een elementaire grondslag van het culturele leven van een samenleving: het vormt en het schept plezier. Dat moge ook blijken uit enkele aantallen: er zijn meer dan 7.500 samenspelers in symfonieorkesten (met 115 orkesten verenigd in de Federatie Amateur Symphonie Orkesten, de FASO). Er zijn ongeveer 3.000 harmonie- en fanfareorkesten in ons land, verdeeld over verschillende bonden, met in totaal zo'n 200.000 leden; 1800 koren met bijna 200.000 leden; 150 muziekscholen met onderricht voor ruim 100.000 kinderen en natuurlijk kennen veel gemeenten één of meer amateurtoneelgezelschappen. We moeten ons realiseren dat beroepsmatig (professioneel) beoefenen van kunst en de amateuristische kunstbeoefening elkaar positief beïnvloeden: in aandacht, in ontwikkeling, in ondersteuning en aanvulling. Amateurs ondervinden in veel gevallen (betaalde) professionele begeleiding, daarnaast moeten toch ook regelmatig de rijen van de professionals worden aangevuld. Derhalve hebben de overheden ieder voor hun terrein de taak de amateuristische kunstbeoefening te steunen. Voor de gemeenten kan worden gedacht aan subsidiëren van de plaatselijke muziek- en toneelgezelschappen, bijdragen in de kosten van uitvoeringen, instandhouden en inrichten van accommodaties, bijdragen tot het in stand houden van muziekscholen. In het kader van de Rijksbijdrageregeling Sociaal-Cultureel Werk zijn de kunstzinnige vorming en de amateuristische kunstbeoefening en volkscultuur in een - gemeentelijke - beleidsregie geplaatst. Aparte subsidieregelingen bestaan hiervoor thans niet meer. Voorts wijzen de ontwikkelingen op verdergaande samenwerking tussen de verschillende gebieden van de kunstzinnige vorming, met name creativiteitscentra (voor beeldende en dramatische vorming) en muziekscholen (voor muzikale vorming). Reeds in 17 gemeenten in Nederland is deze samenwerking ook organisatorisch geïntegreerd. In de huidige muziekscholen bestaat het lesprogramma uit cursussen zoals bijvoorbeeld ritmiek (5-jarigen), voorbereidend algemene muzikale vorming (6-jarigen), algemene muzikale vorming (vanaf 7 jaar) en grote en kleine groepslessen, zowel instrumentaal als vocaal. Er zijn muziekscholen die speciale cursussen organiseren voor ouderen of werkende jeugd, waaraan ook jongeren boven de 21 jaar kunnen deelnemen. Een goede ontwikkeling is voorts, dat - ook vanuit de Landelijke Stichting Leerplanontwikkeling SLO - muziek steeds meer wordt geïntegreerd in alle vormen van onderwijs en met name in het basisonderwijs. We kennen in ons land onder diverse benamingen ± 60 creativiteitscentra, overkoepeld door de Vereniging voor Creativiteitsontwikkeling (VCO). Ontstaan vanuit de Werkschuit in Amsterdam als noodzakelijke aanvulling op het voornamelijk op kennis gerichte onderwijs is het aantal de laatste decennia regelmatig gegroeid en heeft de aandacht zich steeds meer ook op de volwassenen gericht. Naast stedelijke zijn ook regionale centra ontstaan met dependances in nabijgelegen gemeenten. Subsidiëring vindt plaats in het kader van de RBR-SCW. Globaal omvat het cursusprogramma van de centra alle vormen van beeldende expressie (schilderen, tekenen, beeldhouwen, boetseren, fotografie e.d.), textiele werkvormen (weven, wandkleden, macramé, borduren e.d.), dramatische expressie (improvisatie, vrij toneelspelen, poppenkast), dansen en muzikale expressie. Ook worden door de centra cursussen verzorgd voor het kader van het vrijwillige jeugdwerk, hobbyclubs en kindervakantie-activiteiten; voorts voor onderwijzend personeel, verpleegsters, bejaardenverzorgsters e.d. Verder verlenen ze (creatieve) diensten aan het onderwijs en het sociaal-cultureel werk. Immers, ook binnen het sociaal-cultureel werk wordt veel aan vrije expressie gedaan. Het belang en de noodzaak van creatieve en kunstzinnige vorming, van het uit kunnen oefenen van een (creatieve) hobby of het belang van het je vrij en voor een ander duidelijk te kunnen uitdrukken in woord, beeld en gebaar is evident. Het is daarom van groot gewicht dat kinderen reeds op jonge leeftijd kennis kunnen nemen van wat er op het gebied van de kunsten (theater, muziek, beeldende kunst etc.) is en wordt gedaan. Binnen de scholen wordt hieraan gewerkt. Hierin kan de gemeente natuurlijk steun verlenen door het helpen organiseren van het aanbod. In veel gemeenten worden deze schoolactiviteiten gesteund met een bedrag per leerling uit het onderwijsbudget. Een geheel eigen plaats op het gebied van de kunstzinnige vorming neemt het Cultureel Jongeren paspoort (CJP) in. Het CJP is een reductiekaart op naam voor alle jongeren tot en met 25 jaar. Houders van een CJP ontvangen reductie op de toegangsprijzen van vele culturele evenementen en instellingen. Concerten, tentoonstellingen, theatervoorstellingen enz. kan men tegen sterk gereduceerde prijs bezoeken en de meeste musea zijn voor CJP-houders gratis toegankelijk. Voorts kan men gebruik maken van de reductiemogelijkheden (20 tot 50 procent) op de abonnementsprijzen van een dertigtal tijdschriften en weekbladen. In een aantal gemeenten (in Noord-Holland ook provinciaal) worden de CJP-houders door middel van bulletins op de hoogte gehouden van culturele evenementen. De uitgifte van de paspoorten geschiedt door meer dan honderd plaatselijke bureaus (soms ook secretarieafdelingen), die samen de landelijke Vereniging CJP vormen. De paspoorten kosten f 5,00 per jaar; uit deze inkomsten worden de kosten van propaganda en informatie bestreden. Waar deze inkomsten niet toereikend zijn, subsidiëren de gemeenten met een bedrag per paspoort. De reducties die worden verleend komen direct ten laste van de instelling die de reductie geeft, dus niet van de gemeente. De bedoeling van het CJP is de deelneming aan culturele evenementen te verruimen en de interesse voor de diverse aspecten van de cultuur te bevorderen. Voor nadere informatie op het gebied van de kunstzinnige vorming kan men zich onder meer wenden tot de Nederlandse Stichting voor Kunstzinnige Vorming, Muurhuizen 9 te Amersfoort.

Sinds de Wet op het Openbare Bibliotheekwerk van 29 januari 1975 op 1 juli 1975 in werking getreden is, heeft het bibliotheekwezen in Nederland zijn lang verwachte nieuwe impulsen gekregen. Op 31 december 1980 waren er 13 provinciale bibliotheekcentrales (PBC's), 100 zelfstandige en 361 bij de PBC's aangesloten bibliotheken alsmede 457 filialen. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van plm. 100 z.g. 'bibliobussen'. De openbare bibliotheek is een publiekgericht instituut dat wil voorzien in de behoeften van de lezer, óók in de behoeften waarvan de lezer zich nog niet bewust is, en óók in de behoeften van degenen die de bibliotheek nog niet gebruiken. De openbare bibliotheek gaat er daarbij van uit dat de bibliotheekgebruiker zelf de volle verantwoordelijkheid draagt voor de doeleinden waarvoor hij de bibliotheek gebruikt. Dit houdt dus in dat het de taak van de openbare bibliotheek is de lezer alle hulpmiddelen, diensten en adviezen te verschaffen die het hem mogelijk maken zijn informatieve, educatieve en recreatieve doeleinden te verwezenlijken. In dit opzicht kan de openbare bibliotheek zo ver gaan als haar professionele capaciteiten toelaten; dat wil zeggen dat ze zeker verder kan gaan dan het voorwaardenscheppend werk waarin ze haar primaire identiteit vindt. De educatie van personen en groepen tot bibliotheek- en informatiegebruiker is zeker een legitieme taak van de openbare bibliotheek. In de wet van 29 januari 1975 wordt onder een openbare bibliotheek verstaan: [...]. Werden plaatselijke openbare bibliotheken tot 1 juli 1975 gesubsidieerd op basis van een ministeriële beschikking van 9 maart 1925, waarbij onder andere als grondslag voor de berekening van de subsidie het bevolkingscijfer werd gehanteerd, thans gelden andere voorwaarden en normen die het mogelijk moeten maken dat het rijk het bibliotheekbeleid decentraliseert naar de lagere overheden, waardoor meer met lokale omstandigheden en moderne ontwikkelingen rekening wordt gehouden dan voorheen het geval was. De gemeenten moeten thans de lasten voor plaatselijk bibliotheekwerk bekostigen, aan de hand van door de gemeenteraad goedgekeurde begrotingen en jaarrekeningen van de plaatselijke bibliotheek. (Bij niet-goedkeuring heeft het bibliotheekbestuur een beroepsmogelijkheid bij Gedeputeerde Staten.) Het rijk vergoedt aan de gemeenten een aantal van deze kosten geheel of gedeeltelijk. Welke kosten worden vergoed door het rijk aan de gemeenten? a. Met ingang van 1978 100% van de genormeerde personeelskosten. b. Met ingang van 1982 15% van de overige kosten ter verzekering van een goed functioneren van de bibliotheekvoorzieningen. Voorheen lag het in de bedoeling het onder b. genoemde percentage tot 20% op te voeren; dit is om bezuinigingsredenen niet doorgegaan. Het nut van bibliotheken en het kweken van een voldoende 'leescultuur' wordt allerwege van het grootste belang geacht voor ontwikkeling en informatie van de burgers in de huidige maatschappij. De UNESCO beleed dit standpunt reeds in haar manifest van 16 mei 1949, terwijl ook de Raad van Europa in 1966 de belangrijke rol van de openbare bibliotheek met name voor de permanente educatie en vrijetijdsbesteding onderstreepte. In Nederland brak het besef door dat de oude subsidieregeling uit 1921 vervangen moest worden, waardoor de taak van de rijksoverheid om de nodige waarborgen te bieden voor de financiering van het openbare bibliotheekwerk duidelijker naar voren kon komen. De bibliotheek van heden moet een zo veelzijdig mogelijk aanbod van media realiseren. De wet stelt dat zulks bij gemeenten met minder dan 30.000 inwoners slechts in beperkte mate mogelijk is en heeft daartoe voor deze categorie gemeenten een overeenkomst van dienstverlening met de provinciale bibliotheekcentrales (PBC) verplicht gesteld. Deze provinciale bibliotheekcentrale is ook werkzaam in gemeenten binnen haar werkgebied waar geen plaatselijke bibliotheek in stand kan worden gehouden: daartoe worden de gemeenten met minder dan 5000 inwoners gerekend. De duidelijk centralistische aspecten in de wet blijken uit het feit dat de minister gemeenten en provincies verplichten kan tegen hun zin een openbare bibliotheekvoorziening tot stand te brengen. Teneinde tot een evenwichtige spreiding van openbare bibliotheekvoorzieningen te geraken, schrijft de wet voor dat de minister telkens voor een periode van drie jaar het landelijk plan voor de openbare bibliotheekvoorziening vast stelt. De gemeenteraden zijn krachtens de wet verplicht een gemeentelijk plan voor de openbare bibliotheekvoorziening vast te stellen. Provinciale Staten zijn verplicht, rekening houdend met de gemeentelijke plannen, een provinciaal plan vast te stellen. De provinciale plannen vormen de bouwstenen voor het landelijke bibliotheekplan, dat kracht van wet heeft. De bibliotheekplanning geschiedt dus van de lagere overheden uit, in overleg met de bibliotheekinstellingen. Het landelijk plan bevat de bestaande objecten van openbare bibliotheekvoorziening, nieuwe objecten die in de planperiode tot stand zullen worden gebracht en aanwijzing van gemeenten en/of provincies die het instandhouden van voorzieningen op dit terrein zullen bevorderen dan wel zelf ter hand zullen nemen. Ontbreken financiële middelen, dan is ontheffing door de minister mogelijk. Weigert de minister, dan is beroep bij de Kroon mogelijk. Bij de wet werden jeugdigen tot 18 jaar vrijgesteld van het betalen van contributie, hetgeen tot toename van het aantal uitleningen leidde. De normering door het rijk van het personeelsbestand betekent in feite dat het rijk aan de hand van door CRM opgestelde gemiddelde normen vaststelt hoe groot het voor 100% door het rijk bekostigde personeelsbestand per bibliotheek mag zijn. In de meeste gemeenten heeft dit tot grote problemen geleid, aangezien het bijna altijd in de praktijk betekent dat het rijk te weinig gelden voor een goede personeelsbezetting beschikbaar stelt. Een actief bibliotheekbeleid van de gemeenten wordt dus nauwelijks door het rijk gehonoreerd met extra formatieruimte. Zo wordt in feite de beleidsvrijheid van de gemeenten en provincies beperkt door budgettaire mogelijkheden waar CRM over beschikt. Van échte décentralisatie komt dan ook niet veel terecht. Tot slot een opsomming van de middelen die een openbare bibliotheek ten dienste moeten staan, wil ze zo goed mogelijk aan haar doel beantwoorden: - goede ligging en voldoende oppervlakte (bibliobus voor op afstand gelegen dorpen, wijken en buurtschappen); - aantrekkelijke vormgeving voor de gebruiker (denk aan toegankelijkheid voor mindervaliden en veilige bereikbaarheid voor kinderen); - overzichtelijke indeling en inrichting van de gebouwen; - ruime openstelling (bibliotheek is dienstverlenend, d.w.z. open zijn op voor het publiek uit de gemeente meest aantrekkelijke uren); - lage contributie (een eigen bijdrage wordt als redelijk ervaren, hoewel hieruit gemiddeld slechts 5% van de kosten gedekt kan worden); - een goed ontsloten en ruime en gevarieerde collectie, waarin audio-visuele media eveneens zijn opgenomen; - goede en regelmatige publiciteit; - contacten en samenwerking met groepen en/of organisaties (te denken valt aan scholen, instellingen voor volwasseneneducatie, club- en buurthuizen); - dienstverlening aan minder mobielen (bezorgdienst voor langdurig zieken, bejaarden enz.); - een adequate personeelsbezetting. (N.B. Bij grote hoeveelheid uitleningen kan op een geautomatiseerde uitleenregistratie worden overgegaan die in principe tot de genormeerde personeelskosten gerekend kan worden en voor een bijdrage door het rijk in aanmerking komt.) Inlichtingen bij CRM, de provinciale bibliotheekcentrale of de plaatselijke openbare bibliotheek.

CRM financiert vooral vormings- en ontwikkelingswerk. Financiering van het werk vindt meestal plaats in een breder verband. Bijvoorbeeld, CRM geeft rijksbijdragen aan gemeenten op de bredere titel sociaal-cultureel werk. Verder is educatief werk binnen veel welzijnsinstellingen een (klein) deel van het takenpakket. Dit educatieve deel wordt gefinancierd via de subsidieregeling die geldt voor de desbetreffende werksoort of instelling (zoals bijvoorbeeld voor gecoördineerd bejaardenwerk, categoriaal opbouwwerk, maatschappelijke dienstverlening). De mogelijkheden om via de activiteitenplannen en begrotingen van deze instellingen extra geld voor educatief werk te krijgen zijn beperkt. In het algemeen is er weinig geld voor uitbreiding van activiteiten. Vaak kan alleen door interne verschuivingen binnen het activiteitenpakket van een instelling extra ruimte voor educatief werk worden geschapen. Rijksbijdrageregeling Sociaal-Cultureel Werk Via de RBR-SCW kunnen gemeenten in aanmerking komen voor een bijdrage van het rijk in subsidie voor sociaal-cultureel werk. Dit werk omvat: - het ontwikkelen van de verschillende vermogens van de mens in leerprocessen; - het bevorderen van de bewustwording van de eigen woon-, werk- en leefsituatie; - het bevorderen van de betrokkenheid bij de zelfstandige vormgeving van maatschappelijke en culturele verbanden. Van deelneming wordt niemand expliciet uitgesloten, behalve in voor de hand liggende gevallen (geen jeugdwerk voor volwassenen bijvoorbeeld). Een beperking wordt opgelegd door de (toetsings)voorwaarde van het rijk aan de gemeente dat het werk vooral ten goede moet komen aan groepen in achterstandsituaties en zich emanciperende groepen. Voorwaarde voor het in aanmerking komen voor een rijksbijdrage is het maken van een plan, programma, subsidie- en procedureverordening. Het sociaal-culturele plan dat gemaakt moet worden voor vier jaar, en jaarlijks bijgesteld kan worden, bevat onder andere: - de beleidsvisies, de manier waarop men ze wil realiseren en de prioriteiten daarbinnen; - een sociale kaart van de gemeente, waaronder een verkenning van de sociale, culturele en educatieve situatie; - de samenhang met andere activiteiten op het terrein van zorg, educatie en recreatie; - een verslag van de inspraak en de bezwaren. Het vierjarenplan moet nader geconcretiseerd worden in jaarprogramma's. In een programma van activiteiten moet onder andere opgenomen worden: - welke activiteiten worden uitgevoerd; - voor wie; - met welke middelen; - onder wiens verantwoordelijkheid; - gemeentelijke financiële tegemoetkoming; - bedrag voor onvoorziene omstandigheden; - samenhang met andere activiteiten op het terrein van zorg, educatie en recreatie. Inspraak van en overleg met bevolking, groeperingen en instellingen is nodig bij de voorbereiding van plan, programma, procedure- en subsidieverordening. Het beleidsvoornemen bestaat de RBR-SCW zodanig uit breiden dat in de gemeentelijke situatie expliciet aandacht wordt gegeven aan de volwasseneneducatie. Volwasseneneducatie dient dan als een herkenbaar onderdeel van het plan te worden aangegeven. Tijdelijke rijkssubsidieregeling vormingswerk in internaatsverband Tot het vormingswerk in internaatsverband worden de cursorische activiteiten gerekend die: - op ten minste twee achtereenvolgende dagen plaatsvinden; - een gezamenlijk verblijf en overnachting in een zelfde accommodatie noodzakelijk maken; - gericht zijn op niet-leerplichtige personen, tenzij het leerlingen in groepsverband betreft van het voortgezet onderwijs; - een functie vervullen op het terrein van het sociaal-cultureel werk, de volwasseneneducatie, of het terrein van de emancipatieactiviteiten. Met betrekking tot het terrein van de volwasseneneducatie wordt gedacht aan deskundigheidsbevordering en methodiekontwikkeling. Subsidiëring geschiedt rechtstreeks door het rijk. Stimuleringsmaatregel sociaal-culturele activiteiten voor niet-actieven Deze stimuleringsmaatregel van de minister van CRM wordt ingezet naast de door het ministerie van Sociale Zaken vergoede kosten op grond van artikel 36 van de WWV en de per 1 januari 1980 van kracht geworden RBR-SCW. Met deze stimuleringsmaatregel worden dezelfde doelstellingen beoogd als die van de RBR-SCW. CRM verleent in het toewijzingsbeleid prioriteit aan aanvragen van gemeenten die voor regulier sociaal-cultureel werk weinig rijksgelden ontvangen en waar de werkloosheid groot is. Een aanvraag moet ten minste de volgende gegevens bevatten: - opgave van de bij het project betrokken instelling(en); - adres(sen) van de accommodatie(s) waar de activiteiten worden uitgevoerd; - dag en tijdstip waarop de activiteiten worden uitgevoerd; - de inhoud van het programma; - de verhouding tussen de sociaal-culturele activiteiten voor niet-actieven en het bestaande werk; - doelgroep, met bijzonderheden ter zake van leeftijd, aantallen geregistreerde uitkeringsgerechtigden (WW/WWV/RWW/WAO/AAW); - gespecificeerde begroting met toelichting. In principe komen alleen kosten voor cursussen en activiteiten die overdag worden gegeven in aanmerking voor een rijksbijdrage op voorwaarde dat hiervoor geen andere bekostigingsregeling, zoals emancipatieactiviteiten, projecten alfabetisering en educatieve activiteiten voor culturele minderheden, bestaat. Aanvragen voor een rijksbijdrage dienen door de gemeenten bij CRM te worden ingediend en wel voor 1 oktober van het jaar, waarop de aanvraag betrekking heeft. Jaarlijks verschijnt hierover vanwege CRM een circulaire gericht aan de gemeenten. Overigens komen ook geïntegreerde projecten waaraan uitkeringsgerechtigden ingevolge de WW, WWV, RWW, WAO en AAW deelnemen voor een rijksbijdrage in aanmerking. Tot slot is vermeldenswaard dat het Koningin Juliana Fonds in beginsel mogelijkheden heeft voor het verlenen van een bijdrage aan projecten die op grond van de criteria van CRM niet voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.

De activiteiten in VJV's lopen nogal uiteen. Centraal staat echter de bewustwording van maatschappelijke verbanden en machtsverhoudingen en het solidair kunnen omgaan met maatschappelijke bewegingen. Het VJV is er voornamelijk voor jong-volwassenen in de leeftijd van 17 tot 30 jaar. Het is specifiek gericht op werkende en werkloze jongeren, jonge vrouwen, werkend en/of in het huishouden, jongeren die in WSW-verband werken en jongeren die tot een culturele minderheid behoren. Er zijn een zestal programmatypen, te weten introductie-, algemeen oriënterende, specifiek oriënterende, vaardigheids-, studiebegeleidings- en overige programma's. Het komt wel voor dat VJV's werken met groepen die buiten de voorwaarden van O_&_W vallen. In dat geval moet er een beroep op de gemeente gedaan worden of op, wat meestal het geval is, CRM. Vaak gaat het dan om vrouwengroepen met deelneemsters ouder dan 29 jaar. De VJV's willen graag als basisvoorziening voor jong-volwassenen die voor iedereen beschikbaar moet zijn, gezien worden. Men wil bij O_&_W blijven horen en men streeft naar 100% financiering uit een nieuw wettelijk kader. De eerste uitspraken van de minister van Onderwijs en Wetenschappen Van Kemenade wijzen echter in een andere richting. Ook het Vormingswerk Jong-Volwassenen zal onder de werkingssfeer worden gedecentraliseerd. Overigens vindt op dit moment financiering plaats als volgt: 75% draagt het rijk bij; 20% komt van de gemeenten, terwijl de resterende 5% uit deelnemersbijdragen moet worden opgebracht.

Naast het beleid dat de ministeries van CRM, O_&_W en Sociale Zaken ieder afzonderlijk voeren voor de hen toevallende onderdelen (resp. vorming, onderwijs en scholing) proberen deze ministeries ook te komen tot meer samenhang in de onderwijs-, scholings- en vormingscomponent. Daartoe is naast het emancipatiebeleid, het sociaal-cultureel werk voor niet-actieven het z.g. 'projectenbeleid' ontwikkeld. Aanvragen voor subsidie door groepen deelnemers en organiserende instellingen lopen in beginsel via tussenkomst van de gemeenten. De grondslag voor deze aanvragen is neergelegd in afzonderlijke circulaires, die bij de gemeente aanwezig zijn. We laten de verschillende projecten kort de revue passeren. Open-schoolprojecten Het algemene doel voor de projecten Introductie Open School Werkwijze is het overdragen van de verworvenheden van de proefprojecten Open School naar bestaande instellingen voor onderwijs en vormingswerk. Voor de werkwijze zelf zijn essentieel: - zelfbepaling en zelfbeheer; - integratie van onderwijs en vorming; - ervaringsleren; - wederzijds leren of leren van en aan elkaar. Open-schoolwerkplannen bestaan uit leerdoelgerichte (Nederlands, Engels etc.) en themagerichte activiteiten, zoals politiek, huisvesting, media en dergelijke. De activiteiten zijn bestemd voor: deelneemsters of deelnemers van 18 jaar en ouder met minimaal 5 jaar lager onderwijs en maximaal 2 jaar voortgezet onderwijs. De groepsgrootte is minimaal 10 en maximaal 15. Alfabetiseringsprojecten Elk afzonderlijk project heeft als doel mensen te leren lezen en schrijven, dit in aansluiting met de leefsituatie en ervaringen van de deelnemers. In het algemeen wordt getracht door middel van de projecten dit werk te verbeteren door ontwikkeling van materiaal, methoden en deskundigheid. Deelnemers zijn personen van 18 jaar en ouder die niet of nauwelijks kunnen lezen en dit als belemmerend ervaren. Dit geldt zowel voor Nederlandstaligen als voor leden van culturele minderheden. De cursussen vinden plaats in groepen van minimaal 8. Bij cursussen voor intensieve alfabetisering en/of voor vrouwen mag hiervan worden afgeweken. Projecten educatieve voorzieningen voor culturele minderheden In deze projecten gaat het vooral om bevordering van de 'maatschappelijke redzaamheid' van culturele minderheden in de Nederlandse situatie door het leren van de Nederlandse taal en door een maatschappelijke oriëntatie met behoud van eigen identiteit. Dit is in het algemeen samen te vatten onder: emancipatie, bevorderen van participatie aan de volwasseneneducatie en het verbeteren van de relatie tussen leden van culturele minderheden en autochtone ingezetenen. Zie overigens paragraaf 5 in dit deeltje. De projecten zijn bestemd voor buitenlandse werknemers en hun gezinnen, vluchtelingen, woonwagenbewoners en ingezetenen van Molukse, Surinaamse en Antilliaanse afkomst en vrouwen in het bijzonder. Cursussen vinden plaats in groepen van minimaal 8. Bij intensieve alfabetisering en/of vrouwengroepen kan hiervan worden afgeweken. Deelneming is pas mogelijk als algemene vormen van volwasseneneducatie niet toegankelijk zijn of als men een te hoge drempel ervaart. Er is een maximum van 10% deelnemers uit het aantal leden van culturele minderheden in een gemeente, met een maximum van 100. Proefprojecten beroepskwalificerende educatie Doel is om, uitgaande van het huidig scholingsinstrumentarium, te komen tot een verdere ontwikkeling van beroepskwalificerend aanbod. Het aanbod dat ontwikkeld wordt, is bestemd voor mensen met weinig opleiding en/of een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Ten aanzien van het opleidingsniveau ligt de bovengrens bij MAVO/LBO. Voor de deelnemers is het doel dat ze een betere startpositie krijgen op de arbeidsmarkt, dan wel doorstromen naar vervolgonderwijs. Dit aanbod zal ontwikkeld moeten worden vanuit een samenwerkingsverband van bestaande instellingen. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de samenhang tussen arbeidsoriënterende en beroepskwalificerende activiteiten. Een project kan 3 à 4 jaar duren. Binnen een project kan men cursussen organiseren van enkele weken tot 2 jaar. Het kan gaan om beroepsoriëntatie, schakeling en beroepskwalificatie. Het aanbod dient een open karakter te hebben. Er zijn geen formele toelatingsvoorwaarden. De opleidingen zijn methodisch afgestemd op volwassenen. Er moet worden aangesloten bij de individuele behoeften van de deelnemers. Het eindniveau waartoe kan worden opgeleid is examen primair leerlingwezen c.q. eerste jaar MBO. De volgende instellingen zouden in het project kunnen samenwerken: a. instellingen voor beroepskwalificerende educatie: leerlingwezen, streekscholen, (kort) MBO, CVV en LBO; b. instellingen voor arbeidsoriënterende educatie: VJV, vormingswerk, instellingen die werken met open-schoolwerkwijze; c. instellingen voor vervolgonderwijs - voortgezet leerlingwezen, MBO, eventueel particulier aanbod. d. instellingen gericht op ondersteuningsactiviteiten: GAB's, beroepskeuzebureaus, consulenten leerlingwezen, etc. Over een eventuele nadere uitwerking van criteria vindt nog overleg plaats tussen de Interdepartementale Stuurgroep voor de Volwasseneneducatie en het uitvoerende werk. Pensioen - inzicht Voorbereiding op de pensionering met aandacht voor onderwerpen als gezondheid, sociale wetgeving, de plaats van ouderen in de maatschappij en dergelijke. De cursussen worden gegeven door nogal uiteenlopende organisaties: soms doet het bedrijf er zelf een en ander aan, vaak wordt de cursus door een vormingscentrum verzorgd. De cursus is bedoeld voor mensen die 2 of 3 jaar voor hun pensionering of VUT-regeling staan. Echtgenoten(es) zijn ook vaak betrokken in de cursus.

Doelgroepen in het sociaal-cultureel werk zijn veelal buurt- of wijkgebonden groepen. De activiteiten worden meestal opgezet in aansluiting op tekorten die voortkomen uit het directe leef- en woonmilieu. Dat daarbij een groot verschil is tussen oude en nieuwe wijken, oude dorpen en nieuwe steden, spreekt voor zich. In oude wijken vormt de buurt een belangrijk integratiekader. De bewoners van oude stadswijken en oude dorpen beleven hun leefsituatie als een totaalsituatie. Hierbij spelen overheersend persoonlijke relaties een rol. In nieuwe wijken ligt dat anders. Deze woongebieden vertonen beduidend minder sociale samenhang. Er is meer sprake van functionele relaties. Dat wil zeggen dat men elkaar niet als totale persoon kent en ontmoet, maar in bepaalde rollen en functies. De bewoners zijn minder territoriaal gebonden. Uitdrukkelijk verschil moet hier worden gemaakt tussen de beroepsbevolking (mobiel, forensend) en de andere bevolkingsgroepen (bejaarden, kinderen, huisvrouwen, invaliden, werklozen). In nieuwe steden bestaat een grotere territoriale gebondenheid dan in buitenwijken, omdat de bewoners van buitenwijken meer contacten met het centrum en de andere (oudere) wijken aanhouden. Vanuit het sociaal-cultureel werk wordt hierbij aansluiting gezocht.

De geschiedenis van het sociaal-cultureel werk laat zien dat het zich heeft willen bezighouden met achtergestelde groepen. Over de invulling van de begrippen 'achtergestelde groepen, achterstand, achterstelling' is veel geschreven. Zo is op basis van de volkstelling 1971 een rangorde van gemeenten naar sociale achterstand vervaardigd. Het is belangrijk om de achterstandsmeting in een verantwoorde informatieverzameling op te pakken. Een belangrijk gezichtspunt daarbij is dat het beleid achterstand meet om daar met (welzijns)voorzieningen op aan te sluiten. Met sociale indicatoren (aanwijzingen) kan worden bepaald waar de aanwezigheid van achterstelling waarschijnlijk is. Dat wil zeggen, de indicatoren wijzen de (uiterlijke) randvoorwaarden aan, waarmee achterstelling meestal gepaard gaat. De achterstelling zelf wordt niet aangewezen. Bruikbare indicaties kunnen zijn: 1. aanwezigheid van buitenlandse werknemers/ex-rijksgenoten (indicatie voor samenlevingsproblematiek); 2. slechte huisvestingssituatie: kleinbehuisdheid, weinig onderhoud, slechte staat van de woning, ontbreken van sanitaire voorzieningen e.d. (indicatie voor achterstelling in datgene wat algemeen als grondrecht wordt erkend); 3. sanering, renovatie van wijkdelen, straten, straatdelen of het uitblijven daarvan (indicatie voor achterstelling van bevolkingsgroepen ten gunste van andere belangen); 4. relatief weinig recreatieve voorzieningen en het ontbreken van speelgelegenheid voor kinderen (indicatie voor belemmering in ontplooiingskansen); 5. afnemen of ontbreken van sociaal-medische voorzieningen (indicatie dat de betrokken bevolkingsgroep niet meer meetelt), maar toch een gemiddeld hoger gebruik; 6. geen of weinig deelneming aan onderwijs na de basisschool (indicatie voor belemmering in mogelijkheden tot persoonlijke en maatschappelijke ontplooiing, in kansen op maatschappelijk aanzien, in kansen op de arbeidsmarkt en in het deel hebben aan kennis als maatschappelijk goed); 7. werkloosheid (indicatie voor geringe kansen op de arbeidsmarkt); 8. lage inkomens (indicatie dat de betrokken bevolkingsgroep weinig deel heeft aan de maatschappelijke goederen); 9. weinig deelneming aan verkiezingen (indicatie dat de betrokken groep weinig mogelijkheden heeft om te delen in politieke macht); 10. weinig lidmaatschap van vakbonden (indicatie dat de betrokken groep niet deelt in economische macht). Als indicatie voor eenzaamheid, contactarmoede en vervreemding zou het cijfer van zelfmoorden en van pogingen daartoe kunnen gelden. Het is echter aan discussie onderhevig of dit de juiste en ook een betrouwbare indicatie is. Wel zal deze kwantitatieve weergave van de mate van schijnbare achterstand - voor een zorgvuldig beleid - gepaard dienen te gaan met een kwalitatieve analyse!

Sociaal-cultureel werk staat tussen de functies zorg, educatie en recreatie in. We kunnen ook zeggen dat de functies zorg, educatie en recreatie - in wisselende intensiteit - mede binnen het sociaal-cultureel werk worden vervuld. De overgangen en grenzen zijn vloeiend. Dat vindt zijn oorzaak in het feit dat veel werk tendeert in de richting van een meervoudige of integrale aanpak. Anderzijds raakt het sociaal-cultureel werk het vormingswerk. De mengeling van actie, vorming, persoonlijke aandacht voor gezinnen en recreatief werk behoort vanaf de 19de-eeuwse initiatieven bij dit werk, al zijn, zoals gesteld, de accenten van tijd tot tijd en van plaats tot plaats verschillend.

Kenmerkend voor veel sociaal-cultureel werk is dat het voortkomt uit vrijwilligersinitiatieven die langzaam maar zeker in een proces van professionalisering (betaalde beroepskrachten) en daarmee gepaard gaande institutionalisering (instellingen als onderneming) zijn geraakt. Hierdoor is thans sprake van een op het eerste gezicht grillige spreiding van instellingen voor sociaal-cultureel werk over Nederland. In sommige plaatsen is in het geheel geen - geprofessionaliseerd - sociaal-cultureel werk. In andere plaatsen is het zeer nadrukkelijk aanwezig. Deze spreiding is ook een gevolg van een liberaal subsidiebeleid van de rijksoverheid (CRM), waarbij ervan werd uitgegaan dat het werk moest aansluiten bij bestaande initiatieven in de bevolking, zij het dat tot 1971 de mate van achterstand een belangrijk criterium vormde. Sociaal-cultureel werk kan dus worden gezien als een brede beweging van professionele en niet-professionele activiteiten, het raakvlak van acties en bevolkingsinitiatieven enerzijds en professionele werkers en overheidsinvloed anderzijds. Sedert het eind van de 70er jaren zijn deze initiatieven opgenomen in een (centraal ingericht) decentralisatiebeleid waarbinnen de harmonisatie van de regelgeving en de democratisering van het uitvoerend werk centraal staan. De idee van de democratische plan-(en programma) voorbereiding, zoals neergelegd in de RBR-SCW is in de praktijk in veel gevallen nog niet echt tot leven gekomen. Onwennigheid met inspraak(procedures) van de zijde van de gemeenten en gebrek aan kennis van bestuurlijke en ambtelijke mogelijkheden bij het uitvoerend werk zijn hieraan zeker debet. Binnen instellingen is de mogelijkheid van deelnemers en gebruikers om invloed op het beleid uit te oefenen in beginsel aanwezig. Het Besluit democratiseringsregelen sociaal-cultureel werk, gebaseerd op de RBR-SCW stelt aan gemeenten de voorwaarde enkele democratiseringsvereisten in de gemeentelijke subsidieverordering op te nemen, waardoor de aansluiting vanuit het werk bij bevolkingsinitiatieven kan worden verzekerd.

Het sociaal-cultureel werk, en met name het club- en buurthuiswerk, is ontstaan in buurten waarin sprake is van maatschappelijke achterstand. De gegoede burgerij maakte zich zorgen over bandeloze jeugd, alcoholisme en onaangepast gedrag. Met de onaangepasten, de afwijkenden moest iets gebeuren. De motieven daarvoor waren tweeërlei: - de onaangepasten veroorzaken overlast en dat is vervelend; - de onaangepasten leven een mensonwaardig bestaan. Ze moeten ontwikkeld worden. In de praktijk hebben die twee motieven elkaar gevonden. Idealisten gingen werken aan volksontwikkeling, omdat ze vonden dat dat goed voor de mensen was. Particuliere fondsen, beheerd door de gegoeden, stelden geld beschikbaar, omdat ze zo van de vervelende overlast konden afkomen. De aandacht in het werk richtte zich vooral op de mens. Aan de maatschappelijke oorzaken van de problemen werd weinig aandacht geschonken. Snoodaards beweerden dat men pleisters plakte op kapitalistische wonden. De drang van ontwikkeling van het volk is anno 1981 terug te vinden in de programma's van sommige omroepen, de ideeën over de herleving van de AJC's, volksuniversiteiten en volkshogescholen. In ieder geval kan worden geconstateerd dat het sociaal-cultureel werk een voorziening is die haar erkenning heeft gekregen door zich in te zetten voor de problemen van mensen en groepen in achterstandssituaties. Binnen het werk is de deskundigheid beschikbaar om programma's voor de aanpak van problemen te ontwikkelen en uit te voeren. Bij de planning van het sociaal-cultureel werk zal de raad ervan uitgaan dat het werk vooral daar ingezet moet worden waar zich de grootste problemen voordoen. De huidige samenleving verandert echter snel en telkens ontstaan weer nieuwe problemen. Daarom moet de planning van sociaal-cultureel werk mogelijk maken dat het werk daar flexibel op inspeelt. Als het werk dat zelf, om welke reden dan ook, niet doet, kan de overheid via haar sociaal-cultureel plan of programma ingrijpen. De overheid verplicht het werk aan te geven waar het, op welke wijze, aan wil gaan werken en keurt die plannen naar inhoud en vorm goed. Om voor subsidiëring in aanmerking te komen, zal er zoveel mogelijk gewerkt moeten worden aan de door de overheid gestelde prioriteiten op een wijze die de gestelde doelstellingen zo goed mogelijk realiseert. Voor het gemeentelijk beleid kan dit o.m. betekenen: - andere organisatie(vormen) dan huidige instellingen; - andere plaats/positie beroepsmatige ondersteuning); - eisen v.w.b planning, administratie, financiën (i.v.m. flexibiliteit); - eisen t.a.v samenwerking instellingen met andere sectoren (woningbouwvereniging, sociale dienst, bureau huisvesting, scholen etc.).

De opvatting dat sociaal-cultureel werk er (thans) is voor iedereen, is eind 1981 treffend verwoord door een wethouder van een grote stad: [...]. Voor het gemeentelijk beleid kan deze opvatting consequenties hebben, b.v.: - sociaal-cultureel werk c.q. de instelling dient zich te richten op alle groepen (categorieën in de buurt); - voor werkplannen en verslaglegging (exercitie m.b.t. effectmeting); - strikt doorvoeren democratiseringsregels; - rol/positie beroepskrachten is ondersteunend en deskundigheidsbevorderend t.a.v vrijwilligers.

Samenleven is in de eerste plaats een zaak van de mensen zelf. Als er dingen misgaan of als er tekorten ontstaan, moet er niet meteen aan deskundigen en specialisten gedacht worden. Want daardoor ontstaat bevoogding. De creativiteit van de mensen wordt lamgelegd. Elites voeren de boventoon. De vitale kracht van de bevolking wordt doodgedrukt. Nog erger is het als de staat die bevoogding grootscheeps gaat organiseren. Er ontstaat dan staatsdirigisme. Mensen worden afhankelijk van de verzorgingsarrangementen. En zo wordt het middel erger dan de kwaal. De maatschappelijke problemen worden door de hulpverlening opgeroepen. Een vicieuze cirkel! Hiertegenover wordt de idee van de zelfhulp gepropageerd. Mensen kunnen hun eigen problemen het beste zelf aanpakken, met name als ze dit gezamenlijk doen. Het idee van zelfhulp is niet nieuw. Altijd als er een macht is die mensen afhankelijk tracht te maken, ontstaat vroeg of laat de reactie van het gezonde verstand. Dat is de weg van de ontvoogding, de weg van de mondige mens, zelfontplooiing van individuen en groepen. De zelfhulpvisie vindt veel bondgenoten in leertheorieën (o.a. ervaringsleren) en ideeën over bewustwording via tal van therapeutische modellen. Het sluit ook aan bij anarchistische en socialistische consepties van zelforganisatie en arbeidersbeweging. De laatste jaren vooral ook bij de vrouwenbeweging. Een groot aantal acties en organisaties opereert vanuit de idee van zelfhulp, zoals buurtgroepen, krakerscollectieven, patiëntencollectieven, ko-counselings-beweging. Zelfhulp als welzijnsvisie heeft een negatieve en een positieve motivatie. Negatief: Het zet zich af tegen bevoogding van bovenaf (de overheid, de deskundigen, de welzijnsbureaucratie van de koepels). Positief: keuze voor de beweging van onderop en voor de verborgen mogelijkheden van mensen. Als mensen aangesproken worden op hun eigen ervaringen en gestimuleerd worden zich van daaruit te organiseren, worden creatieve krachten vrijgemaakt die de eigenlijke drijfveer van het samenleven (moeten) zijn. Bij de planning moet aangesloten worden bij zelfhulp(vrijwilligers)organisaties. Er moeten in ieder geval condities geschapen worden, waardoor deze groepen een kans krijgen.

Evenals bij gezondheidszorg en onderwijs hangt de kwaliteit van welzijnswerk af van goed-opgeleide professionele werkers. Vrijwilligers en deelnemers hebben recht op bekwame ondersteuning. De vragen waarmee het welzijnswerk wordt geconfronteerd, zijn zo ingewikkeld dat er zware eisen gesteld worden aan de werkers. Dat klemt te meer, omdat het dikwijls om heel fundamentele levensvragen gaat. Daarmee kan niet geknoeid worden. De gebruikers moeten kunnen rekenen op gegarandeerde kwaliteit. In vroeger tijden was dat ook het geval. Toen waren het de geestelijken, de kloosterlingen, de pastoors en de dominees. Er werd ook toen grote nadruk gelegd op een gedegen opleiding (los van de vraag of die altijd adequaat was) én op een speciale wijding (professie) die bescherming bood tegen beunhazerij. De professionele werker is - anders dan de vrijwilliger - aanspreekbaar op zijn bekwaamheid. Hij kan zich niet onttrekken (op straffe van ontslag). Om het professionele werk tot zijn recht te doen komen, heeft de professional bepaalde volmachten die hem onderscheidt van anderen (net als de arts, de therapeut). Omdat hij meer mag, kán hij ook meer en móet hij ook meer. De aanwezigheid van goede werkers maakt de betrokkenheid van anderen (bestuursleden, vrijwilligers) pas mogelijk. Bij planning volgens het professionele model dient alles dus gericht te worden op condities voor een optimale inzet van goed opgeleide werkers. Dit vraagt om een personeelsmatige planning. Centraal: CAO's, opleidingseisen; decentraal: personeelsplanning, deugdelijke selectie- en beoordelingsprocedures, bijscholingsmogelijkheden.

De praktijk van de welzijnsplanning van dit moment leert onder meer: - dat er opvattingen over welzijnswerk gehanteerd worden die niet expliciet gemaakt worden; - dat er soms politieke uitgangspunten voor de planning gehanteerd worden die door middel van de gehanteerde planningstechnieken niet waargemaakt kunnen worden; - dat degenen die bij de planning betrokken zijn verschillende visies hanteren (zoals bestuurders, ambtenaren georganiseerd en ongeorganiseerd particulier initiatief). We pleiten niet voor het hanteren van één visie. Het geaccepteerd doen krijgen van één visie lijkt onmogelijk. Wel hebben we wat van de 'verborgen' inzichten en opvattingen aangeduid. We gaan ervan uit dat duidelijk is dat de consequenties vanuit de verschillende visies ook zeer verschillend kunnen zijn, zelfs indien politieke overeenstemming bestaat over een te voeren welzijnsbeleid!

Het jeugdwerk is veelal vanuit kerkelijk of particulier initiatief ontstaan. Vele jeugdorganisaties schuilen ook nu nog onder de vleugels van kerkelijke organisaties of vakorganisaties. Bij de jongeren is een tendens merkbaar zich niet meer in georganiseerde verbanden en verenigingen te willen binden. Het traditionele jeugdwerk blijkt minder aan te slaan. Een zekere omschakeling naar het open jeugd- en jongerenwerk vindt dan ook veelvuldig plaats om het contact met de jeugd te behouden. De laatste jaren zijn veel open jongerencentra ontstaan die voornamelijk ten doel hebben: het bieden van gelegenheid tot ontspanning en ontmoeting, terwijl ook vormende activiteiten plaatsvinden. Veel werk binnen jongerencentra wordt verzet door de jongeren zelf. Het zelf runnen van de organisatie met alle technische, sociale en financiële aspecten biedt een grote mogelijkheid tot zelfontplooiing. Een bijkomend verschijnsel van de jongerencentra is het feit dat ze juist door hun ongebondenheid wat men noemt 'moeilijke jeugd' trekken: probleemjongeren, junks, agressievelingen, weggelopen minderjarigen. Dat is de groep jeugd en jongeren die gezien hun maatschappelijke en sociale positie grote risico's loopt. Daarom is aandacht en zorg voor activiteiten voor deze groep jeugd en jongeren binnen het open jeugd- en jongerenwerk van geweldig belang. het is niet mogelijk de diverse organisaties en verenigingen die andersoortig jeugdwerk bedrijven onder één noemer te vatten, al zijn er wel vormen van overeenkomst. Kenmerkend is het feit dat veelal educatie en stimulering van de zelfwerkzaamheid en/of musische vorming voorop staat. Ook kindervakantiewerk past hierin. Deze activiteit is geen passief vermaak, maar richt zich op (actief) bezig zijn. Voorts het speeltuinwerk, dat overigens al van 19de-eeuwse oorsprong is. Het speeltuinwerk was een reactie op de jeugdige baldadigheid ten gevolge van de slechte woonomstandigheden in de grote steden: 'het ellendige dobbelen op straat en andere ongezonde en onbeschaafde volksvermaken'. Sommige speeltuinen hebben een clubhuis met zomer- én winteractiviteiten. Op een aantal punten raakt dit werk aan het club- en buurthuiswerk. Minder pretentieus, maar daarom niet minder effectief als het gaat om het bieden van recreatie. In een aantal gevallen is er ook een nauwe samenwerking met het club- en buurthuiswerk. Verscheidene speeltuinverenigingen vatten hun doelstelling ruim op en zetten zich in voor een betere - op het spelende kind - afgestemde woonomgeving. Speeltuinwerk is veelal vrijwilligerswerk, soms ondersteund door de aanwezigheid van - betaalde - beheerders. Vanuit de gemeente kunnen de volgende doelen en functies van het jeugd- en jongerenwerk worden benoemd en indien gewenst, actief worden ondersteund en (of) gesubsidieerd: - het bevorderen van de ontplooiing van jeugdigen en jongeren in sociale, educatieve, creatieve en recreatieve zin; - het toerusten van jongeren met voldoende vaardigheden om de maatschappij tegemoet te treden; - het behulpzaam zijn bij het zicht krijgen door de jongeren op de eigen situatie; - het bieden van mogelijkheden aan jongeren zich te kunnen ontplooien in sociale, educatieve, creatieve en recreatieve zin; - het bieden van de mogelijkheid tot emancipatie, verkleining van eventuele achterstand aan die jongeren die de minste mogelijkheden hebben; - het opvangen, bespreken en zoeken naar een oplossing van de problemen, die deze groep heeft; - het leren dragen van verantwoordelijkheid door de jongeren voor een organisatie waar dat kan. Activiteiten en werkplannen van jongerenorganisaties en -instellingen kunnen hieraan concrete invulling geven. Voor accommodatie, beroepskrachten (agogisch, huishoudelijk en administratief personeel) en financiën voor organisatie, huisvestings- en activiteitenkosten, wordt veelal in het kader van de RBR-SCW een beroep op de gemeente gedaan.

Onder de term samenlevingsopbouw verstaan we het opbouwwerk en delen van het club- en buurthuiswerk. Het opbouwwerk is na de Tweede Wereldoorlog door de centrale overheid geïnitieerd. Het werk richtte zich in eerste instantie op de economisch achtergebleven gebieden, omdat bij een beleid van economische stimulering ook een sociaal beleid gewenst werd. Nadien is het opbouwwerk voorzien van verschillende visies en filosofieën en is de functie van het opbouwwerk mede door toedoen van de overheid nog wel eens gewijzigd. Thans kunnen we deze algemene omschrijving geven. Het kunnen functioneren in een samenleving in verandering is een essentiële factor voor het welzijn van iedere burger. Samenlevingsopbouw is een functie die bevolking en samenleving moet activeren tot zelfwerkzaamheid en eigen verantwoordelijkheid. Daarbij staat de door de bevolking zelf gewenste welzijnssituatie in de eigen woon- en leefsituatie centraal. Opbouwwerk omvat qua werkzaamheden het totale welzijnsterrein (zorg, educatie en recreatie) en vervult bij het streven naar het verkrijgen van de door de bevolking gewenste welzijnssituatie een voortrekkersrol. Het opbouwwerk pakt de problemen van de mens in de samenleving integraal aan, werkt aan een innovatie, een vernieuwing van het welzijnswerk. Het houdt zich bezig met de structurering van het welzijnswerk en de bewustwording van mensen wat betreft hun problemen. Het opbouwwerk speurt naar latente behoeften en tracht deze zichtbaar te maken. Inspraak en medezeggenschap, de democratisering van de samenleving staan in het brandpunt bij het opbouwwerk; het betrekken van de burgers bij het zelfstandig vormgeven aan hun woon- en leefklimaat. Ten slotte kan het opbouwwerk een taak vervullen in de structurering van het welzijnswerk door het bevorderen van de samenwerking tussen de verschillende organisaties van het particulier initiatief. Vanuit de gemeente kunnen in ieder geval de volgende doelen en functies van het opbouwwerk worden benoemd: - het leveren van een bijdrage aan het optimaal laten functioneren van de (lokale) samenleving; - activeren van de bevolking tot zelfwerkzaamheid en eigen verantwoordelijkheid; - het werken aan de bewustwording van de mensen; - het speuren naar latente (welzijns)behoeften en het zichtbaar maken daarvan; - het bevorderen van de democratisering van de samenleving; - de structurering van het welzijnswerk door middel van het bevorderen van de samenwerking tussen de verschillende organisaties van het particulier initiatief; - de bevolking in staat stellen de eigen situatie vorm te geven, het zelfvertrouwen en de vaardigheden te vergroten om zo deel te kunnen nemen aan de samenleving en de daarin aanwezige maatschappelijke, culturele en staatskundige organisaties. Waar club- en buurthuiswerk plaatsvindt in en vanuit vaste accommodaties (ruimtelijke voorzieningen) is dit voor het opbouwwerk en voor opbouwachtige activiteiten niet strikt noodzakelijk. Naast enige werkruimte kunnen incidentele activiteiten ook in multifunctionele gebouwen, vergaderaccommodaties en schoollokalen plaatsvinden. Financiering van het werk vanwege de gemeente dient te geschieden in het kader van de RBR-SCW en/of uit eigen gemeentelijke middelen.

Bejaardenwerk - tot voor kort veelal beschouwd als louter zorg - is steeds meer aan het groeien naar welzijnswerk voor ouderen in de betekenis van: ouderen bewust maken van hun situatie en hen zelf de middelen in handen geven om aan hun eigen situatie vorm te geven, niet als een geïsoleerde, tactvol en met veel piëteit naar de uitgang gemanoeuvreerde groep bejaarden, maar als een groep medeburgers met een gerijpt inzicht en met levenservaring die in de buurtgemeenschap een eigen, waardevolle plaats heeft. Naast algemene regelingen (zoals de Algemene Ouderdomswet en de Rijksgroepsregeling Oudere Zelfstandigen) wordt steeds nadrukkelijker aangegeven, niet in de laatste plaats door henzelf, dat de groep ouderen/bejaarden geheel ten onrechte tot een vergeten groep dreigde te worden. Via de eigen belangenorganisaties ANBO, PCOB, Katholieke Bond van Ouderen, landelijk verenigd in de COSBO, worden hun belangen - ook plaatselijk - behartigd. Daarnaast worden in speciale regelingen, zoals Tijdelijke Regeling voor gecoördineerd Bejaardenwerk, en maatregelen (spoorwegen, 65+ pas) voorzieningen voor bejaarden getroffen. Maar ook binnen het sociaal-cultureel werk worden activiteiten voor en door bejaarden/ouderen georganiseerd. Zoals dit overigens van oudsher het geval is geweest. Activiteiten worden hier in een breed scala uitgevoerd. We noemen voorlichting over ouderen en ouder worden, projecten prépensionering, gespreksgroepen, cursussen, vrijwilligerswerk door ouderen, 'open-tafels', volksdansen en gymnastiek, kegelen, sociëteitswerk, aparte krantenrubrieken, organisatie preventief medisch onderzoek en onderzoek naar woonwensen van ouderen. Veel van deze activiteiten kunnen in beginsel (mede) in aanmerking komen voor subsidiëring in het kader van de RBR-SCW.

Deze taak is in tegenstelling tot de overige in beginsel tijdelijk. Ze kent onder meer de volgende onderdelen: - oriënteren op de Nederlandse samenleving; - leren van de Nederlandse taal; - bemiddelen bij verwerving van zelfstandige definitieve huisvesting (de 5%-voorkeurswoningenregeling); - bemiddelen bij plaatsing op school of opleiding.

Een leefbare multiculturele samenleving, waarin mensen zich individueel en als groepering thuisvoelen, veronderstelt een actieve deelneming aan zaken die henzelf en hun omgeving (woon-, werk- en leefsituatie) aangaan. Minderheden bevinden zich wat die actieve deelneming betreft op diverse fronten in een achterstandspositie. Juist welzijnsinstellingen voor en door minderheden hebben een rol in het bevorderen van die actieve deelneming. In het kader van de samenlevingsopbouw worden ze in staat gesteld tot: pleitbezorging, belangenbehartiging, voorlichting en contactbevordering. Pleitbezorging Onder pleitbezorging wordt verstaan: in contacten met overheden, instanties en algemene organisaties/instellingen vanuit het samenlevingsopbouwmodel opkomen voor de belangen van de verschillende groepen. Pleitbezorgende organisaties zullen in de toekomst rekening moeten houden met de instelling van formele landelijke en plaatselijke inspraakkaders. Ze kunnen voortaan zaken van uiteenlopende aard die ze plegen te signaleren ook daar aanhangig maken. Informatie hieromtrent bij het Nederlands Centrum voor Buitenlanders te Utrecht. Tot belangenbehartiging wordt met name gerekend: het zich actief inzetten voor de behartiging van individuele belangen van leden van minderheden, waar algemene kaders verstek (moeten) laten gaan. Voorlichting is het overdragen van kennis over en inzicht in de culturele, politieke en sociaal-economische positie en achtergronden van minderheden aan algemene instellingen en omgekeerd. Bij contactbevordering wordt gedacht aan de bevordering en versteviging van contacten binnen de groep, alsook de contacten tussen minderheden en omringende samenleving. Dit laatste is vooral gericht op de relatieverbetering. Emancipatie in een multiculturele samenleving houdt mede in dat er - zoveel als mogelijk is - ruimte moet bestaan voor de beleving van de eigen cultuur, waarden en normen. Ontmoetingsactiviteiten zijn daarbij onmisbaar. Ze dragen bij aan het scheppen van een emotionele en culturele thuishaven in de Nederlandse samenleving. Hierbij sluit aan de discussie over algemene, voor iedereen bestemde voorzieningen en categoriale, 'eigen' voorzieningen voor culturele minderheden. Inschakeling van algemene kaders De voorzieningen op het terrein van het specifieke welzijn richten zich in beginsel op iedere ingezetene. In de praktijk blijken deze voorzieningen weinig toegankelijk te zijn voor minderheden. Hun organisaties signaleren dit regelmatig. Als oorzaken kunnen worden genoemd: - gebrek aan kennis van en over minderheden bij algemene instellingen; - onvoldoende op minderheden gerichte methodieken; - gebrek aan communicatie als gevolg van taalproblemen; - gering vertrouwen dat minderheden in de diensten van algemene instellingen hebben; - drempelvrees,- bij zowel algemene instellingen als minderheden. De algemene voorzieningen zullen daarom meer toegesneden moeten worden op de behoeften en verlangens van minderheden. Deze voorzieningen mogen in een multiculturele samenleving niet slechts de verworvenheden zijn van autochtone groepen. Zelf kunnen bedoelde instellingen, daartoe door de overheid financieel in staat gesteld, hier het nodige aan doen. De komende jaren zal door een gericht stimuleringsbeleid van rijkswege aan deze toesnijding bijzondere aandacht worden besteed. De categoriale instellingen vervullen daarbij een noodzakelijke brugfunctie. Daarbij zal bevorderd worden dat leden van minderheden in de besturen en het personeelsbestand van algemene voorzieningen een grotere rol gaan spelen. Vanwege hun extra kwetsbare positie zal binnen deze voorzieningen speciaal aandacht moeten worden besteed aan jeugd en vrouwen van minderheden.

De feitelijke vormgeving van bevredigende relaties tussen minderheden en omringende samenleving kan geen onderwerp zijn van directe overheidsbemoeienis. Samenleven in een multiculturele samenleving veronderstelt zowel bij leden van 'de meerderheid' als bij leden van minderheidsgroeperingen de mogelijkheid en de bereidheid tot zinvol contact en zinvolle samenwerking. - De overheid kan voorwaarden scheppen om dit te stimuleren. Deze gedachte is uitgangspunt bij de uitwerking van eerder genoemde hoofdtaken van welzijnsbeleid voor minderheden. Het CRM-instrumentarium biedt een aantal mogelijkheden om contacten en onderlinge samenwerking te stimuleren. Daarbij zal vooral aandacht gegeven worden aan de wijze waarop de ontvangende samenleving minderheden beleeft en beziet. Onlangs is ter voorziening in informatie voor zowel die samenleving als voor minderheden ingesteld Studio Informatie Minderheden (Studio IM) te Utrecht.

Onder de culturele minderheden worden hier verstaan: buitenlandse werknemers en hun gezinnen, vluchtelingen, woonwagenbewoners, alsook ingezetenen van Molukse, Surinaamse en Antilliaanse afkomst. Het algemene doel van de projecten educatieve activiteiten voor culturele minderheden is: - het emanciperen van leden van culturele minderheden; - het bevorderen van de participatie door leden van culturele minderheden aan de volwasseneneducatie; - het verbeteren van de relatie tussen leden van culturele minderheden en autochtone ingezetenen. Uitgangspunt is dat er zoveel mogelijk aansluiting tot stand dient te komen tussen educatieve activiteiten voor culturele minderheden met bestaande vormen van volwasseneneducatie en dat een volwaardige plaats binnen de volwasseneneducatie wordt ingeruimd voor leden van culturele minderheden. Daarbij moet rekening worden gehouden met de noodzaak van differentiatie naar groep om recht te kunnen doen aan de verschillen in culturele achtergrond. De educatieve activiteiten voor culturele minderheden zijn derhalve bedoeld om voorzieningen te creëren voor die situaties waarin de algemene vormen van volwasseneneducatie niet toegankelijk zijn voor leden van culturele minderheden en/of waarbij er door leden van culturele minderheden een te hoge drempel voor deelneming wordt ervaren. In de projectaanvragen dient derhalve te worden aangegeven waarom er naast de algemene voorzieningen voor volwasseneneducatie de voorgestelde aparte activiteiten voor leden van culturele minderheden moeten worden opgezet. Deze aanvullende educatieve activiteiten voor leden van culturele minderheden dienen in ieder geval door of in samenwerking met de algemene voorzieningen voor volwasseneneducatie te worden opgezet. De activiteiten zullen zo worden ingericht dat ze de deelnemers/deelneemsters in staat stellen de volgende algemene doelen te laten bereiken: - het vergroten van maatschappelijke weerbaarheid door brede maatschappelijke oriëntatie; - het vergroten van algemene basiskennis en vaardigheden, mede gericht op de persoonlijke ontplooiing; - de bewustwording van de eigen situatie in de samenleving en het vergroten van de vaardigheden om in die situatie handelend op te treden. De inhoud van de cursussen dient betrekking te hebben op: - alfabetisering (indien nodig en zo mogelijk eerst in de eigen taal van de betrokken minderheid); - verkrijgen van vaardigheid in het gebruik van de Nederlandse taal; - oriëntatie op de Nederlandse samenleving en een betere maatschappelijke toerusting; - het bereiken van een kennisniveau dat aansluiting geeft op de eerste fase van vervolgonderwijs, arbeidsoriënterende educatie en op primaire beroepsscholing. De groepen dienen uit minimaal 8 deelnemers te bestaan. Bij cursussen voor intensieve alfabetisering en/of voor vrouwen kan hiervan worden afgeweken. Ten slotte zij nog in het algemeen gesteld dat bij het opzetten van educatieve activiteiten bijzondere aandacht dient te worden gegeven aan de vrouwelijke leden van de culturele minderheden. Dit kan inhouden dat voor cursussen voor vrouwen specifieke voorzieningen nodig zijn. Als de noodzaak van die specifieke voorzieningen kan worden aangetoond, kunnen deze tot de kosten van het project worden gerekend.

Initiatiefnemers van educatieve activiteiten voor culturele minderheden dienen zich voor het indienen van een aanvraag te wenden tot de gemeente. Educatieve activiteiten voor culturele minderheden kunnen worden opgezet door vrijwilligers en/of door (samenwerkende) instellingen. Projecten kunnen in aanmerking komen voor een financiële bijdrage van de rijksoverheid indien ze aan een aantal criteria voldoen. Als deelnemers kunnen worden toegelaten: - zij die als leden van culturele minderheden kunnen worden aangemerkt; - degenen voor wie de algemene vormen voor volwasseneducatie niet toegankelijk zijn of die daarbij een te hoge drempel ervaren.

Voorgeschiedenis Het Internationale Jaar van de Vrouw was voor de toenmalige regering aanleiding om voor het eerst geld beschikbaar te stellen voor activiteiten van de vrouwenbeweging. In 1975 werd 2 miljoen gulden uitgetrokken voor o.m. de Emancipade, een manifestatie waar veel vrouwen- en emancipatiegroeperingen hun betrokkenheid bij een groot aantal onderwerpen lieten zien, alsmede voor talrijke initiatieven zoals vrouwenhuizen, vrouwentelefoons en kadertrainingen. Door het coördinerende ministerie van CRM werden ook voor de jaren daarna voor emancipatiewerk gelden beschikbaar gesteld. Zowel het beschikbaar komen van 46 miljoen voor een periode van vier jaar als het sterk toenemende aantal vragen om subsidie maakte het noodzakelijk om meer subsidie-instrumenten te ontwikkelen. De Emancipatie Kommissie bracht in 1978 het Voorbericht Emancipatiewerk en Aktiverend Netwerk uit waarin voorstellen waren opgenomen m.b.t. deze subsidie-instrumenten. Voor activiteiten op plaatselijk en provinciaal niveau werd de Tijdelijke Rijksbijdrageregeling ter stimulering van Emancipatiewerk gecreëerd, op basis waarvan provincies en gemeenten een bijdrage van het rijk ontvangen in de door hen voor emancipatieactiviteiten beschikbaar gestelde subsidies. De oude, z.g. experimentenpot is beschikbaar gebleven voor activiteiten op landelijk niveau of met een experimenteel karakter. Uit deze pot werden tevens de kadertrainingen van groepen en besturen op landelijk niveau gesubsidieerd. Recente ontwikkelingen De overgang van de coördinatie van het emancipatiebeleid naar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft wel enige gevolgen voor het subsidiebeleid. Ten eerste is besloten dat de beleidsverantwoordelijkheid voor de Rijksbijdrageregeling Emancipatiewerk zal blijven liggen bij de staatssecretaris van CRM. Hiervoor is gekozen omdat de RBR geënt was op de RBR-SCW die ook door dit ministerie wordt uitgevoerd. Tot 1986 blijven deze regelingen in elk geval los van elkaar bestaan. Als dan mogelijk de Kaderwet Specifiek Welzijn is ingevoerd, zullen beide regelingen hierin opgaan. Tot 1982 werden ook kadertrainingen op landelijk niveau uit het voor het emancipatiebeleid beschikbaar gestelde budget gesubsidieerd. Voor zover deze kadertrainingen in het verlengde liggen van de activiteiten die ook binnen de rijksbijdrageregeling worden gesubsidieerd, zal hiervoor het ministerie van CRM verantwoordelijk worden. Ten tweede was besloten dat in het kader van het projectstaatssecretariaat voor emancipatiebeleid er in 1982 een beperkt bedrag uit de emancipatiegelden besteed zou gaan worden aan projecten die zowel op het emancipatievlak als op het beleidsterrein van andere departementen zouden liggen. De bedoeling hiervan was dat er een grotere betrokkenheid en medeverantwoordelijkheid van andere bewindslieden voor een gedeelte van het emancipatiebeleid tot stand kon komen. Voor de vrouwenbeweging zou het een belangrijke mogelijkheid zijn om hun ervaringen, opgedaan in deze projecten, rechtstreeks onder de aandacht van de betrokken bewindspersonen te brengen, die hier dan bij hun verdere beleidsontwikkeling rekening mee zouden kunnen houden. Ook hier gooit de kabinetscrisis van mei 1982 roet in het eten; bij het schrijven van dit deeltje van de cursus is nog volstrekt onduidelijk in welke richting de crisis opgelost gaat worden en in welke richting het beleid zich nu zal gaan ontwikkelen. De oude experimentenpot zal ook bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gehandhaafd blijven. De nadruk komt meer te liggen op landelijke uitstraling en effecten. Voorts zal er in beperkte mate geld beschikbaar zijn voor ondersteuning op landelijk niveau en deskundigheidsbevordering. Als eerste voorziening op dit terrein kan de Centrale Informatie Voorziening genoemd worden, een samenwerkingsverband van het Internationaal Archief van de Vrouwenbeweging, het Internationaal Documentatiecentrum, de documentatieuitgave LOVER, de Van Leeuwenbibliotheek van het COC en de documentatiesector van de Stichting Vrouwen in de Beeldende Kunst. Deze landelijke pot is eveneens geopend voor landelijk overleg of ondersteuning van plaatselijke of regionale groepen die zich met een bepaald thema bezighouden, en waarvoor nog geen andere ondersteuningsmogelijkheden aanwezig zijn. Als voorbeeld hiervan kan het Landelijk Steunpunt Vrouw en Werk genoemd worden dat themadagen organiseert, advies en informatie geeft t.b.v. groepen vrouwen die activiteiten op dit terrein (willen) opzetten.

Bij de realisering van de doelstellingen van het emancipatiebeleid zijn twee invalshoeken van belang. Het gaat om het inhalen van achterstanden, doorbreken van rolbeperkingen voor mannen en vrouwen en het doen verdwijnen van ongelijke machtsposities op alle beleidsterreinen. Evenzeer van belang is het ondersteunen en stimuleren van de emancipatieprocessen die zich in de diverse geledingen van de samenleving voltrekken. In dit laatste kader past de Tijdelijke Rijksbijdrageregeling ter stimulering van emancipatiewerk. Deze regeling wil zich in de eerste plaats richten op de ondersteuning en stimulering van initiatieven en activiteiten uit de vrouwenbeweging die tot dusver geen eigen plaats in het sociaal-cultureel werk innamen. Onder emancipatieactiviteiten wordt verstaan: sociaal-culturele activiteiten die: - de bewustwording bevorderen van individuele en/of groepen vrouwen met betrekking tot haar rol en positie; - kunnen leiden tot doorbreking van rolbeperkingen voor vrouwen en mannen; - gericht zijn op het veranderen van situaties waarin sprake is van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen mannen en vrouwen; - gericht zijn op veranderingen van de maatschappelijke structuren en verhoudingen die belemmeringen en achterstanden voor vrouwen veroorzaken. Deze activiteiten zullen vaak op gemeentelijk niveau worden georganiseerd, soms door vrouwengroepen uit verschillende gemeenten gezamenlijk en ook wel op regionaal of provinciaal niveau. Om praktische redenen is bij een afbakening tussen gemeentelijke, regionale en provinciale activiteiten gekozen voor het criterium dat aanvragen voor subsidie van activiteiten die een gebied van 4 of meer gemeenten bestrijken, kunnen worden ingediend bij het provinciebestuur. Steunfunctie Naast de mogelijkheid activiteiten te subsidiëren heeft de provincie ook de steunfunctie voor het emancipatiewerk toebedeeld gekregen. Onder steunfunctie wordt in de regeling verstaan: de begeleiding gericht op de verbetering van de kwaliteit van de emancipatieactiviteiten. Hiertoe worden gerekend de kadertrainingen die veel groepen en organisaties opzetten, zowel om haar kader uit te breiden als om een verdere verdieping en verbreding van emancipatiedeskundigheid te verkrijgen. Langer bestaande vrouwenorganisaties kennen vaak een hiërarchische structuur en een formele wijze van met elkaar omgaan tijdens hun bijeenkomsten (Mevrouw, de presidente,...). Zij streven ernaar emancipatieactiviteiten binnen de eigen organisatie een plaats te bezorgen. Tegelijkertijd zoeken zij naar een structuur, waarbinnen meer feministische werkwijzen en vormen kunnen worden toegepast. Kadertrainingen worden door hen als zeer bruikbaar ervaren om hun eigen organisatie meer op emancipatiebeleid te doen inspelen. Nieuwere groepen blijken wat minder vaak kadertrainingen aan te vragen, omdat ze minder strak georganiseerd zijn en kader als zodanig niet (er)kennen. Waar het wel gebeurt, betreft het vooral groepen waarbij het verloop onder de organisatoren relatief groot is of waarbij een specifieke deskundigheid wordt verlangd, zoals vrouwencafés en VOS-cursussen. Consulentes educatief werk met vrouwen Naast de kadertrainingen omvat de steunfunctie ook beroepsmatige ondersteuning die in de meeste provincies door de consulentes educatief werk met vrouwen of VOS-consulentes wordt gegeven. Vóór 1981 werden deze consulentes op experimentele basis door het ministerie van CRM en de provinciale besturen gezamenlijk gesubsidieerd. Met ingang van 1981 is de subsidiëring van deze consulentes onder de werking van de tijdelijke Rijksbijdrageregeling Emancipatiewerk gebracht. Hierdoor is in eerste instantie het provinciaal bestuur verantwoordelijk voor het beleid t.a.v. deze consulentes. Bij het aanvragen van een bijdrage in de door hen verleende subsidies voor het emancipatiewerk moeten de provinciale besturen een vierjarenplan en programma indienen bij het ministerie van CRM. In plan en programma kan de positie van de consulentes nader worden aangegeven als onderdeel van de steunfunctie. De functie consulente educatief werk met vrouwen is enige jaren geleden als experiment gecreëerd om tegemoet te komen aan de talrijke verzoeken om ondersteuning van vrouwengroepen op plaatselijk niveau. Vrijwel alle activiteiten van vrouwengroepen worden door vrijwilligsters georganiseerd. Professionele ondersteuning hiervan ontbrak. De zeer snelle opkomst van de z.g. VOS-cursussen gaven aan dat ook in de kleine steden en dorpen verspreid over het land de emancipatiegolf begon te rollen. Het grote gebrek aan deskundigheid en ervaring liet zich echter sterk voelen. De VOS-cursussen worden in het algemeen door vrijwilligsters gegeven, die hiervoor uiteenlopende vergoedingen ontvangen. Vanwege de zeer sterke vraag naar deze cursussen werden in sommige provincies nieuwe begeleidsters vooral geworven onder ex-deelneemsters van deze cursussen. Aangezien een speciale opleiding op dit terrein niet bestaat, ook niet noodzakelijk is omdat vooral het ervaringsleren hier voorop staat, werden in vrijwel alle provincies trainingen ontwikkeld. Deze kunnen door a.s. begeleidsters worden gevolgd. Zowel het ontwikkelen van geschikt materiaal voor deze cursussen als het organiseren of geven van trainingen van begeleidsters vroeg om professionele ondersteuning. In vrijwel alle provincies zijn dan ook de afgelopen jaren deze consulentes verschenen, veelal in dienst bij Provinciale Culturele Raden of Opbouworganen. Zij spelen een belangrijke rol bij het opzetten, vormgeven en materiaal aandragen van deze cursussen, zij stellen werkboeken met praktische tips samen, wisselen informatie uit en ondersteunen de cursusbegeleidsters. Niet in alle provincies zal op dezelfde wijze inhoud aan het werk van deze consulentes gegeven worden; sommigen richten zich vooral op VOS-cursussen, anderen op activiteiten van traditionele vrouwenorganisaties, weer anderen houden zich bezig met nieuwe (vervolg)-cursussen of politieke scholing. De ontwikkelingen in de activiteiten van de vrouwenorganisaties en emancipatiegroepen zullen mogelijk de inhoud van het werk van de consulentes beïnvloeden. Vrouwen zullen na de VOS-cursussen mogelijk behoefte hebben aan andersoortige activiteiten. Het is dan ook uiteraard van belang bij het opstellen van het provinciaal plan en programma erop te letten dat de steunfunctie aansluit bij de behoefte van vrouwengroepen die van deze steunfunctie gebruik maken. De consulentes zelf zullen uiteraard de eerste zijn om nieuwe ontwikkelingen te signaleren.

Eén onderdeel van het reeds genoemde EK-Advies Emancipatiewerk en Aktiverend Netwerk was de oprichting van provinciale vrouwenemancipatiebureaus. Deze zouden tot taak moeten hebben het waar nodig stimuleren en ondersteunen van vrouwengroepen om de emancipatiedoelstellingen te realiseren, het geven van advies en informatie aan individuele vrouwen (het ombudswerk), het aanleggen van een bescheiden documentatie en het activeren van organisaties en instellingen in andere maatschappelijke sectoren tot het voeren van een meer vrouwgevoelig beleid. Bij dit laatste onderdeel werd gedacht aan onderwijsinstellingen, gezondheidsvoorzieningen, gewestelijke arbeidsbureaus e.d. Staatssecretaris Kraaijeveld heeft dit advies van de EK enigszins gewijzigd overgenomen en haar opvattingen over deze bureaus vastgelegd in de Nota Provinciale Vrouwenemancipatiebureaus, die in oktober 1979 werd uitgebracht. Volgens deze Nota is er voor elke provincie een bedrag van ± f 300.000,- uitgetrokken, waaruit een voorziening met drie inhoudelijke medewerksters en één administratieve medewerkster kan worden gefinancierd. Voorwaarde hiertoe was dat de voorziening gedragen moest worden door de vrouwengroepen uit de desbetreffende provincie en de te vervullen functies pasten binnen de omschrijvingen die in de Nota waren gegeven. Aan vrouwen(groepen) die op provinciaal niveau een overleg hadden gevormd werd de mogelijkheid geboden om over een betaalde medewerkster te beschikken gedurende maximaal één jaar om een voorstel voor zo'n bureau uit te werken. Zowel het EK-advies als de standpuntbepaling van de staatssecretaris leverde nogal wat tegenstand van verschillende groepen uit de vrouwenbeweging op. Zij gaven hogere prioriteit aan meer geld voor activiteiten, aan kinderopvang en werkgelegenheid voor vrouwen i.p.v. deze voorzieningen waar zij niet om gevraagd hadden. Desalniettemin hebben er in enkele provincies provinciale overleggroepen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om met een betaalde kracht te onderzoeken aan wat voor soort ondersteuning de vrouwen in de desbetreffende provincie behoefte hadden. Inmiddels zijn de resultaten van deze onderzoeken beschikbaar. In Drente is eind 1981 een vrouwenbureau van start gegaan. Op basis van de onderzoeken zullen in 1982 ook in andere provincies ondersteuningsvoorzieningen gaan werken. In de provincies waar nog geen initiatieven waren genomen, of waar de tegenstand te groot was, zijn de voorbeelden die in andere provincies gerealiseerd worden mogelijk aanleiding om de behoefte aan ondersteuning en activering alsnog te onderzoeken. Mogelijk ook is deze behoefte niet aanwezig. De verantwoordelijkheid voor het beleid t.a.v. deze provinciale ondersteuningsvoorziening ligt bij staatssecretaris d'Ancona van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het voornaamste verschil met de ondersteuning zoals die door de hierboven beschreven consulentes educatief werk met vrouwen wordt gegeven zit in de breedte van het te omvatten werkgebied. De consulentes functioneren binnen het kader van de emancipatieactiviteiten zoals aangeduid in de Rijksbijdrageregeling. De vrouwenemancipatiebureaus of welke naam zij ook zullen krijgen, richten zich ook op maatschappelijke sectoren zoals gezondheidszorg, arbeid en onderwijs, vervullen daarnaast ombudswerk, en verstrekken advies over emancipatieactiviteiten op andere terreinen dan vooral de sociaal-culturele activiteiten.

Mede als gevolg van de slechter geworden economische situatie is dit onderwerp de laatste jaren scherper aan de orde gesteld. De werkloosheid onder vrouwen is relatief sterker toegenomen dan die onder mannen. Onder invloed van de werkloosheid worden vrouwen soms uitgespeeld tegen andere werklozen voor wie betaalde arbeid belangrijker zou zijn (kostwinners, jongeren). Echter, het aantal vrouwen (en ook wel mannen) dat arbeid binnenshuis en buitenshuis wil combineren, is gestegen. De thema's herverdeling van arbeid, verkorting van de arbeidsdag en grotere verantwoordelijkheid van de vader voor de verzorging van de kinderen hebben inmiddels de politieke partijen bereikt en worden binnen de vakbeweging bediscussieerd. Het aantal vrouwen dat als gevolg van echtscheiding genoodzaakt is in haar eigen onderhoud te voorzien is toegenomen, en het is prijzenswaardig dat steeds meer er de voorkeur aan geven een betaalde baan te vinden dan terug te moeten vallen op een bijstandsuitkering. Tenslotte is voor veel vrouwen het perspectief van zo'n 30 jaar vrijwilligsterswerk ook niet aantrekkelijk. Bij de realisering van meer mogelijkheden voor betaalde arbeid doen zich nogal wat problemen voor: vrouwen hebben (te) weinig of een verouderde opleiding; vrouwen zijn vaak slechts werkzaam geweest in slecht betaalde traditionele vrouwengroepen waar zij 'automatisch' terechtkwamen toen zij jong waren; bij arbeidsbemiddeling en sollicitaties stuiten vrouwen op traditionele opvattingen, vooroordelen en geringe mogelijkheden voor aangepaste werktijden. Behalve tot grote frustratie hebben deze belemmeringen ook wel geleid tot nieuwe initiatieven om op het terrein van betaalde arbeid andere mogelijkheden te zoeken. In een aantal steden en regio's zijn groepen Vrouw-en-werk actief geworden die zich bezighouden met b.v. arbeidshulpverlening of banen- en beroepenoriëntatie. Deze activiteiten hebben vooral tot doel om vrouwen die weer willen werken, nadat zij een tijdlang uit het arbeidsproces zijn geweest, een eind op weg te helpen. Dergelijke projecten omvatten een serie bijeenkomsten waarop een vaste groep vrouwen elkaar ontmoeten, ervaringen uitwisselen over vroegere werkervaringen, nagaan wat voor beroepen zij zouden willen uitoefenen, welke mogelijkheden er op het gebied van werk in een bepaalde sector zijn, welke mogelijkheden voor (her- en bij)scholing gebruikt kunnen worden, zich oriënteren bij het arbeidsbureau en bij bedrijven, weer oefenen in het schrijven van sollicitatiebrieven enz. Andere groepen vrouwen onderzoeken de mogelijkheid om zelf een bedrijfje te starten en op die wijze al doende te ervaren of zij geschikt zijn voor b.v. een technisch beroep en in de praktijk de benodigde vaardigheden aanleren Belemmeringen bij deze initiatieven zijn vaak het verkrijgen van het startkapitaal voor de inrichting van de werkruimte en het aanschaffen van apparatuur of kleine machines. Ook de medewerking van arbeidsbureau en gemeentelijke sociale dienst zijn noodzakelijk als het om vrouwen gaat die een uitkering ontvangen. Te aanzien van beide belemmeringen zou de gemeente een stimulerende rol kunnen spelen. Te denken valt aan het beschikbaar stellen van ruimte tegen een schappelijke prijs, het verstrekken van een subsidie of een lening voor de aanschaf van apparatuur totdat de bedrijfjes rendabel zijn. Ter vermijding van concurrentievervalsing moeten gemaakte produkten uiteraard tegen gangbare prijzen worden verkocht. Wat de uitkeringtrekkende vrouwen betreft kan gedacht worden aan ontheffing van de plicht tot solliciteren, eventueel gedurende een bepaalde periode. Immers, beschikbaar moeten blijven voor werk dat er niet of nauwelijks is, leidt wel tot frustratie en nauwelijks tot een oplossing. Nadere informatie over het bestaan of het opzetten van dergelijke activiteiten is verkrijgbaar bij het door het ministerie van Sociale Zaken gesubsidieerde Landelijke Steunpunt Vrouw en Werk in Utrecht. Goede contacten met bedrijven, industrieschappen en arbeidsbureaus kunnen mogelijkheden opleveren om meer en betere plaatsingsmogelijkheden voor werklozen te scheppen. In enkele gemeenten werden banenmarkten georganiseerd, die overigens niet altijd evenveel succes hebben gehad. Voorwaarde hiertoe is natuurlijk dat er een reëel aanbod aan banen is; ook werkzoekende vrouwen zouden gestimuleerd kunnen worden zich op de z.g. mannenberoepen te oriënteren, voor zover die meer mogelijkheden bieden dan de z.g. vrouwenberoepen. Overigens, voor veel beroepen geldt dat het niet uitsluitend 'leuk' is om te werken. Bevrediging hangt ook samen met de kwaliteit van het werk, de contacten met collega's, cliënten, leerlingen e.d., de werksfeer, de beloning en eventuele andere faciliteiten.

Op het terrein van gezondheidszorg en hulpverlening kunnen botsingen ontstaan omdat vrouwen het gevoel hebben dat hun klachten en problemen niet voldoende onderkend worden of niet serieus worden genomen. Zij voelen zich soms afgescheept met kalmerende middelen of slaaptabletten, terwijl hun problemen blijven bestaan. Als zij de indruk krijgen dat de hulpverlener hen vooral de traditionele vrouwenrol wil laten aanvaarden, wekt dat opstandigheid. Vanuit emancipatieoogpunt bekeken moet op het terrein van gezondheidszorg en hulpverlening de eigenzeggenschap voorop staan. Hoe moeilijk dit principe te aanvaarden is, blijkt natuurlijk sterk uit de heftige discussies die zich rond de abortuswetgeving hebben afgespeeld. Om die zeggenschap ook waar te maken moeten vrouwen kunnen beschikken over goede informatie over hun lichaam, hun mogelijke ziektes of aandoeningen en de effectiviteit, de voor- en nadelen van de aan hen voorgeschreven medicijnen. Als een vrouw lichamelijke of psychische problemen krijgt die voortkomen uit de van haar verwachte leefwijze, waaraan zij niet kan of wil voldoen, helpen medicijnen niet veel. Beter is dan het geven van inzicht in de oorzaken, de invloed van milieu en maatschappij zodat zij beter in staat is zelf te beslissen over de wijze waarop zij haar leven wil inrichten. Uit de vrouwenbeweging zijn diverse initiatieven voortgekomen, waarbinnen op een andere wijze wordt gekeken naar lichamelijke en geestelijke problemen van vrouwen, voor zover deze samenhangen met het vrouwzijn. Een van de oudste, door veel gemeenten gesubsidieerde initiatieven is de Vido-groep (Vrouwen in de Overgang), een zelfhulpgroep van vrouwen die geen baat vonden en geen genoegen meer namen met kalmerende woorden of valium. Vidogroepen bestaan uit vrouwen die gedurende een bepaalde periode regelmatig bijeenkomen, ervaringen uitwisselen, met gelijkgestemden over hun problemen kunnen praten, zich beraden over de invulling van hun leven als de kinderen uit huis zijn en hun voornaamste functie en tijdsvulling is weggevallen. De volgende fase is dan voor zich zelf of met een aantal vrouwen te zoeken naar een wijze van leven die de 20 à 30 jaar die zij nog te gaan hebben zinvol maakt. De onderlinge steun en bemoediging blijkt voor vrouwen in deze groepen stimulerender te zijn dan 'wachten tot de klachten voorbij zijn' of medicijnen slikken. Vooral in de grote steden zijn er vrouwengezondheidscentra en vrouwenhulpcentra gestart door vrouwelijke hulpverleensters die de traditionele voorzieningen op dit terrein weinig effectief achtten. Een drietal experimenten, in Groningen, Amsterdam en 's-Hertogenbosch, worden uit de landelijke emancipatiegelden gesubsidieerd. In enkele andere gemeentes wordt door de gemeente zelf subsidie verleend. De bedoeling van de door het rijk gesubsidieerde experimenten is feministische werkwijzen en therapiemogelijkheden te doen ontwikkelen, die overdraagbaar zijn zodat andere bestaande instellingen van de opgedane ervaringen kunnen profiteren. Een reeds langer bestaande vorm van zelfhulp werd ontwikkeld in de Feministiese Oefengroepen Radikale Therapie (FORT) die een alternatieve vorm van hulpverlening bieden. De bedoeling van deze groepen is de deelneemsters ervaring te laten opdoen met de hierin toegepaste werkwijzen, waarna vrouwen zelf na ongeveer een jaar een nieuwe groep opstarten, zodat een uitwaaiering van de gebruikte methodieken wordt bereikt. Enkele hiervan zijn inmiddels ook door bestaande instellingen voor maatschappelijk werk en hulpverlening overgenomen. De Vrouwentelefoon of Vrouwen bellen vrouwen is een vrijwilligstersinitiatief dat de mogelijkheid opende telefonisch advies of hulp te vragen over problemen die samenhangen met de positie van vrouwen. Het aantal vrouwen dat deze telefonische hulp organiseerde kon zich door de hiertoe opgezette kadertrainingen uitbreiden. Inmiddels zijn in enkele gemeenten ook Meisjestelefoons ingesteld. Aparte vermelding verdient de opvang van verkrachte en mishandelde vrouwen. In navolging van de opvanghuizen in Engeland zijn ook in Nederland Blijf-van-mijn-Lijfhuizen geopend, waar vrouwen en hun kinderen die vanwege mishandeling niet langer thuis kunnen wonen gedurende een bepaalde periode kunnen verblijven. Deze huizen zijn niet als definitieve oplossing bedoeld. De vrouwen worden geacht zelf stappen te ondernemen om uit de problemen te komen en (elders) weer opnieuw te beginnen. De adressen van deze opvanghuizen zijn geheim; telefoonnummers zijn uiteraard wel bekend bij vrouwengroepen, hulpverleningsinstellingen, politie e.d. De huizen worden door vrijwilligsters gerund; de aldaar verblijvende vrouwen worden geacht zelf de huishoudelijke en verzorgende werkzaamheden te verrichten. Soms worden de kinderwerksters, die de in het huis verblijvende kinderen opvangen en bezighouden, wel betaald. Momenteel loopt de financiering via bijdragen die door de Algemene Bijstandswet vergoed kunnen worden; deze zal echter met ingang van 1983 worden gedecentraliseerd, zodat de gemeenten de eerste verantwoordelijken zullen zijn. Dit zal tot gevolg kunnen hebben dat het tot nu toe gehanteerde maximum van één huis per provincie opgeheven zal kunnen worden, indien de situatie in bepaalde gemeentes zodanig is dat aldaar ook een opvanghuis opgezet en betaald wordt. De opvanghuizen vormen slechts een tijdelijke oplossing; de gemeente zal met het probleem van verlenen van huisvesting geconfronteerd worden als de vrouw zover is opgeknapt dat zij weer zelfstandig wil gaan wonen. Een extra complicatie vormt het gegeven dat een aantal vrouwen niet meer in hun oude woonplaats wil terugkeren en niet economisch aan een gemeente zijn gebonden. Ook op deze vraag zal de gemeente het antwoord moeten geven. In een beperkt aantal gemeenten zijn groepen Vrouwen tegen Verkrachting of Vrouwen tegen Seksueel Geweld actief. Zij adviseren vrouwen hoe te handelen na verkrachting en geven soms hulp. Voorts is het hun doel om bestaande instellingen voor hulpverlening en de politie bewust te maken van de specifieke problematiek van verkrachte vrouwen.

Voorzieningen voor de opvang van kinderen zijn altijd als een van de belangrijkste randvoorwaarden beschouwd voor de emancipatie van vrouwen. Immers, zolang zij in de praktijk voortdurend gebonden zijn aan de verzorging en opvoeding van kinderen, en daardoor aan huis, kan er voor vrouwen geen sprake zijn van gelijke kansen en mogelijkheden. De soorten kinderopvang die men op gemeentelijk niveau tegenkomt, zijn velerlei: kinderdagverblijven, crèches, peuterspeelzalen, opvang tussen de middag, opvang na schooltijd en tijdens vakanties. Al deze voorzieningen zijn afgestemd op verschillende groepen kinderen en kennen ook verschillende financieringskanalen. Dat dit onduidelijkheden en beperkingen oplevert, hoeft geen betoog. Het is dan ook begrijpelijk dat de Werkgemeenschap Kindercentra Nederland (WKN), het overkoepelend orgaan van organisaties die kindercentra beheren, hier de vinger op legt. Bij de behandeling van de begroting 1982 van het ministerie van CRM bood zij een rapport aan met als belangrijkste aanbeveling dat er één wettelijke regeling dient te komen voor al deze vormen van kinderopvang. De bewindslieden van CRM en van Emancipatiezaken reageerden in eerste instantie niet afwijzend op dit voorstel; mogelijk staat er dus nog iets te gebeuren tijdens deze kabinetsperiode. Hieronder volgt een korte aanduiding van de verschillende vormen van kinderopvang en de financieringswijzen: Kinderdagverblijven, welhaast de oudste vorm van kinderopvang, zijn bestemd voor kinderen van 0-6 jaar, die daar de gehele dag verzorgd worden, warme maaltijden krijgen en kunnen slapen. De verblijven zijn minimaal 8 uur per dag geopend. De 4-6-jarigen bezoeken vanuit het kinderdagverblijf de kleuterschool. In sommige kinderdagverblijven is het niet mogelijk babies te brengen en wordt een leeftijdsgrens van minimaal 2 jaar gehanteerd. Andere hanteren soms een maximumgrens van 4 jaar. Een aantal gemeenten stelt voorwaarden bij de toelating van kinderen door een medische of sociale indicatiestelling te verlangen. Andere gemeenten hanteren deze voorwaarde alleen als er een wachtlijst bestaat; weer andere gemeenten hanteren geen toelatingsvoorwaarden. Uit het oogpunt van emancipatiebeleid is een zo ruim mogelijk toelatingsbeleid gewenst. De kinderdagverblijven worden gesubsidieerd door de gemeente, die in de kosten hiervan een rijksbijdrage van het ministerie van CRM ontvangt krachtens de Rijksbijdrageregeling Kinderdagverblijven. Zij dienen aan een aantal voorwaarden te voldoen m.b.t. inrichting, openingstijden, groepsgrootte, leiding en moeten de door het rijk vastgestelde tabel van ouderbijdragen hanteren. Deze ouderbijdragen zijn afhankelijk van het inkomen van de ouder(s). Het ligt overigens in de bedoeling de RBR Kinderdagverblijven m.i.v. 1983 onder te brengen in de brede RBR Maatschappelijke Dienstverlening. Crèches is de verzamelnaam voor de losser georganiseerde vormen van kinderopvang; deze zijn in het algemeen bedoeld voor de kinderen die nog niet naar school gaan. Men treft ze soms aan bij bedrijven, ziekenhuizen, universiteiten, onderwijsinstellingen, maar ook tijdens cursussen of activiteiten. Zij worden gefinancierd door de desbetreffende instellingen of groepen; vrouwengroepen die een crèche organiseren tijdens de door hen opgezette emancipatieactiviteiten kunnen, wat CRM betreft, de hieraan verbonden onkosten in hun begroting opnemen. Echter, lang niet alle gemeenten zijn bereid deze als subsidiabele kosten te erkennen. Peuterspeelzalen vormen een voorziening die de laatste 10 jaar een onstuimige groei doormaakte. Tien jaar geleden nog een discutabele zaak, inmiddels zijn er ruim 2000 verspreid over het land. Zij zijn bedoeld voor kinderen van 2 tot 4 jaar, die ongeveer 2x per week een ochtend of een middag de speelzaal bezoeken. Doelstelling is zowel ontplooiing van de jonge kinderen als het scheppen van mogelijkheden aan moeders om naast hun huishoudelijke en verzorgende taken andere activiteiten te ondernemen. Deze vorm van kinderopvang is dus niet geschikt voor ouders die moeten/willen werken. Er zijn zowel zelfstandige als in club- en buurthuis ingebouwde speelzalen. De laatste paar jaar valt te constateren dat ook kleuterscholen ertoe overgaan in hun leegstaande lokalen een speelzaal te (doen) vestigen. Het wervingsaspect voor de kleuterscholen zelf zal gezien het teruglopend aantal leerlingen mede een rol spelen. In sommige gemeenten zal men een oplossing moeten aanreiken voor de onderlinge concurrentie. De financiering van speelzalen geschiedt door de gemeente en door de ouders. Hiervoor zijn geen richtlijnen. Gemeenten zijn vrij de te betalen ouderbijdragen en de te verlenen subsidie te bepalen. Zij kunnen de gemaakte kosten opvoeren in het sociaal-cultureel programma, waarvoor het rijk een bijdrage verleent krachtens de Rijksbijdrageregeling Sociaal Cultureel Werk. Opvang tussen de middag, na schooltijd en tijdens vakanties Deze vorm van opvang komt in nog niet zoveel gemeenten voor. In de grote gemeenten werd al wel vaak de opvang tussen de middag (Tussen 12 en 2, Broodje Mee) gesubsidieerd. Opvang na schooltijd is een wens die voortkwam uit het gegeven dat er voor kinderen die het kinderdagverblijf verlieten omdat zij daarvoor te groot werden, geen andere geschikte vorm van opvang bestond. In een dertiental gemeenten is eind 1980 het tweejarige experiment buitenschoolse kinderopvang van start gegaan. Het experiment is bedoeld om andere gemeenten een handreiking te bieden door het beschikbaar stellen van de ervaringsgegevens van deze voorzieningen. De financiering van buitenschoolse opvang geschiedt door gemeentelijke subsidies en ouderbijdragen. De hierboven genoemde experimentgemeenten hebben voor de tweejarige periode een extra bijdrage van het rijk ontvangen. Soms is de buitenschoolse opvang gekoppeld aan een kinderdagverblijf, dat hiertoe de leeftijdsgrenzen heeft verruimd. Voor buitenschoolse opvang kan tot dusver geen rijksbijdrage worden ontvangen. In het kader van de nieuwe Wet op het Basisonderwijs kunnen scholen de mogelijkheid bieden tot opvang tussen de middag. De hieraan verbonden extra kosten moeten door ouders (en/of gemeente) worden gedragen.

Het cultuurbeleid als zodanig heeft nog niet zoveel gerichte aandacht uit de vrouwenbeweging gekregen. Wel wordt er door vrouwengroepen veelvuldig gebruik gemaakt van de verschillende cultuuruitingsvormen om onderwerpen op het gebied van vrouwenemancipatie zichtbaar en bespreekbaar te maken. In dat geval worden produkten in de eerste plaats als discussiestof gemaakt. Te denken valt aan toneelprodukties, muziek- en cabaretoptredens, films en videofilms en tentoonstellingen. Veel ervan zijn gemaakt, ontworpen of aangekocht met behulp van subsidie van het rijk. Plaatselijke groepen kunnen films huren, toneel- en cabaretgroepen laten optreden, waarvoor zij huur of een uitkoopsom moeten betalen. De hieraan verbonden kosten zullen bij de gemeente voor subsidie worden ingediend. Films zijn te huur bij Cinemien in Amsterdam, de Kritiese Filmers in Breda en de Rijksvoorlichtingsdienst in Den Haag. Op aanvraag is een catalogus bij hen verkrijgbaar. Een aantal individuele kunstenaressen hebben actie gevoerd om geaccepteerd te worden in de Beeldende Kunstregeling (BKR). Het probleem van het kostwinnerschap vormt hierbij een complicatie. Inmiddels hebben kunstenaressen die het werk en de activiteiten van beeldende kunstenaressen meer aandacht willen geven, zich verenigd in de Stichting Vrouwen in de Beeldende Kunst (SVBK). Haar documentatie is ondergebracht in de al eerder genoemde Centrale Informatievoorziening in Amsterdam. Ten slotte kan in dit kader nog het beleid van de openbare bibliotheken genoemd worden. In het kader van de rijksbijdrageregeling wordt als voorwaarde gesteld dat er een brede, verantwoorde collectievorming moet plaatsvinden. Bij het aanschafbeleid van deze, door de gemeente gesubsidieerde voorziening zal gelet kunnen worden op de aanwezigheid van belangrijke literatuur over de vrouwenbeweging en boeken van bekende feministische schrijfsters.

Om de ontplooiingskansen voor meisjes en vrouwen te vergroten moet je beginnen bij de opvoeding en het onderwijs. Deze en soortgelijke geluiden kon men al vernemen toen de eerste groepen vrouwen pogingen ondernamen om meer aandacht voor vrouwenemancipatie te verkrijgen. Met name stimulering van meisjes om door te leren en zich niet te laten vastpinnen op de traditionele beroepen in de verzorgende en dienstverlenende sector werd als voornaamste middel beschouwd. De destijds opgerichte Stichting Marie, word wijzer richtte zich met de actie waaraan zij later haar naam ontleende dan ook vooral op de 6de-klassers die voor de eerste belangrijke - en mogelijk zeer bepalende - keuze in hun leven stonden: Welke school, welk beroep te kiezen. Het bleek toch allemaal wat ingewikkelder in elkaar te zitten. Een extra eenmalige impuls bij 12-jarigen levert niet het gewenste effect op. Eerst wat gegevens. Meisjes hebben nog steeds een grote achterstand op jongens in het onderwijs. Bij enkele schooltypen (b.v. mavo, havo) wordt deze achterstand in aantal wel ingelopen, echter bij de keuze van de vakkenpakketten, en daarmee ook van latere beroepsmogelijkheden, blijken meisjes gemakkelijkere, minder door de maatschappij gewaardeerde vakken, de z.g. 'pretpakketten', te kiezen dan jongens. Ter illustratie dit staatje: [...]. Meisjes nemen minder lang deel aan het onderwijs dan jongens. Bovendien is de deelname van meisjes aan 'hogere vormen' van onderwijs geringer dan die van jongens. Dit moge blijken uit de hieronder aangegeven schema's. [...]. Meisjes gaan bij de keuze van hun opleidingen uit van toekomstperspectieven die zij als onvermijdbaar beschouwen, gezien de verwachtingen die er t.a.v. meisjes bestaan. Zij weten geen uitweg te vinden in het rolconflict waarvoor zij gesteld worden: een vak leren en een loopbaan volgen of trouwen (samenwonen mag tegenwoordig ook) en kinderen krijgen. Wordt er een beroepsopleiding gekozen, dan is deze in het algemeen kortlopend, met weinig uitzicht op carrièremogelijkheden en vaak in de verzorgende of dienstverlenende sector. Zolang meisjes geen reële oplossing zien die een combinatie van moederschap en werken buitenshuis mogelijk maakt, zal deze ambivalente houding t.o.v. een schoolloopbaan bij hen aanwezig blijven. Het is hierdoor wel duidelijk dat een beleid voor emancipatie in onderwijs haar beperkingen kent, en slechts zal kunnen slagen als het hand in hand gaat met emancipatiebeleid in andere sectoren. Als wij hiervan uitgaan, wat kunnen gemeentebesturen dan ondernemen op het gebied van opvoeding en onderwijs om dit beleid te bevorderen? Hiervoor moeten we uitgaan van de bemoeienissen die een gemeentebestuur heeft met instellingen die zich op dit gebied begeven. Heel belangrijk is uiteraard het gegeven dat het gemeentebestuur tevens bestuur is van de openbare scholen binnen de gemeente. Onderwijzend personeel is in dienst van de gemeente. De gemeenteraad neemt besluiten m.b.t. aanschaf van leermiddelen, de openingstijden van de scholen en eventueel over de subsidieverlening t.b.v. de opvang van schoolkinderen tussen de middag in overblijfcentra. De gemeente kan de hierboven genoemde punten als ingang gebruiken om binnen het onderwijs emancipatie van meisjes (en jongens) aan bod te laten komen. Veel van het uitvoerende werk, maar ook b.v. het voorstellen van aan te schaffen lesmateriaal, geschiedt binnen de school zelf; het hoofd van de school, het team van onderwijzend personeel, de oudercommissie of de nog in te stellen medezeggenschapsraden zullen dan ook een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de realisering van de goede voornemers. De gemeente kan vooral voorlichtend bezig zijn en proberen de bij de scholen betrokken personen te motiveren. Te denken valt hierbij aan discussies in het regelmatige overleg van de betrokken wethouder (of afdeling onderwijs) met de hoofden van de scholen, het organiseren van gespreksbijeenkomsten met onderwijzenden, oudercommissies en ouders, de aanschaf van voorlichtingsmateriaal, het laten komen van vormingstoneel, het verspreiden van het discussiemateriaal van de Stichting Marie, word wijzer. Binnenkort zullen de scholen zogenaamde schoolwerkplannen moeten gaan opstellen, waarin wordt aangegeven op welke wijze scholen (onderwijzenden en ouders) vorm en inhoud aan het onderwijs binnen hun scholen willen geven. Ook hier is een interessante ingang te vinden om het onderwerp emancipatie mee te nemen. De gemeente kan ook in haar personeelsbeleid rekening houden met emancipatiedoelstellingen. De laagste vormen van onderwijs zijn vrijwel geheel vervrouwelijkt, omdat men er steeds van uitgegaan is dat jongere kinderen behoefte zouden hebben aan de moederlijke zorgen die vooral onderwijzeressen toebedacht zijn. De mannelijke leerkrachten werden vooral geschikt geacht voor het leidinggeven, de 'moeilijkere' klassen. Dat een dergelijke stereotypering heeft geleid tot minder kansen voor vrouwen om hoofd van een school te worden moge duidelijk zijn, evenals het sterke rolbevestigende - en dus beperkende - beeld dat vrouwen gevoelig en mannen zakelijk zijn. De gemeente dient dan ook bij haar benoemingsbeleid een zoveel mogelijk gemengde (ook naar de verschillende klassen) samenstelling van het onderwijzend team na te streven. Het lijkt vanzelf te spreken dat bij de samenstelling van de oude kleuter- en lagere scholen tot nieuwe basisscholen, het niet een automatisme mag zijn dat het veelal mannelijke hoofd van de lagere school hoofd van de basisschool wordt. Tot slot kan de gemeente een voorwaardenscheppende rol spelen in het kader van het emancipatiebeleid door mogelijkheden te scheppen voor voldoende kinderopvang tussen de middag en zo mogelijk ook na schooltijd. Door de huidige schooltijden wordt het met name de moeders vaak onnodig moeilijk gemaakt als zij haar dag op een zinvolle wijze willen besteden, een studie willen volgen of arbeid buitenshuis willen verrichten. Ook het instellen van een continurooster, waarbij een korte middagpauze is ingesteld, de kinderen gezamenlijk op school eten en 's middags eerder naar huis gaan, verruimt de mogelijkheden van de verzorgende ouder. De actiegroep Tijd voor school beijvert zich al enige jaren om dit doel te bereiken. Plaatselijke groepen hiervan worden in een aantal gemeenten gesubsidieerd om meer bekendheid te geven aan hun doelstelling. Voor wat het voortgezet onderwijs betreft kunnen in principe dezelfde aandachtspunten genoemd worden. Een zo veel mogelijk gemengd bestand van vrouwen en mannen in het docentenkorps, voorrang bij aanstelling van kandidaten die naast hun vakbekwaamheid over emancipatiedeskundigheid beschikken, stimulering van aparte studielessen voor meisjes waarin specifieke rolproblemen worden besproken, vormen een goede bijdrage. Ten aanzien van dit laatste punt wil ik wijzen op zaken als wiskunde en computerangst bij meisjes, de plotselinge daling in schoolprestaties rond de 16 à 17 jaar, die nauw samenhangt met verwachtingspatronen en rolgedrag. Een meisje 'hoort' niet slimmer te zijn dan een jongen, anders wordt ze niet aardig gevonden, is de zelden uitgesproken maar veel gedachte vooronderstelling waardoor meisjes onder hun niveau gaan werken. Zichtbaar en bespreekbaar maken van dit patroon, de oorzaken en de gevolgen ervan, zullen ertoe kunnen leiden dat meisjes dit patroon meer gaan relativeren. Natuurlijk zullen schooldecanen hier een belangrijke rol kunnen spelen. Ten slotte nog, betere samenwerkingsvormen tussen (lager) beroepsonderwijs en mavo/havo bieden een grotere keuzevrijheid ten aanzien van een te volgen beroepsopleiding. Roldoorbrekende voorlichting over de z.g. jongens- en meisjesberoepen kunnen voor beide groepen de keuzemogelijkheden alleen maar vergroten.

Als voornaamste doelstelling op het gebied van personeelsbeleid kan worden aangegeven: het streven naar een zo evenwichtig mogelijke samenstelling van het ambtenarenkorps op alle terreinen binnen het ambtelijk apparaat. Nu al weer enkele jaren geleden werd in de Tweede Kamer de motie-Kosto aangenomen, waarin werd gepleit voor het bij voorrang van vrouwen benoemen bij gelijke kwaliteit van sollicitanten. In een aantal gemeenten is deze motie tot uitvoering gebracht. Ook op een ander punt hebben sommige gemeenten rijksbeleid overgenomen: in de advertenties voor functies bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (en inmiddels ook bij andere departementen) wordt vermeld dat vrouwen uitdrukkelijk wordt verzocht te solliciteren, omdat het beleid erop is gericht het aantal vrouwen in hogere functies te vergroten. In de praktijk blijkt dat deze stimulans inderdaad leidt tot een groter aanbod van vrouwelijke sollicitanten en tot een groter aantal benoemingen De huidige achterstand van vrouwen ten opzichte van mannen, zowel wat deelname als wat niveau in het personeelsbestand betreft, geeft ook wel duidelijk de noodzaak van een stimuleringsbeleid aan. Ongelijke behandeling tussen mannen en vrouwen is inmiddels niet meer toegestaan nu de Wet Gelijke Behandeling is ingevoerd. Echter, slechts een 'neutraal' beleid voeren levert niet al te veel resultaat op. Dit moge blijken uit de veelgehoorde stelling dat werkgevers (dus ook gemeentebesturen) altijd al een 'neutraal' beleid voerden. Eén argument om te bevorderen dat vrouwen meer kansen binnen het ambtenarenapparaat krijgen is het principe van rechtvaardigheid. Het recht op arbeid bestaat voor iedereen die kan werken. Een ander argument ligt in het feit dat een overheid, een ambtelijk apparaat, dat representatief is voor de bevolking in haar beleidsvoorbereiding en uitvoering meer rekening zal houden met de belangen van alle inwoners van de gemeenten, omdat zij deze ook 'van binnenuit' kent. Bovendien vervult zo'n breed samengesteld ambtenarenapparaat de functie van 'thermostaat' ten aanzien van maatschappelijke normen en waarden die ook zij hanteert bij het nemen van beslissingen. Bijvoorbeeld: een vrouw die bij de sociale dienst aanklopt met materiële en immateriële problemen, zal hiervoor in het algemeen eerder gehoor vinden, wanneer er bij die dienst vrouwen werken, die de problemen rond de positie van vrouwen uit ervaring kennen, zich erin kunnen inleven, en zullen inbrengen in het dagelijks beleid van deze dienst. Vrouwen op de afdeling maatschappelijke dienstverlening zullen eerder de noodzaak van goede kinderopvang onderkennen en een positieve ontwikkeling bevorderen. Aanklachten over verkrachtingen en aanrandingen zullen eerder serieus genomen en tactvoller behandeld worden, als vrouwelijke politieagenten hun inbreng in het beleid kunnen leveren. Loopbaanbelangen van vrouwen zullen eerder onderkend worden als er vrouwen op de afdeling personeelszaken werken. Al deze vrouwen zullen bovendien in een vroeg stadium eventuele vooroordelen de kop in kunnen drukken of erop kunnen wijzen dat er bij afweging van zaken of bij beoordeling van personeelsleden oneigenlijke argumenten worden gehanteerd. Als het gemeentebestuur ernst wil maken met een emancipatiebeleid voor het personeel dient zij hierover naar alle betrokkenen, vrouwen, afd. personeelszaken, afdelingshoofden, chefs en hoofden van dienst duidelijkheid te scheppen. Zij kan stimuleren dat er een werkgroep gelijke kansen wordt ingesteld, die concrete plannen kan gaan uitwerken. Zij kan bevorderen dat er een discussiedag over emancipatiebeleid voor het personeel wordt georganiseerd om de allereerste indrukken, meningen en feiten over de situatie binnen het ambtelijk apparaat boven tafel te krijgen. De afdeling personeelszaken kan ervoor zorgen dat voldoende statistisch materiaal voorhanden is m.b.t. de positie van vrouwen (functies, aantallen) om promotie- en mutatiebeleid op te baseren. Zij kan een procedure ontwikkelen om vrouwen, die binnen het apparaat gebruik willen maken van groeimogelijkheden, op te sporen. Gedacht kan worden aan het verzamelen van gegevens bij de afdelingen, met betrekking tot vroegere ervaring, belangstelling en toekomstplannen van vrouwen. Aanvragen van personeel kunnen dan worden bezien aan de hand van de op deze wijze samen te stellen overzichten van vrouwen, voordat nieuwe kandidaten worden geworven. Een dergelijke procedure dwingt chefs om serieus met hun vrouwelijke werknemers loopbaanplannen te bespreken. Het bieden van gelegenheid tot het werken in deeltijd is op dit moment voor veel vrouwen een belangrijke voorwaarde om een baan buitenshuis en gezinsverantwoordelijkheid te combineren. Voor steeds meer mannen is het een wenselijke omstandigheid voor ditzelfde doel. Deeltijdarbeid op zich kan echter ook heel rolbevestigend werken. Deze wordt dan beschouwd als een tegemoetkoming aan vrouwen die er een baantje bij willen hebben. Wil men deeltijdarbeid serieus als middel voor emancipatiebeleid gebruiken, dan moet men erop toezien dat de mogelijkheid hiertoe in principe voor alle functies, op alle niveaus benut kan worden. Stimulering van vrouwen in de 'typische' mannenberoepen en van mannen in de 'typische' vrouwenberoepen kan vooroordelen over de waarde van bepaalde soorten arbeid doen verdwijnen.

Het is langzamerhand een geaccepteerd feit dat Nederland een multiraciale samenleving is geworden. Veel buitenlandse werknemers hebben de afgelopen jaren hun vrouwen en kinderen laten overkomen. Ook de onafhankelijkwording van Suriname heeft tot gevolg gehad dat een derde van de Surinaamse bevolking in Nederland leeft. Voor de positie van vrouwen uit culturele minderheden heeft deze landverhuizing nogal wat gevolgen. Zij hebben niet alleen een achterstand als vrouw t.o.v. hun eigen mannen, maar ook als lid van een culturele minderheid t.o.v. de Nederlanders. Vooral voor mediterrane vrouwen is de overgang naar Nederland groot en moeilijk. Zij missen het contact met andere vrouwen dat in het land van herkomst een belangrijke functie had. In Nederland mogen zij soms van hun echtgenoten niet zelfstandig het huis verlaten, zodat hun isolement als individu groeit. Meisjes uit mediterrane landen die het Nederlandse basisonderwijs volgen, vervreemden van de normen uit de mediterrane samenleving. Zij worden door vader en broers thuis gehouden zodra zij wat ouder zijn (soms is overigens de reden hiervan minder cultuurbepaald maar gewoon praktisch; zij moeten op de kleine kinderen passen). Sommige meisjes verzetten zich tegen de oude normen (b.v. uithuwelijking), lopen van huis weg en worden door de familie verstoten. Daarna kunnen ze eigenlijk nergens terecht en belanden in Blijf-van-mijn-Lijfhuizen. Voor de Surinaamse en Antilliaanse vrouwen ligt de situatie iets anders. Een aantal van hen is onafhankelijk van familie naar Nederland gekomen. Ook in Suriname leiden vrouwen vaak een zelfstandig bestaan. In toenemende mate organiseren Surinaamse en Antilliaanse vrouwen zich om hun situatie te verbeteren. Op educatief en sociaal-economisch gebied bevinden zij zich in een achterstandsituatie. In het kader van het gemeentelijk beleid doen zich diverse mogelijkheden voor om de ontwikkelingen ten gunste van vrouwen uit culturele minderheden te stimuleren. Verzoeken om ondersteuning van initiatieven tot zelforganisatie kunnen gesteund worden door het beschikbaar stellen van ruimte en geld voor organisatiekosten. De gemeente kan zelf het initiatief nemen - zo mogelijk samen met vrouwen(groepen) - tot alfabetiseringscursussen, waardoor behalve introductie in de Nederlandse samenleving ook de onderlinge contacten worden bevorderd. Ook andere activiteiten die vooral op het terrein van vormings- en ontwikkelingswerk liggen, zoals taal- en naailessen, kunnen een belangrijke rol spelen. Voorlichting hierover aan de echtgenoten van de vrouwen en de omstandigheden waaronder deze activiteiten plaatsvinden, zijn van belang . om de vrouwen ook daadwerkelijk te bereiken. Het woord emancipatie is - zeker in de ogen van mannen - zeer beladen, zodat een voorzichtige benadering wel geboden is. Wat de financiering betreft komen verschillende mogelijkheden in aanmerking; voorop staat weer dat de gemeente in de eerste plaats subsidie verleent. In de hieraan verbonden kosten kan zij een bijdrage van het ministerie van CRM verkrijgen in het kader van sociaal-cultureel werk of emancipatiewerk. Voor vrouwen uit culturele minderheden kunnen de criteria uit de emancipatiewerkregeling soepeler gehanteerd worden. Daarnaast bestaan nog de projecten alfabetisering en educatieve activiteiten voor culturele minderheden. Meer informatie hierover vindt u in het deeltje Sociaal-Cultureel Werk. Een probleem apart, waarmee met name de politie te maken zal kunnen hebben, vormt het beleid m.b.t. de verblijfsvergunningen. Deze vergunningen zijn verleend aan mannen. Vrouwen die in het kader van de gezinshereniging naar Nederland zijn gekomen, hebben een afhankelijke verblijfstitel. Dit betekent dat als het huwelijk tussen de echtelieden verbroken wordt binnen drie jaren na toelating in Nederland, de vrouw geen zelfstandig recht heeft op een verblijf in Nederland en naar het land van herkomst terug gestuurd kan worden. In met name mediterrane landen levert dit ernstige problemen op omdat gescheiden vrouwen aldaar niet geaccepteerd worden. Steeds vaker wordt dan ook de eis gesteld dat vrouwen eerder dan de termijn van drie jaar die momenteel van kracht is, recht op een zelfstandige verblijfstitel moeten krijgen. Hoewel officieel de regelingen hieromtrent niet gewijzigd zijn, wordt door het ministerie van Justitie bekeken of daadwerkelijk uitzetting uit Nederland moet plaatsvinden.

Door het toenemend aantal bejaarden is in Nederland een uitgebreid stelsel van voorzieningen ontstaan met betrekking tot de bejaardenzorg. Een vorm van bejaardenzorg is de mogelijkheid van opname in een bejaardencentrum waar de bejaarde geheel verzorgd is. Alle maaltijden worden verzorgd en ook is er voldoende hulp aanwezig voor verschoning, enige hulp bij ziekte en voor begeleiding van de bejaarde wanneer hij of zij moeilijk ter been is. Echter lang niet alle ouderen zijn in bejaardencentra opgenomen. En dat is maar gelukkig ook. Door het ouder worden van de mens en ook door de mogelijkheid dat mensen eerder met pensioen gaan en langer vitaal blijven, is het denken over bejaarden duidelijk aan het veranderen. In de eerste plaats is het beter te spreken over de ouder wordende mens. In de tweede plaats is bejaard zijn niet gebonden aan een leeftijd. Er is een groot verschil tussen iemand van 65 en van 85. Niet ieder ouder wordend mens doet een beroep op hulpverlening. Het opnemen in een bejaardencentrum is een vorm die lang niet altijd gezien wordt als een juiste mogelijkheid. Bij het beantwoorden van de vraag of iemand in een bejaardencentrum opgenomen kan worden, is het oordeel van de zogenaamde indicatiecommissies verplicht. De indicatiecommissie, onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders, beoordeelt of iemand al dan niet in aanmerking kan komen voor opname in een verzorgingscentrum. De opname zelf in een centrum wordt daarna nader bepaald door een opnamecommissie. De bejaarde die op een gegeven moment ook in een bejaardencentrum niet meer kan functioneren, moet worden opgenomen in een zogenaamd verpleegtehuis. Al geruime tijd vindt er discussie plaats over de vraag of de financiering niet anders geregeld kan worden. Zeer veel mensen in een bejaardencentrum kunnen de prijs niet betalen en doen een beroep op de Algemene Bijstandswet. We noemen dit indirecte financiering, omdat niet het huis als zodanig wordt gefinancierd. Opname in een verpleegtehuis valt onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.

Een omschrijving van het begrip 'sport' zou aanleiding kunnen zijn tot een wetenschappelijke verhandeling van honderden bladzijden tekst. Wetenschappers in vele landen zijn in dat laatste overduidelijk geslaagd. In het kader van deze les is zulks echter volstrekt overbodig. Als men de term 'sport' gebruikt, is men het in het algemeen wel eens met elkaar ten aanzien van een globale interpretatie daarvan. Problemen doen zich te dien aanzien vrijwel alleen voor bij het waarderen van randverschijnselen of externe vormen, waaromtrent men dan van mening kan verschillen of iets wel of niet 'sport' is. De discussie omtrent de vraag of dammen, schaken, e.d. 'sport' is, werd reeds jaren geleden gesloten met de algemeen aanvaarde conclusie dat het antwoord daarop 'ja' is. Het feit dat de landelijke organisaties van deze activiteiten, Koninklijke Nederlandse Schaakbond, Koninklijke Nederlandse Dambond en Nederlandse Bridge Bond, door zowel het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk (CRM) alsook door de Nederlandse Sport Federatie (NSF), als sportorganisaties zijn erkend, moge dan wellicht geen doorslaggevend, maar wel een belangrijk argument zijn. Wellicht om een principiële discussie op dat punt te ontlopen, zijn vaak de aan elkaar grenzende sectoren sport en recreatie bijeengebracht in één staten- of raadscommissie en in een provinciale of gemeentelijke overkoepeling, zoals b.v. een Raad voor Sport en Recreatie. Zelfs met voorbijgaan van de vraag of betaald voetbal nog wel 'sport' is in de werkelijke zin des woords, lijkt het beter om de diverse vormen van sportbeoefening nader toe te lichten. Daarvoor lijkt de navolgende verdeling zinvol en vooral begrijpelijk: - sportieve recreatie; - recreatiesport; - wedstrijdsport; - topsport. Op de volgende pagina's wordt globaal aangegeven wat onder die vormen van sportbeoefening moet worden verstaan.

Onder sportieve recreatie wordt verstaan het lichamelijk bewegen door middel van vormen die ontleend zijn aan sport en spel, zonder dat daarbij de officiële spelregels in acht genomen behoeven te worden en niet gebonden aan een sportorganisatie met alle rechten en plichten. Sportieve recreatie kan eigenlijk overal worden bedreven, onafhankelijk van bepaalde accommodaties. Het begrip 'sportieve recreatie' werd, niet met die term maar wel in z'n uitvoeringswijze, voor het eerst gehanteerd in de jaren zestig toen, voornamelijk op initiatief van de NSF, het 'trimmen' werd gepropageerd. Trimmen was een vorm van lichamelijk bewegen die weliswaar gebaseerd was op basisvormen van de sport (lopen, springen, hangen enz.), maar die individueel of groepgewijs kon worden beoefend zonder veel voorwaarden. Een gevolg van die trimperiode was onder meer het verschijnen van tientallen trimbanen, een soort hindernisbaan, waar een aantal basisoefeningen kon worden uitgevoerd, compleet met beschrijving van die oefeningen en het aantal malen dat men die moest uitvoeren. Alhoewel het in het begin leek op een snel populair wordende vorm van lichaamsbeweging, verzandde dit trimmen toch al gauw tot een tamelijk bloedarm gebeuren. In 1975 werd opnieuw een poging gedaan om Nederland 'in beweging' te krijgen en wel op initiatief van de toenmalige minister van CRM. Deze poging werd grootscheeps aangepakt en 1976 werd dan ook het jaar van 'Sportreal', een landelijke actie om mensen te bewegen tot beweging. Niet meer zoals in de trimperiode met als duidelijk richtpunt 'bewegen is gezond en noodzakelijk' (extreem uitgedrukt: gebaseerd op de angst voor de gevolgen van het niet-bewegen), maar met als uitgangspunt 'bewegen is leuk, prettig en bovendien gezond'. Landelijk, provinciaal en gemeentelijk werden commissies in het leven geroepen om één en ander te initiëren, te coördineren enz.; uit die tijd stammen de begrippen 'LAC' (Landelijk Actie Comité), 'RAC' (Regionaal Actie Comité) en 'PAC' (Plaatselijk Actie Comité). De benodigde middelen werden via CRM en de gemeentelijke overheden verworven. Gestimuleerd door het succes van die actie werden de pogingen om de sportieve recreatie 'aan de man te brengen' ook in 1977 voortgezet. Vooral de provinciale sportraden (provinciale overkoepelingen van de georganiseerde sport) hebben een belangrijke rol in dat geheel gespeeld. Als belangrijkste subsidiënt kwam in 1977 de 'Stichting Nationale Sporttotalisator' (SNS) naar voren, die zowel op provinciaal als gemeentelijk niveau aanzienlijke steun verleende. De meest verrassende ontwikkeling was voor velen overigens wel dat het principiële uitgangspunt van de onverbindendheid (geen lidmaatschap, contributie enz.) veelal achterhaald bleek te zijn; eenmaal begonnen aan sportieve recreatie, bleek men toch veel te voelen voor een zekere regelmaat in die activiteit en zochten de sportieve recreanten in grote getale de sportverenigingen op. Was tot 1976 de gemiddelde groei van de totale georganiseerde sport over de laatste jaren gemeten zo'n 100.000-125.000 leden, aan het einde van 1976 bleek dat opeens ruim 425.000 te zijn; het is vrijwel zeker dat de sportieve recreanten de voornaamste oorzaak daarvan zijn geweest. Belangrijk daarbij is waarschijnlijk ook geweest dat de georganiseerde sport, en wel voornamelijk de sportverenigingen, zich meer openstelden voor die ongeorganiseerden en bij sportieve recreatie niet een lidmaatschap met bijbehorende jaarcontributie e.d. als onaantastbare eis stelden. Met begeleidende steun van de provinciale sportraden en de 'Stichting Spel en Sport' is sindsdien een scala van activiteiten van de grond getild. Het merendeel van de provinciale sportraden gebruikt daarbij de sportverenigingen als vertrekpunt en waar dat niet mogelijk bleek, wendde men zich tot het club- en buurthuiswerk. De sportieve recreatie is overigens opgenomen in de Rijksbijdrageregeling Sociaal-Cultureel Werk; zie daaromtrent ook punt 1.2.6.

In tegenstelling tot de sportieve recreatie, waar de nadruk duidelijk ligt op de recreatie, staat de recreatiesport met de nadruk op sport. Dat wil zeggen dat de recreatiesporter zich houdt aan alle voorschriften van de georganiseerde sport, de spelregels enz. en ook lid is van een sportvereniging. De recreatiesportbeoefenaar vindt men in alle takken van sport, soms met de meest fraaie aanduiding gesierd (bijvoorbeeld fuifroeier). Hij of zij wil best regelmatig een wedstrijdje, maar de dwingende competitie is overbodig; wel sporten, maar 'vrijheid blijheid' is het uitgangspunt. De meest zuivere recreatiesportbeoefenaren vindt men verhoudingsgewijs dan ook het meest in de meer individuele sporten, omdat teamsporten al gauw verplichtingen met zich brengen zoals bepaalde aantallen spelers enz. Zodra voor de lagere teams in die sporten een grotere vrijheid wordt geschapen m.b.t. bijvoorbeeld het aantal wisselspelers dat in een wedstrijd wordt toegestaan, zal ook daar deze categorie beduidend in omvang kunnen stijgen. Leidend beginsel is in de recreatiesport de spelvreugde, het plezier hebben in het beoefenen van een bepaalde bewegingsvorm. Zie ook punt 1.2.6.

De sportvorm 'wedstrijdsport' is waarschijnlijk de bekendste in deze serie. Bepalend voor deze vorm van activiteit is dat men zich niet alleen onderwerpt aan de bestaande spelregels, maar ook aan het systeem van competitie. Dat brengt met zich dat de wedstrijdsportbeoefenaren in een bepaalde periode, afhankelijk van de tak van sport, bereid zijn regelmatig, meestal wekelijks, een wedstrijd te spelen. Om dat organisatorisch in goede banen te leiden en te houden, is door vele sportbonden een gigantisch apparaat opgebouwd van scheidsrechters, consuls, competitieleiders, en natuurlijk ook de onvermijdelijke strafcommissies. Op een totaal van 4,1 miljoen sportbeoefenaars is een leger van ongeveer 600.000 onbetaalde 'officials' in de weer om dat allemaal te regelen. Om deze immens grote sportbevolking goed te 'bedienen', worden zelfs computers ingeschakeld. Duidelijk aanknopingspunt bij de categorie 'wedstrijdsportbeoefenaren' is dus de omstandigheid dat ze niet alleen een groot aantal spelregels naleven, maar ook en vooral het feit dat ze zijn opgenomen in het 'competitiewezen' met veel plichten.

De categorie 'topsport' is te beschouwen als het bovenste topje van de wedstrijdsport. Tot de topsportbeoefenaren kunnen allen worden gerekend, die in hun tak van sport behoren tot de besten van het land, gewoonlijk aangeduid als een sportbeoefenaar die een prestatie levert op landelijk niveau. Deze sportbeoefenaren vindt men verenigd in de hoogste landelijke klassen zoals ere- of eerste divisie, hoofdklasse e.d. Voor individuele sportbeoefenaars, b.v. atleten, is het zijn van topsporter gemakkelijk aan te duiden omdat hun prestaties meetbaar zijn. De categorie topsportbeoefenaren is klein in vergelijking tot de overige wedstrijdsportbeoefenaren; ruim gemeten komt men in de buurt van vierduizend, derhalve nog geen 0,1% van het totaal aantal georganiseerde sporters. Het is echter wel een groep met aparte problemen, ook op gebieden waar een raads- of statenlid mee te maken krijgt. Enkele voorbeelden uit een lange rij zijn de volgende: - een topzwemmer moet elke dag één of twee keer trainen en heeft daarvoor uiteraard een zwembad nodig; als je hem of haar en enkele anderen de best mogelijke trainingsomstandigheden wilt bieden, moet het zwembad of dat ene bassin gesloten zijn voor het publiek; is het verantwoord 100 of meer recreanten buiten de deur te houden om 5-6 topzwemmers te laten trainen; gebeurt zoiets b.v. 's morgens 6 uur, dan moet toch iemand van het badpersoneel aanwezig zijn; - een provinciale subsidieregeling voor bepaalde topsportactiviteiten komt in vele provincies voor. Vragen rijzen daarbij als: Vanaf welk niveau wordt iets gerekend tot 'topsport'? Welke kosten zijn subsidiabel als een bepaald percentage wordt gehanteerd? Zijn internationaal voorgeschreven 'zakgelden' voor de bezoekende sportbeoefenaren subsidiabel? Is een vrijwel onontkoombaar 'slotbanket' dat ook? Is een subsidieregeling alleen voor amateursport of ook voor profsport? Is een gesponsorde vereniging nog amateur? Enz. Bovendien is de topsport ook nog op een andere wijze discutabel. In de topsport, even de principiële discussie buiten beschouwing latend, vindt men amateurs, gesponsorde topsportbeoefenaren, semi- en beroepssporters. Naarmate de internationale en daardoor ook veelal de nationale prestaties omhoog gaan, wordt er steeds meer tijd en arbeid vereist om 'bij' te blijven; de gevolgen daarvan voor school, resp. beroep, worden dan ook steeds groter en het één is vaak niet meer te combineren met het ander. De vraag hoe men zich als overheid en individueel politicus daartegenover opstelt, is moeilijk te beantwoorden op een voor ieder bevredigende wijze. Principiële overtuiging, maar ook plaatselijke chauvinistische gevoelens spelen daarin mee. De overtuiging dat bepaalde topprestaties (Anton Geesink en Wim Ruska bij Judo) een geweldige stimulans kunnen zijn voor die desbetreffende tak van sport wordt veelal op korte termijn gezien bevestigd; wat de invloed op langere termijn betreft is dat minder zeker, terwijl ook vaak wordt getwijfeld aan de waarde van deze motivatie om een bepaalde tak van sport te gaan beoefenen.

Ten tijde van het samenstellen van deze publikatie (begin 1982) speelt een interessante discussie op het ministerie van CRM m.b.t. de plaats van de sportieve recreatie in het op te stellen Rijksplan voor het Sociaal-Cultureel Werk. Een en ander houdt verband met het feit dat de sportieve recreatie is opgenomen in de Rijksbijdrageregeling SCW en de sport niet. In discussie zijn gebracht vier alternatieven, t.w.: - sportieve recreatie wordt als geheel opgenomen in het Rijksplan SCW en ook in de Rijksbijdrageregeling SCW; - sportieve recreatie wordt opgenomen in het Rijksplan SCW en in de RBR-SCW; alle sportieve recreatie vanuit de Directie Sportzaken heet dan voortaan 'recreatiesport'; de term 'sportieve recreatie' wordt alleen gebruikt in het sociaal-cultureel werk; - sportieve recreatie en recreatiesport worden als synoniemen beschouwd en beide opgenomen in het Rijksplan SCW en de RBR-SCW; - sportieve recreatie en recreatiesport worden als synoniemen beschouwd en als tweesporenbeleid opgenomen in Rijksplan SCW en RBR-SCW. Dan houden zowel de Directie Sportzaken als de Directie SCW zich bezig met sportieve recreatie en recreatiesport. Hoe deze discussie zal aflopen, is thans nog onbekend. De georganiseerde sport (NSF) is voorstander van het tweede alternatief, omdat 'de' sport (topsport, wedstrijdsport, recreatiesport) als ondeelbaar geheel wordt beschouwd, het verschil tussen recreatiesport en sportieve recreatie in de praktijk vaak klein is, maar een scheiding als in alternatief 2 althans vanuit beleidsoogpunt zeer duidelijk is.

In genoemde nota werd een verschuiving van het rijksbeleid aangekondigd in de richting van de sportieve recreatie. Sindsdien is, financieel gesteund door CRM, een aantal experimenten in gang gezet, uitmondend in de actie 'Sportreal' in 1976 en voortgezet in 1977. In 1978 is de bevordering van de sportieve recreatie, enigszins gewijzigd van opzet, vooral voortgezet op provinciaal en plaatselijk niveau. Het in de nota uiteengezette beleid is een beleid op langere termijn en de mate en het tempo waarin dat kan worden gerealiseerd, is vooral afhankelijk gesteld van de financiële medewerking op alle drie overheidsniveaus. Ook wordt nadrukkelijk gesteld dat het welslagen ervan zal worden bepaald door het al dan niet meewerken van allen die beleidsmatig, organiserend of leidinggevend betrokken zijn bij de sport en de sportieve recreatie. Inmiddels is gebleken dat sportieve recreatie in ons land is aangeslagen. In honderden gemeenten wordt op één of andere wijze aan sportieve recreatie gedaan. Het rijksbeleid ter zake beperkt zich momenteel (1982) voornamelijk tot het financieren van enkele landelijke maatregelen t.b.v. de sportieve recreatie, onder meer de 'ontwikkelingsteams'; dat zijn één of meer deskundigen van de landelijke Stichting Spel en Sport te Amsterdam die, zolang de 'voorraad' strekt, op aanvraag gedurende een korte periode de sportieve recreatie in een bepaalde gemeente of provincie initiëren, begeleiden enz. Daarna wordt verwacht dat men zichzelf kan redden. Gezien de thans bekende beleidsvoornemens mag worden verwacht dat een dergelijk beleid voorlopig wordt voortgezet. De financiering vindt plaats via de begrotingspost 'stimulering sportdeelneming'. In 1977 steunde CRM het plaatselijk gebeuren van de sportieve recreatie d.m.v. zogenaamde 'PAC'-subsidies (Plaatselijk Actie Comité), een bijdrage van f 1.000,- tot f 5.000,- gekoppeld aan het gemeentelijk inwoneraantal. In 1978 is dit beleid voortgezet, nu echter volledig gefinancierd door de Stichting Nationale Sporttotalisator. Zoals eerder betoogd, heeft CRM een aanvullende rol t.a.v. hetgeen door gemeenten, provincies en het particulier initiatief zelf wordt gedaan. De sportieve recreatie is landelijk op gang gebracht, gedurende korte tijd gefinancierd en thans in nagenoeg alle opzichten overgedragen aan het lokale niveau, gedeeltelijk gesteund door de SNS. Men kan zich daarbij afvragen of het juist is eerst een nieuwe behoefte te scheppen, korte tijd te subsidiëren en zich daarna terug te trekken. uit de begrotingspost 'stimulering sportdeelneming' worden ook projecten gefinancierd ten behoeve van de bevordering van sportbeoefening door gehandicapten, zowel in de vorm van subsidiëring van zogenaamde plaatselijke 'integratieprojecten' als van tijdelijke ondersteuning van bijvoorbeeld provinciale projecten in die sector. De opzet is duidelijk: tijdelijke ondersteuning in de vorm van menskracht en/of financiën en na kortere of langere tijd stoppen en de desbetreffende projecten, zo mogelijk, zelfstandig verder laten functioneren.

De eigen rijksregeling op dit vlak is de 'Rijksregeling Subsidiëring Overdekte Sportaccommodaties 1971'. Kortweg aangeduid is dit een rijkssubsidieregeling via welke het mogelijk is voor een sportzaal (minimaal 16 x 28 x 7 m) f 100.000,- te verkrijgen, voor een sporthal (minimaal 22 x 42 x 7 m) f 250.000,- en voor een overdekt zwembad f 400.000,-. Omdat in de desbetreffende regeling een aantal voorwaarden is opgenomen, kan enigszins sturend worden opgetreden, uiteraard met als enige consequentie het niet verlenen van een subsidie als niet aan die voorwaarden wordt voldaan. Omdat echter jarenlang een aanzienlijk lager begrotingsbedrag werd vastgesteld dan het totaal benodigde bedrag voor in principe subsidiabele aanvragen, ontstond een 'stuwmeer' van feitelijk achterstallige subsidie. In 1976 was dat opgelopen tot een bedrag van ongeveer f 40.000.000,-. D.m.v. een publikatie in de 'Staatscourant' werd op 2-2-1976 deze regeling geblokkeerd, d.w.z. dat, ook al voldeed een aanvraag aan alle voorwaarden, er toch geen recht meer bestond op rijkssubsidie. Er is toen een plan ontworpen om dat stuwmeer in 5 jaren tijds op te ruimen en daarvoor een begrotingspost op te nemen. Of dat werkelijk is uitgevoerd, is op dit moment niet bekend. Wel stond op de CRM-begroting 1982 een bedrag voor 'investeringen sportaccommodaties' van f 3.783.000,- overigens een bescheiden restant na de hevige bezuinigingen want op de begroting 1981 was die post nog f 5.449.000,- groot. De voornaamste subsidies werden toegekend aan bijzondere projecten en aan accommodaties van nationaal belang, zoals bijvoorbeeld in 1982 het nationaal ijshockeycentrum en het nationaal tafeltenniscentrum in Zoetermeer. Wel is inmiddels duidelijk dat het in de toelichting op de CRM-begroting 1978 aangekondigde beleidsvoornemen van de toenmalige minister om vorengenoemde blokkade op te heffen t.b.v. nieuwe bouwplannen voor overdekte sportaccommodaties in het westen en zuidwesten van het land i.v.m. de aldaar geconstateerde feitelijke achterstand t.o.v. andere provincies, niet is uitgevoerd. Naar mag worden aangenomen, is zulks vooral een gevolg geweest van de toenemende druk op de omvang van de besteding van de beschikbaar te stellen financiële middelen.

In de 'Nota Sportfinanciering' van de NSF wordt onder meer aangegeven welke immense problemen er liggen op het gebied van het sporttechnisch kader. In die nota wordt het tekort aan die soort kaderleden geschat op 77.000. Op dat vlak zijn gedurende enkele jaren twee experimenten uitgevoerd, gefinancierd door CRM en de SNS. Die experimenten beperkten zich tot twee zaken, n.l. enerzijds het bijeenbrengen van vraag en aanbod op het gebied van (betaald) sporttechnisch kader, anderzijds het fungeren als een soort uitzendbureau voor sporttechnisch kader, compleet met standaardcontracten e.d. De daartoe gevormde 'stichtingen sporttechnisch kader' treden dus op als werkgever, o.m. om daarmee 'zwart' loon en onderbetaling tegen te gaan en de sociale zekerheid van de werknemers te versterken. Bedoelde stichtingen zijn derhalve organen die door de georganiseerde sport in het leven zijn geroepen ten behoeve van diezelfde sport, een in zekere zin coöperatief orgaan en als zodanig ook reeds erkend en gesubsidieerd door diverse provinciale besturen. In weerwil van de als uiterst positief aan te merken uitgangspunten die als zodanig ook duidelijk werden onderkend door de beide betrokken doelgroepen, n.l. de georganiseerde sport als werkgever en het sporttechnisch kader als werknemer, getuige de honderden lopende contracten per begin 1982, is deze ontwikkeling abrupt gestopt door het ministerie van Sociale Zaken. In tegenstelling tot het aanvankelijke uitgangspunt van CRM bij de aanvang van deze experimenten zoals vorenstaand weergegeven, stelt het ministerie van Sociale Zaken zich op het standpunt dat het formeel (d.w.z. wie geeft de werkopdrachten) en het materieel (wie betaalt) werkgeverschap in één persoon of organisatie verenigd moeten zijn. Men beroept zich daarbij op de 'Wet ter Beschikkingstelling Arbeidskrachten', die nota bene in het leven is geroepen ter bestrijding van de koppelbazen en de daarmee veelal verbandhoudende ontduiking van belastingen en sociale wetgeving en de daaruit voortvloeiende sociale onzekerheid voor de werknemers. Los van de vraag wie in deze zaak strikt formeel-juridisch gelijk heeft, dringt zich de vraag op of niet in dit geval het kind met het badwater wordt weggegooid. Immers waar bedoelde wet is ingevoerd om ontduiking van belasting en sociale wetgeving tegen te gaan, dreigt diezelfde wet te worden gebruikt tegen een organisatievorm die in de praktijk juist uitvoert wat de desbetreffende wet nastreeft. De rol van het ministerie van CRM, in deze, eerst stimulerend d.m.v. menskracht en financiën en thans volgend in het spoor van het ministerie van Sociale Zaken, is volstrekt onduidelijk te noemen. Om deze aangelegenheid nog wat gecompliceerder te maken, stelde eerstgenoemd ministerie bij het toewijzen van de zogenaamde 'Hennekam-arbeidsplaatsen in de sport' (deze aanduiding verwijst naar de motie-Hennekam in de Tweede Kamer waarmee om deze arbeidsplaatsen werd gevraagd) de eis dat die arbeidsplaatsen moesten worden ingevuld via de 'stichtingen sporttechnisch kader', terwijl bij de tweede serie arbeidsplaatsen de eis was dat dit juist niet was toegestaan. Uiteraard heeft het 'Nationaal Sport Overleg' zich uitvoerig met deze aangelegenheid beziggehouden, maar de (vermeende) belangentegenstellingen bleken te groot om ter zake tot enigerlei vorm van overeenstemming te komen. Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat het IPO (de gezamenlijke colleges van Gedeputeerde Staten) zich in die discussies als enige overheidsvertegenwoordiger gesteld heeft achter de opvattingen van de sport. Het ziet er voorshands niet naar uit dat deze kwestie op korte termijn definitief geregeld zal worden, mede omdat van de zijde van het ministerie van Sociale Zaken tot dusverre niet de bereidheid bestaat het gerezen verschil van interpretatie van die desbetreffende wet d.m.v. een gerechtelijke procedure te doen beslissen. Intussen blijven de bestaande 'stichtingen STK' functioneren, zij het inmiddels beschuldigd van handelingen in strijd met de wet hetgeen naar buiten toe niet bepaald een wervend effect heeft, maar de pogingen om in de resterende provincies een vergelijkbaar orgaan te doen functioneren, zijn uiteraard bij voorbaat tot mislukken gedoemd, omdat de betrokken provinciale overheid zich niet kan veroorloven daaraan openlijk steun te verlenen. Naschrift: Eind april 1982 heeft het ministerie van Sociale Zaken in een brief aan de stichtingen STK meegedeeld, dat aan de Loontechnische Dienst opdracht is gegeven proces-verbaal op te maken tegen een nader aan te wijzen stichting STK, om met behulp daarvan via een gerechtelijke procedure een definitieve beslissing ter zake te forceren.

Een van de hoogste begrotingsposten van CRM is de post t.b.v. de nationale sportbonden. Via die begrotingspost worden o.m. de bondsbureaus, de opleidingen, e.d. gesubsidieerd. Omdat deze regeling weliswaar belangrijk is, maar bespreking ervan buiten het bestek van deze les valt, wordt daarop niet nader ingegaan. Wel moet worden vermeld dat de in de regeling vermelde subsidiepercentages veelal niet gehaald worden, met als gevolg sterk beknotte begrotingen, resp. aanzienlijke tekorten. Onder druk van de bezuinigingen heeft CRM ook de steun aan de vrijwilligersopleiding verminderd, waarmee deze voor de sport uiterst belangrijke activiteit aanzienlijk wordt gekortwiekt.

In de nota 'Sportbeleid' wordt uiteengezet dat het welslagen van een nationaal sportbeleid mede wordt bepaald door: - een volledige en blijvende inzet van de sportorganisaties en hun vrijwilligers; - een goed overleg en nauwere samenwerking tussen die sportorganisaties en de overheid; - een goede coördinatie van het sportbeleid en een gericht overleg tussen de beleidspartners op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau; - de bereidheid van overheid en particulier initiatief om naar vermogen in financieel opzicht bij te dragen aan dat gecoördineerde beleid. In hoeverre het 'Nationaal Sport Overleg' daartoe zal kunnen bijdragen, moet worden afgewacht. Dit overlegplatform, waarin enerzijds zijn vertegenwoordigd de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid, anderzijds de georganiseerde sport, functioneert nog slechts vier jaren. Mocht dit een werkbare overlegsituatie blijken, hetgeen overigens in die periode niet bepaald in concreto is aangetoond, dan is één van de beleidsvoornemens van vorengenoemde nota ook werkelijk in de praktijk gerealiseerd. Vast staat wel dat wil er ooit enige tekening komen in een rijksbeleid en in het daarop afgestemde beleid op provinciaal en gemeentelijk niveau, een goed overleg daartoe een eerste aanzet moet zijn. Eind 1981, begin 1982, kwam de rijksoverheid met een aantal beleidsvoornemens dat niet bepaald stimulerend werkte op een verdere ontwikkeling van de sportsector, die overigens vrij algemeen erkend wordt als de kwalitatief en kwantitatief belangrijkste vorm van vrijetijdsbesteding met de verhoudingsgewijs laagste overheidssteun. De voornemens betroffen achtereenvolgens: - persoonlijke aansprakelijkheid bestuursleden; - BTW-heffing voor sportverenigingen bij een kantine-omzet van meer dan f 125.000,-; - heffing inkomstenbelasting over onkostenvergoeding aan vrijwilligers; - het fiscaal belasten van sportverenigingen op grond van de vennootschapsbelasting. Met de dreiging van deze, voornamelijk door het ministerie van Financiën geïnspireerde, voornemens in het vooruitzicht, mocht van de georganiseerde sport worden verwacht dat alle middelen te baat zouden worden genomen om die ontwikkelingen te stoppen. Ondanks het begrip dat ook in de sportsector bestaat voor de noodzaak van bezuinigingen enerzijds en lastenverzwaring anderzijds, kan in redelijkheid niet worden verwacht dat de georganiseerde sport deze rechtstreekse aanslag op z'n functioneren zonder protesteren over zich heen zal laten komen. Dat thans, medio 1982, een compromis lijkt te zijn bereikt tussen de sport en de voor de rijksbelastingen verantwoordelijke bewindsman doet niets af aan de indruk dat, volstrekt onafhankelijk van het antwoord op de vraag wie gelijk heeft, door de betrokken bewindslieden nogal ondoordacht is gehandeld. Ofschoon ze zich graag als zodanig presenteert, is de sportsector als geheel niet de lelieblanke onschuld in eigen persoon, want bijvoorbeeld zwart geld voor trainers en spelers of bruiloften en partijen in sportkantines zijn, alhoewel beslist geen gemeengoed, toch ook weer niet zó zeldzaam als vaak van die zijde wordt gesuggereerd. In een tijd dat geld duur is en vrijwilligers derhalve een kostbaar goed zijn, lijkt het voorshands uitermate onverstandig om de georganiseerde sport, met zijn hoge eigen bijdrage in geld en zijn zo mogelijk nog grotere eigen bijdrage via de ruim 600.000 vrijwillige kaderleden, op een dergelijke wijze onder druk te zetten. Het zou de bijl aan de wortels van een kostbare boom kunnen zijn.

De provinciale sportraden zijn provinciale overkoepelingen van de georganiseerde sport, al dan niet, dat verschilt van provincie tot provincie, met één of meer vertegenwoordigers van de provinciale en gemeentelijke overheid. Alhoewel in het takenpakket van de 11 provinciale sportraden duidelijke verschillen zijn aan te wijzen, hebben ze vrijwel allemaal een adviserende taak naar de overheid (gevraagd en/of ongevraagd) en de sport, coördineren ze de kaderopleidingen, voeren het sportieve recreatiebeleid uit, evenals de coördinerende en soms uitvoerende taken t.a.v. sportmedische adviescentra, sporttechnisch kader en 'Huizen van de Sport' (provinciale administratieve servicecentra), m.a.w. uitvoering van de provinciale steunfuncties in de sport. In alle provincies worden de provinciale sportraden gesubsidieerd, alleen wel op basis van verschillende regelingen door de desbetreffende provinciale overheid. Aanvullende subsidie wordt ontvangen van de SNS, terwijl ook de aangesloten sportorganisaties bijdragen en in sommige gevallen ook de betrokken gemeenten. Het ministerie van CRM subsidieert sommige PSR'en t.b.v. uitvoerende taken in de sector 'Meer Bewegen voor Ouderen' (MBvO) en sportbeoefening door gehandicapten, meestal op projectbasis.

Een provinciaal beleid t.a.v. de sportaccommodaties kan op velerlei wijze onderstreept worden, onder meer d.m.v. maatregelen, resp. taken zoals: - streekplan; hierin kan een accommodatiebeleid worden vastgelegd, maar alleen voor zover het om regionale voorzieningen gaat en op grond van planologische overwegingen; - provinciale subsidieregeling; door in de tekst van de desbetreffende regeling bepaalde voorwaarden op te nemen, zoals bijvoorbeeld het in overeenstemming zijn met het provinciaal spreidingsplan, en uiteraard door de hoogte van het subsidiebedrag, kan die regeling als beleidsinstrument worden gehanteerd; - het toezicht op de gemeentefinanciën; omdat ieder raadsvoorstel, voor zover het financiële consequenties heeft, de goedkeuring behoeft van GS, kan ook in dat opzicht invloed worden uitgeoefend. In sommige provincies is het ook mogelijk om provinciaal subsidie te verkrijgen op betrekkelijk kleinschalige accommodaties (clubgebouwen, tennisbanen, e.d.), in andere daarentegen uitsluitend t.b.v. accommodaties van méér dan lokaal belang.

T.a.v. dit punt kan met een korte toelichting worden volstaan, omdat dit beleid reeds eerder uitvoerig is toegelicht. De voornaamste taak op provinciaal (sport)niveau t.a.v. de sportieve recreatie is het aanstellen van een provinciaal consulent sportieve recreatie. In de bijkomende kosten kan wellicht nog enkele jaren, een bijdrage van de SNS worden verwacht. Het stimuleren, begeleiden en coördineren van sportieve recreatie lijkt een provinciale taak van voldoende belang om subsidiabel te zijn. Het sportieve recreatiebeleid is echter van rijkswege ontwikkeld zonder overleg met de provincies en gemeenten, hetgeen zich bij noodzakelijke bezuinigingen zou kunnen wreken door de weigering van één of meer colleges van GS, om langer hun medewerking te verlenen resp. de financiële onmogelijkheid om er aan mee te werken, omdat die activiteit in eerste aanleg geen eigen provinciaal initiatief was.

Hierbij een identieke ontwikkeling als t.a.v. de sportieve recreatie, in gang gezet door een aantal experimenten van CRM en vervolgens gedropt op het provinciale niveau. In enkele provincies heeft het Provinciaal Bestuur een duidelijk positief standpunt terzake ingenomen, in vele gevallen voelt men zich echter ook 'voor het blok gezet' en weigert derhalve voorshands een aanzienlijke financiële medewerking te garanderen. Andere ontwikkelingen op dit gebied zijn de cursussen sportmanagement voor districtbestuurders, vrijwilligers-vacaturebank en activiteiten t.b.v. 'mensen zonder werk'.

Naast vorengenoemde provinciale steunfuncties in de sport, neemt ook de ontwikkeling van de administratieve dienstverlening op provinciaal niveau in de ondersteuning en coördinatie van SMA's in belangrijkheid toe. Omdat het provinciaal niveau een minder duidelijk aan te geven beleidsterrein bestrijkt dan het landelijk en plaatselijk niveau is dit een beetje onderbedeeld geweest. Het lijkt echter in de rede te liggen te veronderstellen, dat zulks in de nabije toekomst zal veranderen. Zowel andere financiële mogelijkheden, een duidelijk eigen beleid en een doorzettende decentralisatie van taken kunnen dat beeld ingrijpend wijzigen, alhoewel het provinciaal beleid altijd een 'tussenbeleid' blijft tussen het 'grote-lijnenbeleid' van CRM en het meer op de dagelijkse praktijk gerichte 'dicht-bij-de-basisbeleid' van de gemeentelijke overheid.

De behoeftebepaling van sportaccommodaties is gebaseerd op twee belangrijke aspecten, t.w. de concreet aanwijsbare behoefte aan bepaalde accommodaties en de z.g. verborgen of latente behoefte. De eerste is te bepalen door vast te stellen hoe groot de concrete behoefte is van het onderwijs ter plaatse, dus het aantal klassen en het aantal lesuren lichamelijke opvoeding t.a.v. sporthal, zwembad, atletiekbaan enz., alsmede de behoefte van de op dat moment aanwezige sportclubs op basis van hun ledentallen, resp. teams. Een globaal onderzoek ter plaatse levert in dat opzicht een redelijk concreet behoeftecijfer op. Daarnaast bestaat dan de verborgen behoefte. Dit is de wel aanwezige, maar niet concreet aan te geven behoefte aan accommodaties buiten de hiervoor omschreven behoefte. Een voorbeeld maakt zulks duidelijk: als in een gemeente geen zwembad aanwezig is, kan niet worden gemeten hoe groot de concrete behoefte aan een zwembad is bij de plaatselijke zwemvereniging, want die vereniging is er niet. Als er echter plannen komen om een zwembad te realiseren, wordt onmiddellijk een zwemvereniging opgericht. Een zelfde effect treedt op t.a.v. badminton, basketbal, zaalhandbal, e.d. als de plannen voor een sporthal duidelijk vorm krijgen. Die beide soorten behoeften zijn op velerlei wijzen berekend en monden dan ten slotte uit in 'vuistregels', d.w.z. één sporthal op zoveel inwoners, één tennisbaan idem, enz. Vast staat dat het, ondanks allerlei vuistregels, noodzakelijk is om vooruitlopend op raadsbesluiten t.a.v. de realisering van bepaalde sportaccommodaties een onderzoek ter plaatse in te stellen en te proberen die behoefte zo goed mogelijk vast te stellen op basis van aanwezige demografische gegevens. Vooral als getracht wordt enige lijn te brengen in een beleid op middellange en lange termijn, zoals in toenemende mate gebeurt in sportbeleidsnota's. Hoe belangrijk zulks is, moge door één voorbeeld worden aangeduid. Als een bepaalde gemeente veel jonge gezinnen telt, dan is het waarschijnlijk dat de behoefte aan sportvelden langzaam toeneemt over een periode van 5-15 jaar. Heeft een gemeente daarentegen een sterk verouderende bevolking zoals vooral veel grote gemeenten, dan zal die behoefte langzaam afnemen, omdat veldsportbeoefening nogal leeftijd-gebonden is. De behoefte aan b.v. overdekt zwemwater of tennisbanen is echter door de aard van de sportbeoefening op of in die accommodaties veel minder leeftijd-gebonden. Vooral voor gemeenten waar sportaccommodaties niet jaarlijks worden gerealiseerd, is het uitermate verstandig zich in het beleid dienaangaande te laten adviseren door organen als b.v. de Vereniging Nederlandse Gemeenten of een Provinciale Sportraad en wat de uitvoering betreft eveneens door de VNG of door de NSF die beide beschikken over een grote mate van deskundigheid. Bij de planning van sportaccommodaties komen volstrekt andere problemen om de hoek kijken. Als de behoefte aan de diverse soorten accommodaties op korte, middellange en lange termijn is vastgesteld, moeten die accommodaties ingepast worden in de bestaande, resp. te ontwerpen gemeentelijke bestemmingsplannen en afgestemd worden op de diverse voorschriften. Rekening moet dan o.m. worden gehouden met beschikbaarheid, parkeerruimte, afstand tot de scholen (sporthallen en -zalen) en mogelijke combinaties met andere soorten accommodaties die ook allerlei soorten voorzieningen behoeven. B.v. het combineren van een openluchtzwembad (gebruik 's zomers) en een sporthal (gebruik herfst, winter, voorjaar) t.a.v. parkeerruimte. Als verwacht mag worden dat de behoefte aan sportvelden langzaam terug kan lopen, zouden die velden zodanig kunnen worden aangelegd dat wijziging van de bestemming (parklandschap b.v.) zonder ingrijpende maatregelen kan worden gerealiseerd. Als de bevolkingscijfers aanleiding geven tot de verwachting dat de behoefte aan tennisbanen zal toenemen, moet vroegtijdig worden beslist of die banen in één complex bijeen worden gebracht of juist in kleine aantallen worden verspreid over de gemeente.

Als er één beleidsterrein kan worden aangewezen waarop de gemeenten onderling het meest verschillen, dan is dat ongetwijfeld het subsidiebeleid t.a.v. sportaccommodaties en -activiteiten. Dat zulks het geval is, is op zich niet zo verwonderlijk, omdat subsidieregelingen en -bedragen veelal zijn vastgesteld onder invloed van toevallige omstandigheden zoals b.v. financiële mogelijkheden, organisatiegraad en -kracht van de plaatselijke sport, persoonlijke (des)interesse van de betrokken wethouder enz. Bij alle maatregelen in dat opzicht moet worden bedacht dat het beleidsinstrument 'subsidie' een krachtig sturend en daarmee invloedrijk instrument kan zijn, dat met inzicht gehanteerd moet worden. Er zijn twee verschillende subsidiemethoden die ook veel in combinatie voorkomen, t.w. de directe subsidie en de indirecte subsidie. Een directe subsidie is een bijdrage in bepaalde kosten, zoals een jeugdsportsubsidie, evenementensubsidie, e.d. De activiteit wordt georganiseerd en betaald door de sportorganisatie en van de gemeente wordt daarvoor een bijdrage verkregen via een procentuele regeling of via een vast bedrag. Het duidelijkste voorbeeld van een indirecte subsidie is het door de gemeente verhuren van een accommodatie tegen een bedrag dat aanzienlijk lager is dan de werkelijke kosten; in dat geval ontvangt een vereniging geen geld, maar betaalt minder dan de kostprijs. Alhoewel daaromtrent zeker geen algemeen standpunt is te onderkennen, bestaat de indruk dat steeds meer gemeenten de indirecte subsidies willen wegwerken en daarvoor in de plaats directe subsidies willen geven. Op die manier is duidelijk aan te geven welke lasten de gemeente draagt t.a.v. de sport. Het is niet nodig dat daardoor de sport wordt gedupeerd, het is een kwestie van rekenen en voorwaarden bepalen. Als b.v. de kosten van een sportveld f 10.000,- per jaar zijn en de bespelende vereniging betaalt daarvoor f 500,-, zal een subsidieregeling die vaststelt dat de gemeentelijke subsidie in de huur van sportvelden 95% is, niet nadelig zijn voor die vereniging. Het komt vaak voor dat bij zo'n ombouw van het beleid toch hogere bijdragen worden gevraagd van de sportverenigingen; een bepaalde overgangstermijn van b.v. drie jaren is dan op z'n plaats, om de betrokken verenigingen in staat te stellen hun huishouding daaraan aan te passen. Een onmiskenbaar voordeel van het laten verdwijnen van indirecte subsidies is het feit dat een beter inzicht ontstaat in de werkelijke kosten van accommodaties enz. hetgeen belangrijk kan zijn bij b.v. het vaststellen van prioriteiten. Een standpunt dat ook veelvuldig wordt ingenomen, is dat de vaste kosten gedragen worden door de gebruiker. Streeft men naar een oversluierd lastenbeeld, dan is de directe subsidie het meest voor de hand liggend beleid. Voorwaarde moet dan wel zijn dat op vergelijkbare beleidsterreinen een zelfde maatregel word getroffen, omdat anders een volstrekt scheef beeld ontstaat, waarvan de sport dan het slachtoffer wordt.

Het beheer van gemeentelijke sportaccommodaties is vaak een bron van ergernis, resp. misverstanden. In de praktijk zijn de volgende beheersvormen te onderkennen: - beheer volledig in handen van de gemeente; - beheer volledig in handen van de gebruiker(s); - een mengvorm van beide vorenstaande situaties. Volledig gemeentelijk beheer komt veelal voor t.a.v. sporthallen, zwembaden en sportvelden. Andere, en vooral kleinere, accommodaties lenen zich wel voor beheer door de gebruikers, vooral als dat één sportvereniging is. In diverse gemeenten is men bezig met experimenten op het gebied van beheer in handen van gebruikers. Daarbij wordt b.v. het grote onderhoud nog uitgevoerd door een gemeentelijke dienst, maar het z.g. dagelijkse onderhoud door de gebruiker. Het meest voorkomend is deze situatie bij gemeentelijke tennisbanen en de ondervindingen zijn zodanig dat verwacht mag worden dat verdere toepassingen zullen plaatsvinden. Het lijkt ook een goed middel om de snel stijgende beheers- en onderhoudskosten van gemeentelijke sportaccommodaties af te remmen. T.a.v. grotere accommodaties (sporthal, zwembad, e.d.) komt het steeds meer voor dat het personeel weliswaar in gemeentelijke dienst is, maar dat een beheersraad of -commissie waarin gemeente en gebruikers vertegenwoordigd zijn, het totale beheer in handen heeft. In het kader van het streven naar medezeggenschap en medeverantwoordelijkheid is dat een stap in de goede richting. Als de 'gedragsregels' in zo'n situatie goed genoeg zijn omschreven, is het ook mogelijk bepaalde bevoegdheden over te dragen in de geest van een commissie ex art. 6 Gemeentewet. De laatste jaren zijn vele sportverenigingen of combinaties daarvan, veelal met steun van de betrokken gemeente, overgegaan tot het zelf realiseren van sportaccommodaties. Het meest komt dat voor t.a.v. sporthallen en tennishallen. Doordat deze, veelal uitsluitend op de sport en bijvoorbeeld niet mede op het onderwijs gerichte accommodaties aanzienlijk goedkoper kunnen worden gerealiseerd dan gemeentelijke voorzieningen en met behulp van vrijwilligers en part-timers goedkoop kunnen worden beheerd, steunen vele gemeenten die initiatieven door planologische en financiële medewerking. Realisatie van dergelijke accommodaties verlaagt immers de druk op de gemeente om vergelijkbare voorzieningen te bouwen, terwijl het op die wijze bovendien veel goedkoper gaat. Op zichzelf behoeft tegen dergelijke activiteiten geen bezwaar te bestaan, maar er zijn enkele punten die daarbij in de afzegging moeten worden betrokken, b.v.: - Nemen die accommodaties niet juist de financieel sterkste, resp. aantrekkelijkste, gebruikers (tennis, badminton, huisvrouwen) weg van de gemeentelijke voorzieningen, waardoor de financieel zwakste en dus meest kwetsbare gebruikers overblijven? - Hoe verhoudt het tarievenbeleid van de een zich t.o.v. de ander en is er daardoor geen sprake van (gesubsidieerde) concurrentie? - In hoeverre is de kans aanwezig dat de gemeente moet gaan betalen, omdat ze zich garant heeft gesteld voor rente en aflossing van leningen t.b.v. dergelijke accommodaties? - Als zo'n accommodatie-eigenaar failliet wordt verklaard, is dan niet de gemeente min of meer verplicht die voorziening over te nemen, omdat de behoefte eraan eenmaal is gewekt gedurende enkele jaren? Het zijn alle uitermate belangrijke zaken die men tevoren zorgvuldig moet afwegen. Voor commerciële voorzieningen (tennishallen, bowling- en squashbanen) geldt zulks overigens in versterkte mate. Daarnaast is, vooral gestimuleerd door de noodzakelijke bezuinigingen in de gemeentelijke huishouding, de zaak van de z.g. 'privatisering' van gemeentelijke sportaccommodaties weer actueel geworden. Kort gezegd worden in dat geval bepaalde accommodaties onder bepaalde gunstige voorwaarden overgedragen aan particulieren die deze verder op eigen risico beheren. Dat kan voor de gemeente financieel voordelig zijn, maar er zijn vele voetangels en klemmen, vooral op het principiële beleidsbepalende vlak.

Het tarievenbeleid vertoont een duidelijke samenhang met de paragraaf omtrent subsidies; alleen is t.a.v. tarieven, voor zover bedoeld tarieven voor individueel gebruik van een accommodatie, nagenoeg altijd sprake van indirecte subsidie. Als men de gebruikers de werkelijke kosten zou laten betalen, zou men bepaald geen stimulerend beleid voeren. Door de volstrekt onvergelijkbare omstandigheden komt een gemeentelijk tarievenbeleid veelal niet verder dan het vaststellen van een bepaald tarief en hooguit een jaarlijkse aanpassing i.v.m. de geldontwaarding. Hoe moet b.v. het tarief (huurbedrag) van een sportveld vergeleken worden met dat van een sporthal; een sportveld kan slechts beperkt worden gebruikt om overbespeling tegen te gaan, en is afhankelijk van b.v. weersomstandigheden, terwijl een sporthal vrijwel onbeperkt kan worden gebruikt. Onder die omstandigheden lijkt dan ook een pleidooi voor bepaalde richtlijnen in het tarievenbeleid vrijwel onmogelijk, nog afgezien van de autonomie van de gemeenten t.a.v. hun eigen beleid terzake. Noodzakelijk lijkt wel het in regionaal verband afstemmen van de desbetreffende gemeentelijke tarieven op elkaar met, indien noodzakelijk, een bepaalde overgangsperiode. Welk tarief men dan ook vaststelt voor een bepaalde accommodatie, altijd moet daarbij als uitgangspunt worden genomen dat sportaccommodaties zijn opgezet om gebruikt te worden en wel zo intensief mogelijk. Tarievenbeleid is een belangrijk onderdeel van het sportbeleid en moet als beleidsinstrument in positieve zin ten behoeve van de sport worden gebruikt. Gemeentelijke sportaccommodaties dienen dan ook als geen ander voor ieder 'bereikbaar' te zijn door betaalbare tarieven in alle opzichten. Individuele tarieven, zoals de toegangsprijs per persoon voor b.v. zwembaden, lenen zich uitstekend voor 'meer-ritten'kaarten met hoge kortingen, maar ook voor b.v. gezinsabonnementen. In de huidige moeilijke situatie moet dan ook pas in het uiterste geval, en dan nog zeer gematigd, worden overgegaan tot tariefverhoging van 'volkssportaccommodaties'. Beperking van dienstverlening die kan worden opgevangen via vrijwillig kader ligt meer voor de hand.

De samenwerking tussen sportverenigingen en provinciale of gemeentelijke overheid dient goed en open te zijn. Voor statenleden die door de aard van hun functie verder van de basis staan, is het aan te bevelen hun contacten vooral te leggen en te onderhouden met de Provinciale Sportraad, de provinciale overkoepeling van de georganiseerde sport. Gemeenteraadsleden kunnen datzelfde doen met de plaatselijke sportraad. Uiteraard hangt het van het aantal sportverenigingen af of het voor een gemeenteraadslid mogelijk is om dat contact ook rechtstreeks te onderhouden. Periodieke gesprekken met verenigingsbesturen, resp. besturen van de sportraad worden van die zijde zonder meer op prijs gesteld en vergemakkelijken de taak van dat raadslid, omdat hij/zij de eigen inzichten ter zake regelmatig kan toetsen. Een raadslid dat met 'sport' belast is, behoort een klankbord te zijn voor sportbesturen. Er zijn vele verschijningsvormen van de sportraad; de volgende constructies komen veel voor: - gemeentelijke stichting; - particuliere sportraad; - gemeentelijke commissie; - commissie ex art. 61 of 62 van de Gemeentewet. De gemeentelijke stichting heeft primair een beherende taak, maar kan ook tegelijkertijd dienen als overlegorgaan tussen overheid en particulier initiatief. Het is echter geen onafhankelijk orgaan. Zo'n stichting voert een eigen begroting en heeft een verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad, c.q. B_&_W. In dat kader kunnen daaraan ook de uitvoering van het subsidiebeleid en alle andere gemeentelijke taken worden opgedragen. In de samenstelling van het stichtingsbestuur kan de zetelverdeling worden geregeld t.a.v. de georganiseerde sport, raadsleden en ambtenaren. Een dergelijke stichting draagt uiteraard een zwaar overheidsstempel. De particuliere sportraad bestaat vaak als een soort tegenhanger van een gemeentelijke stichting of commissie. Een dergelijke raad is voornamelijk overlegorgaan zonder veel bevoegdheden. Vaak wordt vanuit een dergelijke raad de afvaardiging geregeld naar een gemeentelijk orgaan toe en fungeert het ook als adviesorgaan van die stichting, de Raad of B_&_W. Een gemeentelijke commissie is een mengvorm tussen overheids- en particulier orgaan, waarin zowel particulier initiatief als overheid zijn vertegenwoordigd, Beherende taken kunnen aan zo'n commissie worden overgedragen, evenals uitvoerende taken t.b.v. bijvoorbeeld subsidies. Een dergelijke commissie wordt vrij vaak ingesteld als een gemeente veldsportaccommodaties heeft en een sporthal of zwembad wordt gerealiseerd; in zo'n geval is duidelijk sprake van een z.g. functionele commissie. T.a.v. de commissie ex art. 61 of 62 Gemeentewet is in die genoemde artikelen een aantal voorwaarden opgenomen. Voornaamste daarvan zijn: ten minste één lid moet gemeenteraadslid zijn, verantwoording wordt afgelegd bij de gemeenteraad of B_&_W; een eigen begroting en rekening; geen eigen belastingen of andere inkomsten. Buiten de in de wet vastgelegde zaken die niet mogen, kan aan deze commissie eigenlijk iedere taak op sportgebied worden opgedragen. Door de samenstelling van de commissie goed te regelen, kan worden voldaan aan de in de sport levende behoefte om mee te praten, mee te beslissen en mee verantwoordelijk te zijn. Het verdient zeker aanbeveling de instelling van een dergelijke commissie te overwegen als daartoe op grond van plaatselijke ontwikkelingen aanleiding is. Tijdens de grootscheepse voorlichtingscampagne t.b.v. de georganiseerde sport m.b.t. de Kaderwet Specifiek Welzijn, KSW, heeft de NSF voortdurend gepleit voor de instelling van een zuiver particuliere plaatselijke sportraad als bundeling van de sport op lokaal niveau. Voornaamste motief daarvoor is dat slechts op die wijze de belangen van de sport 'onversneden' kunnen worden behartigd. Dat er daarnaast in de plaatselijke structuur nog een art. 61 Gemeentewet, stichting of functionele commissie kan zijn, laat dit streven naar een zuivere particulier-initiatief-bundeling onverlet. Dat standpunt lijkt mede ingegeven door de ontwikkeling m.b.t. de KSW, waarin sterke belangenbehartiging voor de sport in plaatselijke welzijnsraden en -commissies van uitermate groot belang zal zijn.

Naast de hiervoor omschreven taken, functies enz. van de gemeentelijke overheid op sportgebied is er in de afgelopen jaren in toenemende mate aandacht besteed aan specifieke doelgroepen zoals ouderen (Meer Bewegen voor Ouderen, MBvO), gehandicapten, etnische en culturele minderheden alsmede 'mensen zonder werk'. In vele gevallen nog in de kinderschoenen staand, zijn die activiteiten voor mensen in kwetsbare en/of achterstandsituaties belangrijk genoeg om er op lokaal niveau aandacht aan te schenken.

Recreatie wordt vaak vereenzelvigd met de trek naar buiten, de vrijetijdsactiviteiten buiten de stad. Dat is echter maar een heel klein deel van het brede begrip recreatie. Een gangbare omschrijving van recreatie is: 'recreatie omvat alle activiteiten die niet als verplichtend worden ervaren en die men verricht voor ontspanning, creativiteit en zelfontplooiing'. Hoewel het duidelijk is dat deze activiteiten zich merendeels zullen afspelen in de vrije tijd, wordt in de omschrijving niet uitgesloten dat deze activiteiten zich in beginsel ook tijdens de arbeidstijd kunnen afspelen. Tevens blijkt dat recreatie vele activiteiten omvat, thuis, in de eigen woonomgeving en daarbuiten. Recreatiebeleid vraagt in principe dan ook om een brede oriëntering. Het valt uiteen in diverse onderdelen, zoals sport, het toerisme, de verblijfsrecreatie en de dagrecreatie.

Welzijn staat ruim opgevat voor het welbevinden van allen. Gelet op de hiervoor gegeven omschrijving van recreatie zal het geen verbazing wekken dat recreatie alles te maken heeft met welzijn en welzijnsbevordering. De trefwoorden van welzijn, 'volwaardige deelneming', 'gelijke kansen' en 'zelfontplooiing' zijn op recreatie en recreatiebeleid evenzeer van toepassing. De uitgangspunten van welzijnsbevordering voegen echter nog een extra dimensie toe aan het recreatiebeleid, namelijk dat nadrukkelijke aandacht moet worden geschonken aan degenen die belemmerd worden in het kunnen deelnemen aan recreatie. Te denken is aan inwoners van oudere woonwijken, vervoersarmen, lagere inkomens en bejaarden. Voor de recreatieplanning betekent dit dat niet alleen gekeken moet worden naar de gemiddelden in de vraag en naar de grote getallen, maar ook naar deze achterstandsituaties. Recreatie is zoals gezegd méér dan een bezoek aan strand of bos. Dergelijke activiteiten beslaan maar een zeer gering deel van de gehele vrijetijdsbesteding. Televisiekijken, hobbies, cursussen, de tuin doen en dergelijke leggen verreweg het meeste gewicht in de recreatieschaal. Dit gegeven maakt het voor een recreatiebeleid, met als doel genoeg voorwaarden en keuzemogelijkheden te scheppen voor vrije tijdsbesteding, noodzakelijk het oog niet alleen te richten op de, laten we zeggen, traditionele recreatievoorzieningen buiten de stad, maar ook op de woongebieden. Daar ligt het zwaartepunt van de vrijetijdsbesteding. De kwalitatieve en kwantitatieve voorwaarden daarvoor zijn uit te drukken in een goede woning, een veilige en beschutte woonomgeving en dergelijke. Het gaat met name om de samenhang van deze zaken met de woonomgeving, omdat de bewoners de woonomgeving ook als één geheel ervaren. Een recreatiewelzijnsbeleid dat accent legt op het veraangenamen van de woonomgeving verschaft daarmee meer mogelijkheden aan mensen die voor hun vrijetijdsbesteding zijn aangewezen op die woonomgeving, zoals vervoersarmen en bejaarden. Zij worden belemmerd in deelneming aan recreatie elders, buiten de stad. Het is geen geringe opgave voor gemeenten om vorm te geven aan zo'n recreatiebeleid. Het vereist een bijeenbrengen van allerlei beleidssectoren, zoals volkshuisvesting en verkeer, met recreatie en ook van de verschillende procedures en subsidieregels. In geval van gelijkoplopende procedures en gelijktijdige betrokkenheid van de diverse beleidsvelden, zoals die zich onder andere voordoen bij de stadsuitbreiding en stads- of dorpsvernieuwing, liggen reële kansen voor een samenhangende uitvoering van recreatiebeleid. De realiteit laat echter ook zien dat een ver doorgevoerde integrale benadering van recreatie niet altijd haalbaar en ook niet altijd nodig is. Een ad hoc-maatregel hoeft natuurlijk niet strijdig te zijn met principes van welzijnsbevordering. Bezwaarlijker is het als een recreatiewelzijnsbeleid in de woongebieden op voorhand al geen aandacht krijgt, omdat recreatie versimpeld wordt voorgesteld als het genoemde bezoek aan strand of bos; met de kanttekening dat de noodzaak voor een meer samenhangende beleidsuitvoering zich eerder voordoet in de grotere stedelijke gebieden dan in kleinere landelijke kernen. Hoewel de betekenis van de woning en de woonomgeving voor recreatie verreweg het grootst is, laat dit onverlet de uitgangspunten van welzijn ook op de recreatie in het buitengebied toe te passen. In het buitengebied gaat het er primair om de keuzemogelijkheden van dagrecreanten en verblijfsrecreanten te vergroten onder andere door voorzieningen bereikbaar en toegankelijk te maken. Vanwege die bereikbaarheid zullen bepaalde (drukbezochte) voorzieningen bij voorkeur in de nabijheid van stad of dorp gesitueerd moeten worden. Natuur- en landschapsbehoud behoren tot slot niet in het minst tot het pakket maatregelen dat beoogt een recreatief welzijn van velen mogelijk te maken in het buitengebied.

De beleidssector recreatie kan uiteen worden gelegd in een aantal deelgebieden. Dat moet ook wel, want de recreatie als geheel is niet te overzien en niet praktisch te hanteren in het beleid. De recreatie moet worden ingedeeld in hoofdgroepen van activiteiten. Voor de hoofdgroepen activiteiten moeten gebruiksmogelijkheden en voorzieningen gevonden worden. Een indeling is in zekere zin willekeurig en kent overlappingen, omdat de grenzen tussen activiteiten vaak moeilijk te trekken zijn. Een bruikbare indeling, afkomstig van CRM is die, waarin allereerst openluchtrecreatie wordt afgebakend: [...]. Openluchtrecreatie staat dus naast sport, hobbies thuis, familie- en kennissenbezoek, cursussen etcetera. Vervolgens worden binnen de openluchtrecreatie de dagrecreatie, verblijfsrecreatie en toerisme onderscheiden. Een verdere indeling van de dagrecreatie ziet er als volgt uit. [...]. VERBLIJFSRECREATIE Onder verblijfsrecreatie wordt verstaan het verblijf buiten de eigen woning voor een recreatief doel met ten minste één overnachting elders. De logiesvormen daarvoor zijn de tent en caravan (met vaste jaar- of seizoenplaats of toeristische standplaats), het zomerhuis en de bungalow, het hotel en pension, de jeugdherberg en de boot. Verblijfsrecreanten zijn voor het overige te beschouwen als dagrecreanten die een beroep doen op de in een gebied aanwezige recreatiemogelijkheden. TOERISME Het toerisme staat gelijk aan het gebruik dat recreanten maken van de dienstverlening van het particulier bedrijfsleven: het pretpark, een restaurant, een ontspanning in het bos, een hotel, een all-in dagtocht, een bowlingbaan, de huur van een fiets en wat dies meer zij. Toerisme is het commerciële deel van de openluchtrecreatie. Daarbij is het goed te beseffen dat verder geen wezenlijke verschillen zijn aan te wijzen tussen dat toeristisch-commerciële aanbod en het niet-commerciële openlucht recreatieve aanbod. Iemand voelt zich niet het ene moment toerist en een paar meter verder toevallig weer openluchtrecreant. Ook in de aard van het ruimtegebrek en de gevolgen daarvan zijn nauwelijks verschillen aanwezig. Toerisme en openluchtrecreatie zijn twee verschillende invalshoeken voor deels eenzelfde fenomeen die eenheid in beleid eisen. SPORT De sport is in de voorgaande hoofdstukken uitvoerig aan de orde geweest. Bepaalde vormen van sport, waar het in het geheel niet gaat om de prestatie, maar wel om de ontspanning en de gezelligheid, zoals vormen van paardrijden, wandelen, fietsen, zwemmen en watersport moeten gerekend worden tot de dagrecreatie. In de hiervoor gegeven gangbare afbakening van recreatie wordt in de praktijk van procedures en subsidieregelingen een zwaar accent gelegd op de openluchtrecreatie in het buitengebied. Het streven naar een meer omvattend en samenhangend recreatiebeleid kan daardoor worden belemmerd.

Een recreatiebeleid van de centrale overheid kwam eigenlijk pas na 1960 van de grond. Daarvoor lag het beleidsaccent op de educatieve kanten van de vrijetijdsbesteding, vooral die van de jeugd. Openluchtrecreatie werd verder toevertrouwd aan de lagere overheden en aan het particulier initiatief. Na 1960 krijgt de openluchtrecreatie financieel en ruimtelijk aandacht van het rijk. In het toenmalige landelijk beleid leefde de opvatting, dat de intensieve recreatie met name die van de grote-stadsbevolking moest worden opgevangen in zogenaamde elementen van formaat. Ook toen al werd ingezien dat in de Randstad de meeste maatregelen vereist waren. Als het even kon, moesten recreatievoorzieningen gecombineerd worden met waterstaatswerken en ruilverkavelingen. Voor het overige was het beleid beperkt tot kleine, incidentele voorzieningen in bestaande, aantrekkelijke landschappen. Illustratief voor dit rijksbeleid zijn onder meer het rapport Recreatieruimten in Nederland van de Rijksdienst voor het Nationale Plan en de Eerste en Tweede Structuurschets voor de Ruimtelijke Ontwikkeling van de Openluchtrecreatie. Als in 1965 het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk wordt gevormd (het ministerie van Onderwijs en Kunsten en Wetenschappen wordt opgeheven) krijgt de openluchtrecreatie een meer zelfstandige plaats in het rijksbeleid. De omvang en het aantal voorzieningen groeien gestaag. Er ontstaat steeds meer behoefte aan een regionaal afgewogen planvorming voor openluchtrecreatie, waardoor samenhang in het pakket voorzieningen in een streek kan worden aangebracht. Daarvoor wordt in 1969 het systeem van de Projectontwikkeling Openluchtrecreatie ingevoerd. Dit systeem, dat vandaag de dag onder de naam Planningsprocedure Openluchtrecreatie nog van kracht is, bepaalt dat de planvorming van recreatieve ontwikkelingen in een streek vanaf het idee tot en met de uitvoering gefaseerd en in één procedure moet plaatsvinden voor zover men althans voor rijkssubsidie in aanmerking wil komen. In de eerste helft van de jaren zeventig blijkt uit het beleid van het rijk een toenemende aandacht voor de waarde van natuur en landschap, bijvoorbeeld in de gewenste ontwikkeling van nationale parken en nationale landschappen. Ook de recreatie in de woongebieden wordt onderwerp van rijksbeleid. Onder andere het Meerjarenplan Openluchtrecreatie 1975-1980 getuigt daarvan. De basis voor het huidige recreatiebeleid van het rijk is gelegd in een aantal verschillende nota's, alle uitgebracht in de periode '77-'80. Allereerst is er de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening, die uiteenvalt in de Verstedelijkingsnota en de Nota Landelijke gebieden. In deze twee nota's zijn als belangrijkste beleidslijnen uitgezet het verruimen van recreatiemogelijkheden in en bij de woongebieden en het vergroten van de toegang en beleving van het landelijk gebied. De draagkracht van natuur, landschap en milieu zijn daarvoor bepalend. De achtergronden van het voor de middellange en lange termijn te voeren rijksbeleid zijn geschetst in de Structuurvisie Openluchtrecreatie. Aanzetten om het binnenlands en inkomend toerisme te bevorderen, onder meer om het flinke tekort op de reisverkeersbalans te verminderen, geeft de Nota Toeristisch Beleid. Tot slot moet nog vermeld worden de Ontwerp-Kaderwet Specifiek Welzijn, waarin recreatie naast zorg en educatie als kernfunctie van welzijn wordt aangemerkt. De afgelopen 10 jaar heeft het rijksrecreatiebeleid een aanmerkelijke verbreding ondergaan. Meer raakvlakken met andere beleidssectoren en meer toepassingsmogelijkheden van het instrumentarium noodzaken tot vergaande coördinatie en samenhang in beleid. De te leggen dwarsverbanden leidden echter ook tot een verminderde overzichtelijkheid van het beleidsveld recreatie.

Openluchtrecreatie In 1981 zag het Structuurschema Openluchtrecreatie het licht. Het structuurschema bouwt voort op de hiervoor genoemde nota's en is opgesteld in samenhang met nog twee andere structuurschema's, namelijk die van de Landinrichting en die voor het Natuur- en Landschapsbehoud. Omdat het gaat om belangrijke beslissingen over het toekomstig ruimtegebrek in Nederland volgen de structuurschema's de procedure van de planologische kernbeslissing. Iedereen is in de gelegenheid gesteld commentaar te leveren op de beleidsvoornemens van de structuurschema's. De commentaren zullen worden verwerkt in de regeringsbeslissing over de schema's, die overigens niet voor 1983 te verwachten is. Daarna volgt parlementaire behandeling van de regeringsbeslissing, hetgeen ook tot aanpassingen kan leiden. Het Structuurschema Openluchtrecreatie bevat beleidsuitspraken voor een periode tot aan het jaar 2005, over de benodigde recreatieruimte in Nederland en over gebieden waar tekorten moeten worden weggenomen. De tekorten per recreatievorm (dagrecreatie, verblijfsrecreatie, watersport) vloeien voort uit landelijke ramingen van vraag en aanbod. Bij het structuurschema hoort een kaart waarop staat vermeld in welke gebieden recreatie wel of niet kan worden uitgebreid. De regering acht de op kaart aangegeven gebieden limitatief en de omvang van de in het structuurschema geschatte uitbreidingsmogelijkheden van wezenlijke betekenis. Weliswaar niet 'tot achter de komma', maar wel de orde van grootte. Dat maakt het structuurschema belangrijker dan de eerder verschenen rijksnota's. Op landelijk niveau is een kwantitatief toetsingskader voorhanden. De regering verwacht van de provinciale besturen dat de cijfermatige en geografische beleidsafbakening op landelijk niveau doorwerkt in de streekplannen. Indirect worden gemeenten dan geconfronteerd met het structuurschema bij de opstelling van bestemmingsplannen, te toetsen aan het streekplan; voor zover althans de provinciale besturen het structuurschema onderschrijven. Uit bestuurlijk overleg tussen regering en provinciale besturen moet dat blijken. In uiterste instantie kan de minister een aanwijzing geven voor wijziging van streekplannen. Gemeenten zullen ook in directe zin te maken krijgen met het Structuurschema Openluchtrecreatie, wanneer ze individueel of onderling samenwerkend uitvoeringsplannen voor recreatieve ontwikkelingen ter hand nemen en daarvoor een beroep doen op CRM-subsidie. CRM zal er zowel bij het subsidieverzoek als bij de planbegeleiding (CRM is lid van een begeleidingsgroep) op letten dat de desbetreffende recreatieve ontwikkeling in de pas loopt met het structuurschema, dan wel daarvan afwijkt onder voorwaarde van een goede motivering. Nu is het ook weer niet zo dat het verschijnen van het Structuurschema Openluchtrecreatie geweldige verschuivingen in het tot nu toe gevoerde beleid teweegbrengt en dat een lokaal en regionaal recreatiebeleid voor de toekomst geheel vastligt. Het structuurschema zal voor een belangrijk deel bevestigen wat reeds naar voren is gebracht in streekplannen en basisplannen, terwijl de genoemde aantallen niet voor altijd gelden. In het structuurschema staat aangekondigd dat nieuwe ontwikkelingen die nu niet voorzien kunnen worden, aanleiding kunnen zijn voor wijzigingen. Eens in de vijf jaar kan het structuurschema worden bijgesteld ook weer in de procedure van de planologische kernbeslissing met toekomstige herzieningen van het structuurschema en de in de toekomst uit te brengen streekplannen en basisplannen. Daarnaast blijft overeind het feit dat het Structuurschema Openluchtrecreatie slechts een grofmazige ruimtelijke afweging heeft uitgevoerd, die nimmer in de plaats kan treden van een regionale, laat staan lokale afweging van recreatieve belangen. Al met al ziet het er naar uit dat u voor lagere overheden nog voldoende speelruimte resteert om de hoofdlijnen van het structuurschema verder te nuanceren.

Om de hoofdlijnen van het recreatiebeleid in praktijk te kunnen omzetten, heeft het rijk een stelsel van procedures, beschikkingen, bijdrageregelingen en wetten ontwikkeld, waarin de concrete uitwerking en toepassing in beginsel berust bij de lagere overheden. Om de onontbeerlijke medewerking en initiatieven van provincies en gemeenten te stimuleren, bieden de procedures en beschikkingen veelal zicht op financiële steun van het rijk voor de uitvoering van maatregelen. Voor de planontwikkeling en de realisering van recreatiemogelijkheden treden twee instrumenten op de voorgrond: de Planningsprocedure Openluchtrecreatie en de Landinrichting. In de toekomst wordt de Kaderwet Specifiek Welzijn van belang. De PPO, de Landinrichting, de toekomstige Kaderwet en vrijwel alle andere instrumenten vinden weerslag of aanleiding in de ruimtelijke plannen ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Streekplan, (inter)gemeentelijk structuurplan en gemeentelijk bestemmingsplan vormen het kader voor de ruimtelijke ordening van recreatie.

In hoofdstuk 4 is geschetst hoe in het systeem van elkaar aanvullende bestuurslagen het rijk de hoofdlijnen van een recreatiebeleid uitzet, de provincie een belangrijke spilfunctie vervult tussen rijk en gemeenten en de (samenwerkende) gemeenten de zorg hebben voor uiteindelijke realisering van recreatiemogelijkheden. Die samenwerking van gemeenten op het gebied van recreatie is mogelijk op grond van de huidige Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Voor recreatie zijn er ongeveer 80 samenwerkingsverbanden werkzaam in Nederland. De positie van die samenwerkingsverbanden voor de planvorming, coördinatie, uitvoering en beheer wordt in het Structuurschema Openluchtrecreatie ter discussie gesteld. Het structuurschema signaleert als belangrijk bestuurlijk knelpunt in de samenwerkingsverbanden het gebrek aan mogelijkheden om hun planning voor openluchtrecreatie te doen doorwerken in de gemeentelijke bestemmingsplannen. In de toekomst zal de taak van de provincie voor planning, waaronder ordening, en coördinatie verzwaard worden en zal aan Gedeputeerde Staten het instrument van richtlijnen en zelfs aanwijzingen worden verstrekt. Voorwaarde is wel dat de nieuwe Ontwerp-Wet Gemeenschappelijke Regelingen en de Ontwerp-Wet Reorganisatie Binnenlands Bestuur als zodanig worden vastgesteld. In het structuurschema wordt het wenselijk geacht de dan nog resterende taken van de samenwerkingsverbanden op het gebied van uitvoering en beheer naar de provincie over te hevelen (de samenwerkingsverbanden zijn daarmee naar het verleden verwezen) om zo alles in één hand te houden. Afgezien van de kritische kanttekening dat het voor een provincie moeilijk zal zijn een op een lokale situatie toegesneden recreatiebeleid uit te voeren, is er de principiële vraag hoe deze vorm van centralisatie van bevoegdheden naar de provincie zich verhoudt tot de breed aangekondigde decentralisatie van welzijnsbeleid. In het welzijnsbeleid waaronder (delen van) openluchtrecreatiebeleid krijgen juist de gemeenten meer verantwoordelijkheid, omdat de gemeentelijke bestuurslaag het dichtst bij de burger staat. Het laatste woord is echter nog niet gesproken. De van belang zijnde wetten verkeren nog in het ontwerpstadium. Parlementaire vaststelling volgt nog.

Op eerdere plaatsen in deze les is al gezegd dat de provincie een belangrijke rol vervult als integratiekader voor het recreatiebeleid van de drie overheden. Het streekplan treedt daarbij nadrukkelijk op de voorgrond. In de streekplannen wordt voor gebiedsdelen ruimtelijk vastgelegd welke recreatieve ontwikkelingen voor de looptijd van het streekplan (10 jaar) gewenst en mogelijk zijn. De aanleidingen en de geschiktheden voor die recreatieve ontwikkelingen verschillen per gebiedsdeel binnen de provincie. Omvang en situering van bevolkingsconcentraties, infrastructuur, landbouwgebieden, natuurgebieden en landschappelijke kenmerken zijn daarvoor bepalend. Verder leiden ook de beleidsdoelstellingen van de provinciale besturen en de toekomstige functies van provincies in het nationale ruimtelijke beleid tot een uiteenlopen van het recreatiebeleid in de provincies. De hoofdlijnen van het rijksbeleid inzake recreatie worden daarmee verder uitgewerkt aan de hand van de gebiedskarakteristieken van provincies. Dat sommige provincies voor bijvoorbeeld watersport, verblijfsrecreatie of strandbezoek een meer dan regionale, bijna landelijke betekenis hebben, is niet vreemd. In deze provincies is een natuurlijk aanbod aan water, bos en heide en zeestrand aanwezig dat in andere landsdelen zeer schaars is of geheel ontbreekt. Verschillen in beleid per provincie hebben niet alleen te maken met de geschiktheden die gebiedsdelen voor recreatie hebben. Verschillen zijn ook zichtbaar in de taken die provincies voor zichzelf zien bij de voorbereiding en uitvoering van plannen. Sommige provincies operen zeer actief, zowel in de beleidsbepaling als in de financiële participatie Andere provincies treden meer terughoudend en coördinerend op en laten veel van het voorbereidend en uitvoerend werk over aan de (samenwerkende) gemeenten.

Algemeen ruimtelijk streekplan Het streekplan geldt als belangrijkste ruimtelijk instrument. De gemeentelijke bestemmingsplannen worden hieraan getoetst. De provincie kan voorts nog specifieke criteria hanteren bij het beoordelen van de inhoud van bestemmingsplannen die niet direct zijn af te leiden van de streekplankaarten. Er kan bijvoorbeeld gelet worden op de aandacht die gemeenten in bestemmingsplannen geven aan recreatie in de woonomgeving. Het provinciaal bestuur is verder bevoegd om het streekplan op een aantal punten verder uit te werken. Deze uitwerkingsplannen voor onder meer wegen, fietspaden, natuur en landschap en ook de. recreatiestructuur dienen als een verfijnd hulpmiddel bij de beoordeling van gemeentelijke plannen. Naast het streekplan en de uitwerkingsplannen daarvan zijn er nog andere, meer specifieke taken, verantwoordelijkheden en middelen waarover de provincie kan beschikken. Deze zijn direct of indirect van invloed op de recreatieplanning in de gemeenten en de regio's binnen de provinciegrenzen. Een aanleiding om gebruik te maken van dat instrumentarium wordt voor een aanzienlijk deel gevonden in de streekplanaanduidingen.

Om een samenhangend recreatiebeleid ook te kunnen uitvoeren, zijn vanzelfsprekend middelen nodig. Daarvan zijn er nogal wat, verspreid over de diverse overheden. Toepassing van dat instrumentarium gebeurt vaak ad hoc, niet in het minst alléén door het feit dat er financiën in het verschiet liggen. Er kan een soort blikvernauwing ontstaan gericht op de her en der verspreide middelen. Als gevolg daarvan is het niet ondenkbaar dat de samenhang in het recreatiebeleid verloren raakt. Natuurlijk zijn middelen, vooral financiële, erg belangrijk voor het kunnen uitvoeren van een beleid, maar er is voor te pleiten, voorafgaand aan de vraag welke middelen gebruikt kunnen worden, de discussie te openen met de vraag, waarvoor middelen ingezet moeten worden. In die discussie is een politiek element onmisbaar. De gekozen bestuurders kunnen vanuit de (partij-)politieke achtergrond een visie geven op recreatieve ontwikkelingen in stad, dorp en streek en tevens de beleidsprioriteiten bepalen. Een gemeentelijk recreatiebeleid steunt daarmee op meer dan alleen de ambtelijke, vaktechnische kanten van planvorming en planuitvoering en de te verkrijgen subsidies. Uit de beleidsprioriteiten zal blijken welke middelen gebruikt moeten worden én of de na subsidie resterende jaarlijkse lasten van investeringen en beheer en onderhoud aanvaard worden. Een politieke visie kan er bijvoorbeeld toe leiden dat nauwelijks een beroep gedaan wordt op de specifieke recreatie-instrumenten voor het buitengebied, maar dat men van mening is dat aan recreatie gewicht moet worden toegekend in integrale plannen voor stads- en dorpsvernieuwing of uitbreiding. Tevens kan politiek worden uitgesproken voor welke groepen men eigenlijk met voorrang een beleid wenst te voeren. Deze keuzen kunnen niet worden overgelaten aan de wereld der deskundigen, gevormd door ambtenaren, onderzoekers en adviesbureaus. De bestuurlijke visie op recreatie (openluchtrecreatie in het buitengebied, recreatie in de woongebieden, sport) zal neergelegd kunnen worden in een gemeentelijk beleidsplan recreatie.

In de hoofdstukken over het rijks- en provinciaal beleid is al ingegaan op de middelen die rijk en provincie hanteren en die voor een groot deel aangewend kunnen worden op initiatief van de (samenwerkende) gemeenten. Buitengebied Voor de openluchtrecreatie in het buitengebied is tot op heden de Plannings Procedure Openluchtrecreatie het meest belangrijk. Daarnaast is er de landinrichting waarin de uitvoering van allerlei recreatievoorzieningen in het buitengebied gestalte kan krijgen. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen (een herziening daarvan staat op stapel) maakt onderlinge samenwerking van gemeenten voor planvorming en uitvoering en ook onderhoud en beheer mogelijk. Woongebieden Voor de recreatie in de woongebieden wordt van hogerhand slechts in beperkte mate (financiële) hulp geboden. Alleen de vier grote steden, de groeikernen en groeisteden en een gering aantal gemeenten met een achterstand in welzijnsvoorzieningen mogen rekenen op geldelijke ondersteuning. Voor het overige moeten de gemeenten zelf vorm geven aan 'recreatie en wonen'. Dat lukt het best in geval van plannen waarin recreatie van meet af aan gelijk op kan lopen met andere sectoren zoals volkshuisvesting en verkeer. In de praktijk zijn dat de plannen voor stadsen dorpsvernieuwing en woninguitbreiding. Anderszins zijn de recreatiebelangen in de woongebieden te dienen door tal van niet onder één noemer en norm te brengen ad hoc-maatregelen: veilige fietsroutes, een bibliotheek, een markt, een trap- of speelveld enzovoorts. Voor dergelijke, het wonen veraangenamende maatregelen, is enig creatief en inventief denken nodig. Wet op de Ruimtelijke Ordening De Wet op de Ruimtelijke Ordening verplicht de gemeenteraad om voor het gebied buiten de bebouwde kom een bestemmingsplan vast te stellen. Daarin worden ook voor de recreatie bestemmingen van de gronden en gebruiksvoorschriften van gronden en opstallen gegeven en voor de burger bindend vastgelegd. Het is aan te bevelen in de bestemmingsplannen de mogelijkheden voor het recreatief medegebruik van andere hoofdbestemmingen aan te geven. Het bestemmingsplan is voor de recreatieplanning het meest 'harde' plan. De in het overzicht genoemde middelen kunnen worden aangewend, omdat het bestemmingsplan de noodzaak daartoe aangeeft. Gebruik van het instrumentarium kan er evenwel ook toe leiden dat het bestemmingsplan op onderdelen aanpassing verdient. Richtinggevend voor de recreatie-inhoud van een bestemmingsplan (op te stellen of te herzien) zijn het streekplan, het (inter)gemeentelijk structuurplan en de regionale recreatieplannen zoals het basisplan openluchtrecreatie en de deelplannen. In geval voor een bebouwde kom een structuurplan of bestemmingsplan wordt gemaakt, hetgeen zich kan voordoen bij stads- en dorpsvernieuwing, woninguitbreiding, wegens reconstructie, zal in die plannen de nodige aandacht aan recreatie moeten worden gegeven. Kaderwet Specifiek Welzijn Volgens de Ontwerp-Kaderwet Specifiek Welzijn zullen gemeenten individueel of onderling samenwerkend in de toekomst een vierjarenplan en jaarprogramma's voor het specifieke welzijn moeten opstellen. Zij komen dan in aanmerking voor financiële hulp van het rijk. Het rijk beoogt met de Kaderwet het welzijnsbeleid te decentraliseren. In de Ontwerp-Kaderwet is recreatie opgenomen als wettelijk te regelen aspect van welzijn. De Kaderwet zal in beginsel voor de recreatie in en buiten de woongebieden betekenis krijgen. Hoe een en ander precies zal uitpakken, is nog niet te zeggen. De discussie is nog volop gaande. Pas bij een invoeringswet wordt bekend welke onderdelen van het tot nu toe bekende en gevoerde recreatiebeleid onder de Kaderwet komen te vallen. Het is wel zaak de discussie op gemeentelijk niveau te volgen, omdat er een aantal onbeantwoorde vragen ligt: Hoe is de toekomstige verhouding tussen de provincie die meer taken en bevoegdheden voor recreatieplanning zal krijgen en de gemeente die vooral het specifieke welzijnsbeleid moet behartigen? Hoe zal het instrumentarium (PPO, Landinrichting, Wet Ruimtelijke Ordening enzovoorts) worden kortgesloten? Ambtelijke en bestuurlijke organisatie Voor de planvoorbereiding en uitvoering van gemeentelijk recreatiebeleid is allereerst het eigen ambtelijk apparaat beschikbaar zoals daar zijn (de benaming van de betrokken secretarie-afdelingen en diensten kunnen nogal uiteenlopen): Gemeentewerken, Openbare Werken, Stadsontwikkeling, Sport, Recreatie en Lichamelijke Opvoeding, Welzijn, Beplantingen, Financiën enzovoorts. Deze afdelingen en diensten werken voorstellen en besluiten van de raad uit en plegen daartoe het noodzakelijke overleg met de betrokken leden van het college. De initiatieven voor bepaalde voorstellen komen voor het merendeel in dit overleg tot stand. Vaak buigt een raadscommissie zich nog over een ontwerpvoorstel alvorens het college het voorstel in de raad brengt. Alvorens planvorming en planuitvoering in een 'formeel' stadium te brengen, is het verstandig een idee of een initiatief voor te leggen aan diverse betrokkenen. Ambtelijk en bestuurlijk vooroverleg kan goede diensten bewijzen voor verder verloop van recreatieplannen en vaststellingsprocedures. Bij de provincie zijn afdelingen van de Provinciaal Planologische Dienst en de Griffie waarmee ambtelijk overlegd kan worden en adviezen verkregen kunnen worden over planologische en financiële haalbaarheid. Bestuurlijk vooroverleg met de gedeputeerde voor recreatie is eveneens mogelijk. Het ministerie van CRM als ook het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening hebben verspreid over het land consulentschappen in het leven geroepen, bij welke men eveneens informatie en adviezen kan krijgen. De Inspecties Natuurbehoud en Openluchtrecreatie, waarbinnen de consulentschappen van CRM zijn georganiseerd, zijn tevens het centrale punt voor de subsidieverzoeken. Adviezen kunnen ook worden verkregen van koepelinstanties en belangenverenigingen: De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de ANWB, VVV, Recron, watersportverenigingen, hengelsportfederatie enzovoorts Zij hebben vaak een specifieke deskundigheid opgebouwd die goed te pas kan komen bij de planvorming en de uitvoering. Daarnaast zijn er de particuliere adviesbureaus die diensten kunnen aanbieden voor de opstelling en uitvoering van plannen. Als gemeenten aan de ontwikkeling van bovenlokale recreatiemogelijkheden samenwerken in een recreatieschap, gewest of agglomeratie, dan geschiedt het ambtelijk voorwerk voor de taken die bepaald zijn in de 'lichte' of 'zware' regeling op het secretariaat van het samenwerkingsverband. Het merendeel van de initiatieven en voorstellen die het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur, de gewestraad of de agglomeratieraad voor kan leggen, is gericht op planvorming en uitvoering ingevolge de Planningsprocedure Openluchtrecreatie van CRM. Als subsidieverzoeker en subsidieontvanger is het samenwerkingsverband verantwoordelijk voor voortgang en afronding van plannen en uitvoering. Vanzelfsprekend geldt ook hier dat het genoemde vooroverleg nuttig kan zijn. Niet in de laatste plaats is vooroverleg met de aan het samenwerkingsverband deelnemende gemeenten noodzakelijk. De begeleiding van recreatieplannen berust veelal bij ambtelijke werkgroepen en bestuurlijke commissies. Het is wenselijk in de begeleidingsstructuren plaats in te ruimen voor instanties als CRM en de provincie als het gaat om (gesubsidieerde) plannen van enige ruimtelijke betekenis. Daardoor kan vroegtijdig een afstemming bereikt worden tussen de diverse beleidslijnen en het instrumentarium.

Door voorlichting en informatieverstrekking kan de blik van de bevolking op het aanwezige recreatieaanbod verruimd worden. De keuzemogelijkheden nemen in bekendheid toe. Naast het attenderen van mensen op voorzieningen, waarvan het bestaan bij sommigen misschien niet eens vermoed wordt, heeft voorlichting ook nog de functie het recreatieve gebruik van voorzieningen of gebieden in goede banen te leiden. Dat gebeurt door er op te wijzen wat de recreant kan verwachten van de voorziening of het gebied, welke attributen eventueel nodig zijn, wat de openingstijden en voorschriften zijn, welke route er veilig naar toe leidt etc. Gemeenten hebben een taak in de voorlichting over het bestaande, uiteenlopende recreatieaanbod op hun grondgebied en waarvan ze voor een groot deel eigenaar en beheerder zijn. Samen met Staatsbosbeheer, VVV's, hengelsportverenigingen, sportstichtingen en dergelijke kan worden bekeken of, en zo ja, op welke manier een gemeenschappelijk voorlichtingsprogramma van de grond kan komen. Betrekken van de bevolking bij het recreatiebeleid De mogelijkheden om de bevolking zinvol en efficiënt te betrekken bij een recreatiebeleid zijn het grootst in de gemeenten. Voor globale, afstandelijke plannen loopt men in het algemeen niet snel warm, uitgezonderd een vaste kern insprekers en belangenorganisaties. De praktijk van bijvoorbeeld de procedure Planologische Kernbeslissing voor het Structuurschema Openluchtrecreatie bewijst dat. Op het lokale niveau daarentegen zijn de recreatieproblemen en de beleidsvoorstellen voor oplossingen concreet en voor de burger herkenbaar. Ten opzichte van het rijk en de provincie verkeren de gemeenten in de positie rechtstreekse contacten en samenspraak met de bevolking te kunnen ontwikkelen. Rijk en provincie ontberen een direct contact, hetgeen voor het rijk een van de redenen is om het welzijnsbeleid te decentraliseren. Gemeenten zijn veel meer in staat een recreatiebeleid uit te werken dat is toegesneden op de in stad, dorp en streek levende wensen en opvattingen over het recreatieaanbod. Het gemeentelijk recreatiebeleid kan zodoende een streekeigen verfijning zijn van het rijks- en provinciaal beleid. Tevens is het een verdere uitwerking van het streven naar verscheidenheid in het aanbod. Voorts geldt nog als motief voor het betrekken van de bevolking bij het gemeentelijk recreatiebeleid, het formele feit dat op gemeentelijk niveau het bestemmingsplan, als enig juridisch bindend plan, wordt opgesteld. Samenspraak met de burger tijdens de ontwikkelingsfasen voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan is efficiënter en ligt meer voor de hand dan het afwachten van de bezwaarschriften. Inspraak rond recreatieplannen is niet automatisch voor burger en bestuurder op lokaal niveau een zinnige aangelegenheid. Als inspraak wordt beschouwd als toegift na de planvorming is het niet vreemd als achteraf geconstateerd wordt dat de inspraak geen succes was. Een aantal stelregels is: het zo vroeg mogelijk inschakelen van de bevolking bij de planvorming, het aangeven van de procedureregels, het verduidelijken van gevolgen van te nemen beslissingen, en het verschaffen van begrijpelijke informatie. Voor de organisatie van inspraakronden kan vaak een beroep gedaan worden op externe deskundigen als de provinciale opbouworganen. Inspraak wordt door CRM als voorwaarde gesteld bij subsidieverlening voor plannen ingevolge de Planningsprocedure Openluchtrecreatie. Contacten en samenspraak met de burger moeten zich bij voorkeur niet beperken tot 'meedenken op verzoek' in het kader van inspraakronden. Incidentele suggesties en wensen vanuit de bevolking verdienen een gewillig ambtelijk en bestuurlijk oor. Ook de geluiden die een minderheidsstandpunt vertolken. Een recreatiebeleid moet zich in beginsel niet alleen richten op gemiddelden en grote getallen, maar ook op daarvan afwijkende ideeën en activiteiten. Tot slot wordt nog gewezen op de mogelijkheid om via toegepast recreatieonderzoek de voorkeuren en wensen van de bevolking op het gebied van recreatie te achterhalen. Onder meer het Instituut voor Toegepaste Sociologie in Nijmegen is hierin gespecialiseerd.

1. Het Rijksplan bevat de planning van de voorzieningen die tot de bemoeiing van de rijksoverheid behoren; de academische ziekenhuizen e.d. zie hierboven. Nu zou een rijksplan verder een optelsom kunnen zijn van alle provinciale en gemeentelijke plannen. Maar zo passief heeft het rijk zijn rol niet willen zien. Door middel van een keur van richtlijnen, die bij AMvB in het leven worden geroepen, kan het rijk diepgaand bepalen wat er zo al in de provinciale plannen en gemeentelijke plannen dient te worden opgenomen. De richtlijnen die de minister wil vaststellen moeten eerst voor advies aan de Nationale Raad voor de Volksgezondheid gezonden zijn. Ook heeft de Tweede Kamer een vinger in de pap gehouden door te bepalen dat de minister eerst vooroverleg met de Kamer moet voeren alvorens een richtlijn vast te stellen. 2. Het provinciale plan bevat de planning voor de tweede-lijnsvoorzieningen. Het college van Gedeputeerde Staten moet op basis van de behoefte een vier-jarenplan maken. Vooraf moet bij de Provinciale Raad voor de Volksgezondheid of een speciale provinciale commissie advies gevraagd worden. Daarna wordt het ontwerpplan aan de Provinciale Staten aangeboden. Gedurende 6 weken ligt dit ontwerpplan dan ter visie, een ieder kan op dit ontwerp commentaar leveren en bezwaren maken. Na de tervisielegging stelt Provinciale Staten het plan vast. Bij de vaststelling moet aangegeven worden op welke wijze men is omgegaan met de ingediende bezwaren. Vervolgens wordt het Provinciale plan aan de minister van Volksgezondheid ter goedkeuring aangeboden. De Nationale Raad ontvangt een afschrift van het provinciale plan. Wordt het provinciale plan geheel of gedeeltelijk niet goedgekeurd dan is er beroepsmogelijkheid voor Provinciale Staten bij de Kroon. Heeft de provincie de goedkeuring binnen dan kan het plan definitief worden vastgesteld d.m.v. een besluit van Provinciale Staten. Tegen dit vastgestelde plan kunnen gedurende een nieuwe termijn van tervisielegging van 6 weken, wederom bezwaren worden ingebracht. Deze bezwaren worden bij de minister ingediend. De Provinciale Staten hebben de bevoegdheid om jaarlijks het 4-jarenplan te wijzigen, maar ook dan zal de zojuist geschetste procedure doorlopen moeten worden. 3. Het gemeentelijk plan omvat de voorzieningen van de eerste-lijnsgezondheidszorg. De procedure van de planvoorbereiding en vaststelling is gelijk aan die van het provinciale plan. Het ontwerp gemeentelijk plan wordt door B en W opgesteld. Een gemeentelijke commissie moet advies geven. De samenstelling van deze gemeentelijke commissie wordt in de WVG voorgeschreven. Er dienen mensen in te zitten uit de sfeer van de instellingen voor gezondheidszorg; uit de sfeer van de beroepsbeoefenaren; uit de sfeer van de algemene patiënten- en gebruikersbelangenbehartigers; uit de verzekeringswereld en uit de wereld van de maatschappelijke dienstverlening. De gemeente dient daarnaast ook advies te vragen aan de Provinciale Raad voor de Volksgezondheid. Na indiening van het ontwerpplan bij de gemeenteraad volgt eveneens een tervisielegging van 6 weken. Gedurende die tijd kunnen schriftelijk bezwaren worden ingediend bij de gemeenteraad die deze bij de vaststelling van het plan geargumenteerd moet behandelen. Wordt door Gedeputeerde Staten gehele of gedeeltelijke goedkeuring onthouden dan is er beroep mogelijk op de minister. Het gemeentelijk plan wordt ook gezonden ter kennisname aan de Nationale Raad en aan de minister. Is de goedkeuring binnen dan stelt de gemeenteraad het plan definitief vast. Tijdens de nieuwe termijn van tervisielegging van 6 weken kan een ieder weer bezwaar aantekenen tegen het plan. Dit keer wederom bij Gedeputeerde Staten.

De door de minister uit te vaardigen richtlijnen bepalen de inhoud van de plannen. Daar alle richtlijnen van de rijksoverheid komen, is er gevaar aanwezig dat de decentralisatie waarvan de WVG uitgaat in de praktijk nogal kan tegenvallen. De richtlijnen gelden de behoefte en spreiding van de gezondheidsvoorzieningen en de samenhang. Met dit laatste wordt bedoeld de samenhang tussen de verschillende gezondheidsvoorzieningen onderling en de samenhang met de andere welzijnsvoorzieningen. De richtlijnen voor de financiering vormen eigenlijk een verkapte budgettering. De kosten voor de planperiode (4 jaar) worden geraamd. Daarmede wordt tegelijkertijd bepaald hoeveel geld de voorzieningen zullen kosten. De prijzen en tarieven van de gezondheidsdiensten hebben de goedkeuring nodig van de COTG. De raming en de prijzengoedkeuring moeten samen met de bepaling dat het totaal aan plannen niet boven het door de minister vastgestelde totaalbudget mogen uitkomen, een beheersbaar geheel opleveren. De invloed van de gemeente wordt groot. Door middel van het instrument van de erkenning geeft de WVG grote mogelijkheden aan de gemeentebesturen. Staat men niet in een plan dan is er geen financiering voor die voorziening. De mogelijkheid om eigen beleid te maken wordt de gemeente gegeven. Met name ingeval er nieuwe ontwikkelingen binnen een plaatselijke gemeenschap aan de gang zijn, kan erkenning een rol spelen ter stimulering van die ontwikkelingen. De mantelzorg en zelfhulpgroepen zoals deze bij de emancipatie van vrouwen worden aangetroffen, kunnen gedeeltelijk in het plan worden opgenomen.

Voor een goed begrip van de Nederlandse politie en de manier waarop deze is georganiseerd en werkt, moet de historische draad worden opgevat in het begin van de vorige eeuw. Nederland had toen juist de Napoleontische bezetting achter de rug, waarin de geheime staatspolitie - naar het model van de Franse minister van politie Fouché - zich hier te lande nogal gevreesd en gehaat had gemaakt. Men wilde dan ook niets meer weten van een staatspolitie. De plaatselijke besturen kregen de zeggenschap over de politie. In de kleine gemeenten werd de burgemeester belast met de leiding van de gemeenteveldwachters, terwijl in de grote steden het college van burgemeester en wethouders het oppertoezicht kreeg over de politie. De politie was op deze wijze een zaak van het lokale bestuur. Toch kwamen er stemmen op om hiernaast ook weer een rijkspolitieapparaat in het leven te roepen. Dit kwam onder meer door het invoeren van het Wetboek van Strafvordering dat voortaan in strafzaken in plaats van de 'gemoedelijke overtuiging' van de rechter het 'wettig en overtuigend bewijs' eiste. De politie moest dit bewijs leveren, dus haar taak werd zwaarder. Ook deed een aantal wetten zijn intree die controle eisten door de politie. Men vond dit vooral taken van een rijkspolitieapparaat. Het lukte echter niet erg om zo'n organisatie van de grond te krijgen. De vrees voor een geheime staatspolitie zat er nog steeds in. Toen in 1851 de Gemeentewet tot stand kwam, kreeg de gemeentepolitie daarin een vaste plaats. Thorbecke, de geestelijke vader van de Gemeentewet, gaf de controle op de plaatselijke verordeningen in handen van een eigen gemeentelijk politieorgaan. De burgemeester werd, als logische voortzetting van de eerdere situatie, belast met politiebevoegdheid en aangewezen als hoofd van de plaatselijke politie. Het gevolg was dat de gemeentepolitie zich sterk ontwikkelde. De Gemeentewet noemde echter ook de rijkspolitie met zoveel woorden. Een Koninklijk Besluit regelde vervolgens de organisatie van dit apparaat, dat in de praktijk echter nog niet veel voorstelde. De Tweede Kamer werkte ook nog tegen, want de begrotingspost met het salaris voor vijf directeuren van rijkspolitie werd geschrapt. Deels uit zuinigheidsoverwegingen en deels uit angst voor een te sterke staatspolitie. Toen werden de Procureurs-Generaal bij de gerechtshoven maar benoemd tot fungerend directeur van politie. Deze titel hebben de PG's nog steeds. Zoals gezegd, ook in de tweede helft van de vorige eeuw en het begin van deze eeuw lag het accent toch wel bij de gemeentepolitie, zowel in sterkte als in kwaliteit.

Men ging echter steeds meer de behoefte aan een goed werkend rijkspolitieapparaat voelen, vooral op het platteland. Door een wijziging van de Gemeentewet werd het in 1931 mogelijk gemaakt aan kleine gemeenten, op verzoek van de gemeenteraad, rijkspolitie te geven, die de gehele politiedienst in zo'n gemeente kon vervullen. Hier zien wij voor het eerst de territoriale scheiding tussen rijks- en gemeentepolitie. Naast de gemeentepolitiegemeenten ontstonden er nu ook gemeenten met rijkspolitie. Het Rijkspolitiebesluit van 1935 bouwde de rijkspolitie verder uit. Ook werd hierin het onderscheid tussen de taak van de rijkspolitie en de gemeentepolitie nader geregeld. De rijkspolitiezorg omvatte alle politiezorg, voorzover deze niet door de Gemeentewet als gemeentelijke politiezorg werd aangeduid. De burgemeester bleef belast met de handhaving van de openbare orde, maar ook de Commissaris der Koningin en de Procureurs-Generaal (fungerend directeuren van politie) werden hiervoor mede aansprakelijk gesteld. Op dit terrein waren er dus meer kapiteins op het schip. Omdat een onderlinge hiërarchie tussen deze autoriteiten ontbrak, bleef dit een bron van onduidelijkheid. De politieorganisatie was nog steeds niet in een wet geregeld. Tijdens de Tweede Wereldoorlog werd de politie gecentraliseerd. Na de oorlog kwam er opnieuw gemeentepolitie en rijkspolitie, verdeeld over de gemeenten. De rijkspolitiegemeenten deden op vrij grote schaal hun intree. Ook werd bij de gemeentepolitie de invloed van de minister van Binnenlandse Zaken versterkt. Het wachten was echter op een politiewet.

Politiewet van 1957 Na veel discussie komt uiteindelijk in 1957 de Politiewet tot stand. Gelet op het hiervoor gegeven overzicht van de voorgeschiedenis zal het geen verwondering wekken dat deze Politiewet een sterk compromis-karakter kreeg. Tussen de vele spanningsvelden in de organisatie en taak van de politie werd een middenweg gekozen. Gevolg is wel dat tien jaar na het in werking treden van de wet de discussie over herziening van de wet alweer gestart is en thans in volle omvang gaande is.

De Politiewet geeft in artikel 28 een omschrijving van de taak van de politie: [...]. Er kunnen twee belangrijke elementen in deze taak worden onderscheiden, die ook bij de beschrijving van de historie reeds naar voren kwamen: a. de preventieve of bestuurlijke politietaak: de zorg voor de algemene rust, orde en veiligheid en het voorkomen van wetsovertreding of ander laakbaar gedrag; b. de repressieve of justitiële politietaak: het opsporen van daders van strafbare feiten. Een strikte scheiding tussen deze twee elementen is vaak niet te maken. Een dronken man die luidruchtig de orde verstoort, kan naar huis gebracht worden of kan een proces-verbaal krijgen. Bij een ordeverstoring kan de politie manen tot doorlopen en daarmee de orde herstellen of de verstoorders gaan bekeuren. Over de wijze waarop deze taken moeten worden uitgeoefend heeft vooral sinds de jaren zestig een sterke verandering in denken plaatsgevonden. Handhaving van de rechtsorde valt voor de overheid niet meer alleen met behulp van de sterke arm (=politie) te bereiken. Bovendien is niet altijd even duidelijk wat de rechtsorde in een bepaalde situatie is. De rechtsorde is voortdurend aan het veranderen en moet daarvoor ook de kans hebben. De overheid dient daarvoor niet alleen de ruimte vrij te maken, maar heeft daarbij zelfs een actieve rol. Tegen deze achtergrond van het scheppen van voorwaarden voor maatschappelijke ontwikkelingen is het duidelijk dat de rol van de politie daarbij minder goed te voren is vast te leggen dan bij de wetshandhaving van de politie uit de vorige eeuw. Deze ontwikkeling bevestigt nog eens de stelregel dat goed vast moet staan wie het politiebeleid bepaalt en aan wie verantwoording moet worden afgelegd. Niet alleen voor de preventieve bestuurlijke politietaak doet zich bovengenoemde ontwikkeling voor, ook in het justitieel optreden valt een vermaatschappelijking te onderkennen. Straf is pas het uiterste middel, er zijn andere middelen op het gebied van het maatschappelijk werk en de geestelijke volksgezondheid. Een ander politieoptreden is ook hiervan het gevolg. De accenten bij het politieoptreden worden ook van tijd tot tijd verlegd. De laatste jaren zijn er twee tendensen te onderscheiden. Enerzijds is er de verharding van de criminaliteit en het ontstaan van terroristische acties die vragen om een harde aanpak. Specialisatie tot politieschutter(s) en het oprichten van bijzondere politieteams is hierop een antwoord. De roep om een nationale politie wordt hierbij wel gehoord. Anderzijds is er een vermaatschappelijking van de politie te onderkennen. De sociale hulpverleningstaak krijgt meer accent. Aan de politie wordt op dit terrein een signaalfunctie toegekend. Zij raakt vaak als eerste op de hoogte van mistoestanden en heeft de taak naast directe hulp hier ook melding van te maken bij het gemeentebestuur of andere instanties. De wijkagent kan hierbij een belangrijke rol spelen. Bij deze (sociale) hulpverleningstaak treedt de politie op als verlengstuk van het lokale bestuur. De bestuurlijke verankering in de gemeente is hierbij onmisbaar. Bij de gemeentepolitie ligt dit laatste organisatorisch gemakkelijker dan bij de rijkspolitie.

De Politiewet gaat er vanuit dat daar waar een zelfstandig politiekorps kan voldoen aan de daaraan te stellen eisen dit gemeentepolitie moet zijn. In de andere gemeenten is rijkspolitie, die centraal wordt georganiseerd en beheerd en waarvan het personeel verplaatsbaar is. Deze politie mag echter niet los staan van de gemeente. Er zijn dus twee soorten politie: gemeentepolitie en rijkspolitie. Zij hebben beide dezelfde taak. Heeft een gemeente meer dan 25.000 inwoners dan is er gemeentepolitie. Alle gemeenten met minder dan 10.000 inwoners hebben rijkspolitie. De gemeenten tussen 10.000 en 25.000 inwoners zijn verdeeld over twee lijsten, een A-lijst met gemeentepolitie-gemeenten en een B-lijst met rijkspolitiegemeenten.

Een van de grondgedachten van de wet was dat de rijkspolitie niet los mocht staan van de gemeente waarin zij dienst doet en zich in haar optreden weinig mocht onderscheiden van gemeentepolitie. Hieraan heeft men proberen te voldoen door voor te schrijven dat in beginsel in iedere gemeente met rijkspolitie een (land)groep werkzaam is onder leiding van een groepscommandant. Alleen heel kleine gemeenten vormen met andere gemeenten samen één groep. In de gemeenten waar de groepscommandant zijn standplaats niet heeft, zijn posten gevestigd onder leiding van postcommandanten. De groepen van de rijkspolitie zijn verdeeld over 17 districten, geleid door een districtscommandant. De districten hebben geleidelijk aan een aantal taken van de groepen overgenomen. Zo bestaat er bij ieder district een recherchegroep en een verkeersgroep. Daarnaast zijn er ook nog groepen technische recherche, bereden groepen (te paard) en enkele andere. Bij de sterktebepaling van de landgroepen worden deze onderdelen naar rato bij de groepen opgeteld. Enerzijds heeft deze ontwikkeling voordelen op het gebied van specialisatie en doelmatigheid, anderzijds betekent het een uitholling van de taak van de landgroep. Aan de top van de hiërarchie van de rijkspolitie staat de Algemene Inspecteur. Naast de districten te land zijn er nog de Rijkspolitie te water, de Algemene Verkeersdienst (de Porsches uit Driebergen), de dienst Luchtvaart en de Opleidingsscholen. Het korps bestaat totaal uit ongeveer 12.000 man. Voor de landgroepen wordt de sterkte berekend naar de norm van één politieambtenaar per 770 inwoners. Veelal wordt deze sterkte in de gemeenten als te laag ervaren. De algemene leiding, de organisatie en het beheer van het Korps Rijkspolitie berusten bij de minister van Justitie die dat in de praktijk laat uitvoeren door de Algemeen Inspecteur van de Rijkspolitie. Op een aantal punten heeft de minister echter op een nader in de Politiewet geregelde manier de medewerking nodig van de minister van Binnenlandse Zaken. Bijvoorbeeld bij de benoeming van de Algemeen Inspecteur, van de districtscommandant en van de overige officieren, bij de vaststelling van de sterkte en de indeling van belangrijke onderdelen. Door een wijziging van de Politiewet in 1980 is de politieambtenaar niet alleen bevoegd op te treden in de gemeente waar hij dienst doet, maar in het gehele land. Vooral bij de bestrijding van de zware misdaad en bij grootschalig politieoptreden bevordert deze algemene bevoegdheid het slagvaardig politieoptreden. Dit optreden buiten de eigen gemeente is alleen toegestaan met toestemming van het bevoegd gezag in geval van noodzaak en in enkele gevallen genoemd in de Politiewet.

De burgemeester van een rijkspolitiegemeente heeft weliswaar geen beheersbevoegdheid over de rijkspolitie, maar hij heeft wel degelijk invloed bij dit beheer. De Politiewet schakelt hem een aantal keren in op beheersgebied. Een van de belangrijkste middelen voor de burgemeester is dat een groeps- of postcommandant pas benoemd kan worden na verkregen instemming o.a. van de betrokken burgemeester. Op deze wijze kan hij een door hem ongewenste benoeming trachten tegen te gaan, hoewel bij gebreke van overeenstemming uiteindelijk de beide ministers kunnen benoemen. Bij indeling of plaatsing van de overige politieambtenaren in een groep of post moet ook eerst overleg gepleegd worden met de burgemeester. Hetzelfde geldt voor bevordering en bestraffing. Het dienstrooster moet in overeenstemming met de burgemeester worden vastgesteld. Met deze middelen kan de burgemeester als hoofd van de plaatselijke politie althans enige invloed op het beheer van de politie uitoefenen. Wij zullen nog zien dat de burgemeester wel gezag over de rijkspolitie in zijn gemeente heeft.

Er zijn op dit moment ruim 140 gemeenten met gemeentepolitie. Dit aantal neemt toe, omdat een gemeente bij overschrijding van de 25.000 inwonersgrens automatisch gemeentepolitie krijgt. De algemene leiding, de organisatie en het beheer van de gemeentepolitie berusten bij de burgemeester. Anders dan bij de Rijkspolitie heeft de burgemeester dus ook zeggenschap over het personele en materiële beheer van het gemeentelijk korps. Op de gemeentebegroting worden daarvoor jaarlijks de benodigde middelen beschikbaar gesteld. Dit zijn verplichte uitgaven in de zin van art. 240 onder x van de Gemeentewet. De gemeenten krijgen hiervoor weer een bijdrage uit 's Rijks kas. Langs de weg van de goedkeuring van de begroting kan de gemeenteraad invloed uitoefenen op het politiegebeuren in de gemeente. De burgemeester is echter niet geheel baas in eigen politiehuis. Het tweeledig karakter van de Politiewet komt ook hier weer boven. Zo worden de hoofdcommissaris en de commissarissen van de gemeentepolitie door de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie gezamenlijk benoemd en ontslagen, nadat de burgemeester daarover gehoord is. Aan de top van het gemeentelijk politiekorps staat de korpschef. In de grootste gemeenten heeft hij de rang van hoofdcommissaris. De allerkleinste gemeenten met gemeentepolitie hebben een inspecteur als korpschef. De benoeming van de korpschef moet weer worden goedgekeurd door de beide reeds genoemde ministers. De overige politieambtenaren worden zelfstandig door de burgemeester benoemd. De sterkte en de rangindeling van de gemeentepolitie wordt door de minister van Binnenlandse Zaken vastgesteld, nadat hij daarover de burgemeester gehoord heeft. Over dit onderwerp bestaat regelmatig verschil van mening. In het algemeen wordt de door de minister vastgestelde sterkte als te gering ervaren, terwijl ook over de wijze waarop de sterkte bepaald wordt geen eensluidende mening bestaat. De laatste jaren gebruikt de minister een bepaalde formule, waarin het inwonertal een belangrijke rol speelt. Een paar voorbeelden van de uitkomst: Amsterdam ± 3.000; Rotterdam ± 2.500; Den Haag ± 2.000; Utrecht ± 800; Maastricht ± 225; Breda ± 250; Delft ± 160; Smallingerland ± 80; Middelburg ± 65; Weert ± 64; Purmerend ± 57; Oldenzaal ± 47; Delfzijl ± 40. De totale organieke sterkte van de gemeentepolitie was per 1 januari 1977 20.548 man. De laatste tijd wordt weliswaar nog steeds om uitbreiding van de politie gevraagd, maar daaraan wordt gekoppeld de vraag naar betere politie en dus naar verbetering van de opleiding. Een aantal zaken van de gemeentepolitie is landelijk door de minister van Binnenlandse Zaken geregeld. Te noemen zijn: de rechtspositie, de bezoldiging, de eisen voor benoembaarheid, de kleding, bewapening en uitrusting, de werving, de opleiding en het onderwijs.

Aan het hoofd van het korps staat de korpschef, die al naar de grootte van de gemeente hoofdcommissaris, commissaris, hoofdinspecteur of inspecteur kan zijn. De organisatie van de verschillende gemeentelijke korpsen is niet steeds geheel gelijk. Wel zijn veelal de volgende onderdelen te onderscheiden: Surveillancedienst, ook wel de geüniformeerde politie genoemd. De taak van dit onderdeel van het korps is de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Bij de surveillance tracht men met behulp van moderne technieken, zoals het per computer 'voorspellen' waar toezicht nodig is, zo doelmatig mogelijk op te treden. De portofoon en mobilofoon zijn ook essentiële onderdelen van de taakuitvoering van de surveillant. Men kan voorts naar behoefte op allerlei manieren surveilleren: te voet, te paard, met bromfiets, fiets of auto en zelfs met de helicopter. De (sociale) hulpverlening wordt een steeds zwaarder onderdeel van deze taak. De wijkagent behoort vaak tot de surveillancedienst. De geüniformeerde politieambtenaren zijn ook de ogen en oren voor hun collega's van de recherche. Het onderdeel heeft de meeste manschappen. Recherchedienst. Deze dienst is in het bijzonder belast met de criminaliteitbestrijding door het opsporen en aanhouden van daders van strafbare feiten, zoals moord, doodslag, mishandeling, diefstal, fraude, oplichting, handel in verdovende middelen, zedenmisdrijven, enz. Onderdelen van de recherche zijn b.v.: de technische opsporings- en herkenningsdienst, de kinder- en zedenpolitie, de vreemdelingen- en inlichtingendienst. De specialisatie van rechercheurs moet groot zijn, terwijl aan goede informatie ook veel waarde wordt gehecht. Vandaar dat bijvoorbeeld de Centrale Recherche Informatiedienst beschikt over een veelheid van criminele gegevens. Als ergens centralisatie vereist is, dan is het bij dit onderdeel. Verkeersdienst, belast met de verkeersgeleiding en het toezicht op het verkeersgedrag. Hoofdtaak is naast de operationele verkeersbeheersing in de praktijk de wetshandhaving op dit punt (maximumsnelheid, alcoholcontrole). Ook hier verleent de techniek grote hulp. Het is in sommige steden mogelijk in een centrale t.v.-post het verkeer per monitor gade te slaan en de verkeerslichten centraal te bedienen, om zodoende een vlotte doorstroming te bereiken. Ook is hier vaak een technische afdeling voor de keuring van voertuigen. De verkeersdienst pleegt ook adviezen te geven over verkeersproblemen in b.v. binnensteden of bij nieuw te bouwen wijken. In het verlengde van de discussie over de taak van de politie (waarop hierna wordt ingegaan) staat ook de organisatievorm van een politiekorps op een aantal plaatsen ter discussie. In plaats van de traditionele vorm van een hiërarchisch en centralistisch opgebouwde organisatie zijn er korpsen waar men met teams werkt die binnen een vast rayon (bijna) alle politiewerk voor hun rekening nemen. Zo'n team kan op deze wijze in nauw contact met de bevolking in zo'n rayon werken. In veel korpsen wordt de laatste tijd nadrukkelijk stilgestaan bij de juiste wijze van taakvervulling.

Wij kunnen de vraag wie 'de baas' is over de politie bezien vanuit het beheer en vanuit het gezag. Bij beide hebben wij volgens de wet met een dualistische verhouding te maken. Hiervoor zagen wij dat het beheer van de rijkspolitie berust bij de minister van Justitie en van de gemeentepolitie bij de burgemeester. Onder gezag verstaan wij de zeggenschap en de bevelsbevoegdheid over de politie. Bij het gezag is er in principe geen verschil tussen rijks- en gemeentepolitie: het is verdeeld tussen de burgemeester en de officier van justitie. De basisbepaling voor het gezag van de burgemeester is te vinden in artikel 35 van de Politiewet: [...]. Dus ook in een gemeente met rijkspolitie heeft de burgemeester zeggenschap over de politie, wanneer het de handhaving van de openbare orde betreft. Dit betekent dus dat de rust en veiligheid op straat, de surveillance en het verkeerstoezicht ook voor de dagelijkse gang van zaken onder zijn hoede valt. Hij is daarvoor verantwoording schuldig aan de gemeenteraad. Omdat de burgemeester geen beheer heeft, kan hij lang niet altijd bereiken wat hij of de raad wil. Inzet van meer personeel voor nachtsurveillance b.v. is moeilijk wanneer de groep niet op sterkte is. Wij zagen reeds dat er nog wel enkele bepalingen in de Politiewet zijn met behulp waarvan hij de werkwijze van de politie kan beïnvloeden. Zo moet het dienstrooster van de rijkspolitie vastgesteld worden in overeenstemming met de burgemeester. De burgemeester kan de groepscommandant ook ten dienste van de gemeente onderzoeken opdragen. Ook de officier van justitie heeft bevelsbevoegdheid over de politie, wanneer het gaat over het opsporen van strafbare feiten. Hij heeft hier vooral te maken met de recherche. Plaatsing van gemeentepolitieambtenaren bij de recherche kan pas na overleg met de Procureur-Generaal.

Uit de hiervoor gemaakte opmerkingen over de sterkte bleek dat deze maar nauwelijks toereikend wordt gevonden. Bij bijzondere omstandigheden in een bepaalde gemeente zal de sterkte dus zeker te gering zijn. De Politiewet heeft met dit laatste rekening gehouden door een aantal regels over het verlenen van bijstand te geven. De Commissaris der Koningin moet de bijstand regelen wanneer deze bedoeld is ter handhaving van de openbare orde. Gaat het om bijstand voor de justitiële taak dan is de Procureur-Generaal, fungerend directeur van politie, de aangewezen instantie. Wanneer het een aanvraag van minder dan 15 man is, kan de burgemeester zich rechtstreeks richten tot de districtscommandant van de rijkspolitie. Een burgemeester met gemeentepolitie kan een zelfde vraag ook rechtstreeks richten tot andere burgemeesters met gemeentepolitie. Het Korps Rijkspolitie is de eerstaangewezen bijstandsverlener, daarna komt de gemeentepolitie, vervolgens de Koninklijke Marechaussee en ten slotte het leger. De bevelhebbers van deze bijstandverlenende legeronderdelen staan onder de bevelen van de burgemeester. Van de bijstandsregeling wordt regelmatig gebruik gemaakt, zowel voor voorzienbare gebeurtenissen (sportwedstrijden, feesten, demonstraties, bloemencorso's e.d.) als voor niet voorzienbare incidenten (rampen, grote branden, gijzelingen, bezettingen, ontruimingen e.d.). Deze bijstandsverlening gaat ten nadele van de gemeente waar de betrokken politiemensen normaal dienst doen.

Naast de taak die de Commissaris der Koningin heeft bij de verlening van bijstand heeft hij ook een toezichthoudende functie ten aanzien van de politie voor zover het de handhaving van de openbare orde betreft. Bij vestiging daarvan in meer dan een gemeente kan hij maatregelen nemen, zoveel mogelijk door tussenkomst van de burgemeester. Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn bij acties zoals de laatste jaren wel voorkomen (blokkades, bezettingen). Ook de Procureur-Generaal, fungerend directeur van politie, moet er op toezien dat de politie juist functioneert, voorzover het de justitiële taak betreft.

De brandweer is vanouds de hulpverlenende instantie bij uitstek wanneer het gaat om brandbestrijding en hulp bij andere ernstige ongevallen. Vroeger was brandbestrijding een vorm van burenhulp. Later zijn hieruit de vrijwillige brandweerkorpsen ontstaan. Alleen de grote steden beschikken over beroepsbrandweer, al dan niet in combinatie met vrijwilligers. Zowel in deskundigheid en specialisatie van het personeel als in de technische ontwikkeling van het blusmateriaal heeft de brandweer een grote vlucht doorgemaakt. Door de toeneming van het gebruik en vervoer van gevaarlijke en explosieve stoffen dient de brandweer over een grote dosis kennis op dit terrein te beschikken. De brandweer heeft ook een hulpverlenende taak buiten gevallen van brand. In de grote steden rukt de brandweer zelfs meer uit voor hulpverlening (kat uit de boom halen, bevrijden van slachtoffers uit gebotste of te water geraakte auto's, kelders leegpompen enz.), dan voor brand. Daarnaast neemt de preventie een steeds belangrijker plaats in. De brandweerofficieren geven als deskundigen vaak adviezen en voorlichting op brandveiligheidsgebied. Het bestuurlijk zwaartepunt van de brandweertaak ligt bij de gemeentebesturen. In hoofdstuk 4 wordt daar nader op teruggekomen. De minister van Binnenlandse Zaken is belast met het algemeen toezicht op brandweergebied. Hieronder valt onder meer de zorg voor de opleidingen. De minister wordt daarbij terzijde gestaan door de brandweerinspectie, die ook over het land verspreide inspecteurs kent. De Brandweerwet geeft hiervoor nadere regels. De provincie heeft ten aanzien van de brandweer voornamelijk een toezichthoudende taak.

De hulp aan slachtoffers van ongevallen eist door de toeneming van de verkeersongelukken een goede organisatie. Na de hulp op de plaats van het ongeval, waarbij onder meer de GGD, de doktoren, het Rode Kruis en de EHBO hun belangrijke diensten verlenen, gaat het thans om het vervoer van de slachtoffers naar ziekenhuizen. Hierbij betreft het niet alleen verkeersongelukken maar ongevallen in het algemeen. Het ziekenvervoer is deels in overheids- en deels in particuliere handen. Voorzover verzorgd door de GG en GD's gebeurt het op verantwoorde wijze. Bij de particuliere ambulances was dat in het verleden niet altijd het geval. Om hierin verbetering te brengen is de Ambulancewet gemaakt, die in 1979 geheel in werking is getreden. De provinciale besturen hebben een zware stem in het kapittel. Provinciale Staten moeten gebieden aanwijzen waarbinnen een centrale post is gevestigd, waar de verzoeken om vervoer binnenkomen en die als enige opdrachten mag verstrekken. De gemeenten in zo'n gebied moeten een gemeenschappelijke regeling treffen voor het instandhouden van deze centrale post. Een ambulancevervoerder moet een door Gedeputeerde Staten af te geven vergunning bezitten. GS stelt ook een spreidingsplan vast voor ambulances over het gebied. Het systeem is nog niet geheel afgebouwd. Hoewel de wet ervan uitging dat het ambulancevervoer door de tarieven kostendekkend zou zijn, is in de praktijk gebleken dat de in een gemeenschappelijke regeling samenwerkende gemeenten vaak met een verlies bleven zitten. Bij de behandeling van de Wet Voorzieningen Gezondheidszorg in de Tweede Kamer is het ambulancevervoer onder de werkingssfeer van deze wet gebracht. Ook zal waarschijnlijk de Wet Tarieven Gezondheidszorg voor het ambulancevervoer in werking treden, waardoor er een centraal toezicht op de tarieven ontstaat. Het is te hopen dat daarmee de problemen van de gemeente zullen zijn opgelost.

Bevolking In samenhang met Bescherming Bevolking wordt vaak gesproken over Civiele Verdediging. Onder Civiele Verdediging wordt verstaan het geheel van niet militaire maatregelen, die gericht zijn op het voortzetten en in stand houden van de samenleving in geval van oorlog of daarmee verbandhoudende omstandigheden. Het gaat daarbij om zaken als de bescherming en verzorging van de bevolking, de voortzetting van het bestuur en het in stand houden van het maatschappelijk en economisch leven. De Civiele Verdediging is géén afzonderlijke organisatie. Rijk, provincie, en gemeente treffen met elkaar de nodige civiele voorbereidingen. Voorbeelden hiervan zijn het maken van schuilkelders en noodbestuursposten. De minister van Binnenlandse Zaken is belast met de coördinatie. Hij heeft daarvoor een speciale staf voor de Civiele Verdediging. De Bescherming Bevolking kan gezien worden als een belangrijk onderdeel van de Civiele Verdediging. De BB is wèl een organisatie met medewerkers en materieel. Deze dienst is in het leven geroepen in de Wet Bescherming Bevolking van 1952. In die tijd, waarin oorlogsdreiging reëel was, vond men het nodig een organisatie op te zetten ten behoeve van hulpverlening aan de bevolking in oorlogstijd. Ook bij watersnood of andere rampen in vredestijd kan de wet worden toegepast. De gemeenten (op een enkele uitzondering na) zijn op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingedeeld in 45 BB-kringen, die worden bestuurd door kringraden, bestaande uit de burgemeesters uit het gebied. Een van hen is voorzitter. De kringraad beschikt over een uitvoerend orgaan onder leiding van een Hoofd Bescherming Bevolking. De Commissaris van de Koningin is belast met het toezicht op de BB. Hij wordt hierbij terzijde gestaan door de Provinciaal Commandant van de BB. De minister van Binnenlandse Zaken, bijgestaan door het Nationaal Commando BB, heeft het landelijk toezicht op de organisatie van de BB. De BB kent per kring en provincie commandoposten, die in toestand van paraatheid bezet zijn. Verder zijn er op kring-, provinciaal en nationaal niveau verschillende gespecialiseerde diensten beschikbaar: ABC-dienst (bescherming tegen atomische, biologische en chemische strijdmiddelen), reddingsdienst, brandweer, mobiele verkennings- en ontsmettingsdienst, verbindingsdienst, gewondentransporteenheden e.a. Daarnaast kan ook nog de hulp worden ingeroepen van het Korps Mobiele Colonnes (totale sterkte ± 23.000 man). Dit korps heeft een militaire status. De BB is permanent bemand met een beperkt aantal beroepskrachten. Het grootste deel van de BB-ers bestaat uit noodwachtplichtigen, waarvoor meestal buitengewoon dienstplichtigen worden aangewezen. Geconstateerd kan worden dat de BB op dit moment niet altijd functioneert zoals men zich bij de oprichting had voorgesteld. Er zijn dan ook reorganisatieplannen in voorbereiding, waarop in paragraaf 3.2 nader wordt ingegaan.

Wetende hoe moeizaam de huidige Politiewet tot stand is gekomen en hoeveel compromissen er in zitten, zal het niet verbazen dat alweer sedert enige tijd pogingen worden ondernomen de wet te veranderen en aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen. Het werken onder de Politiewet van 1957 had namelijk een aantal bezwaren opgeleverd. Zo is het bestaan van de Rijkspolitie naast 140 gemeentelijke korpsen ondoelmatig. Het nemen van besluiten over politiezaken gaat traag vanwege de ingewikkelde procedures en de vele betrokkenen. Een goede doorstroming van vooral het leidinggevend personeel bleek eveneens moeilijk te verwezenlijken. Ook de geringe invloed van burgemeesters (en dus gemeenteraden) op het beheer van de Rijkspolitie wordt als een knelpunt ervaren. In de praktijk blijkt er een toenemende invloed te ontstaan van de centrale overheid op de politie, omdat de organisatievorm van de twee soorten Nederlandse politie niet doelmatig is. Ook de opvattingen over de huidige taak en werkwijze van de politie is een andere dan in de tijd van de tot totstandkoming van de Politiewet in 1957. De eerste poging hierin verbetering te brengen werd gedaan in een voorontwerp herziening Politiewet 1969. Dit ontwerp van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken werd slecht ontvangen en belandde al snel in de ijskast. Duidelijk werd dat er over de meest gewenste politieorganisatie in Nederland nog steeds verschillend werd gedacht. Om de zaak beter voor te bereiden benoemden de ministers een regeringscommissaris. Dat is iemand die de regering bij moeilijke zaken kan bijstaan zonder dat hij politieke verantwoordelijkheid draagt. Hij mag wel in de vergadering van Tweede en Eerste Kamer een wetsontwerp of voorontwerp toelichten en verdedigen. Regeringscommissaris prof. mr. J.M. Polak heeft vervolgens een nota met vraagpunten opgesteld die in 1972 uitkwam. Hierin werd vooral het beheer van de politie behandeld; dus wie de zorg heeft voor de organisatie van de politie als apparaat. Belangrijke keuze was dat er één soort politie moet komen, die territoriaal gedecentraliseerd moet zijn. De rijks- en gemeentepolitie moesten dus opgaan in eenheden van gewestelijke politiekorpsen. Hiermee werd aansluiting gezocht bij de plannen van bestuurlijke reorganisatie en de vorming van gewesten, waarvan in die tijd sprake was. Over het gezag over de politie (de zeggenschap over het feitelijk politieoptreden) werden in de nota met vraagpunten geen veranderingen voorgesteld, hoewel hier volgens sommigen één van de belangrijkste oorzaken ligt van het ontstaan van complicaties bij politieoptreden. Het tweehoofdig gezag (de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde en de officier van justitie voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten) kan er in de praktijk toe leiden dat de politie per situatie 'zijn eigen chef kiest'. De verantwoordelijkheid voor politieoptreden wordt daardoor versluierd en de politie kan tussen wal en schip raken. Een oplossing zou volgens sommigen te vinden zijn in het leggen van alle gezag bij de burgemeester onder verantwoordelijkheid aan de raad, omdat de politie, gelet op haar voornaamste taak, bestuurlijk dient te zijn ingebed. De positie van de officier van justitie moet dan wel gegarandeerd worden. Anderen verdedigen daarentegen de stelling dat het gedeelde gezag over een machtsapparaat als de politie juist goed is in verband met het democratisch functioneren. Het justitieel optreden eist in verband met de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid in den lande een zelfstandig gezag van de officier van justitie over de politie. De regering is het, naar aanleiding van de nota met vraagpunten, met deze laatste zienswijze eens en concludeert dat de nadelen die aan het gezagsdualisme kleven, weggenomen kunnen worden door de beide gezagsdragers over de politie in een voortdurend (driehoeks)overleg te brengen. De nota met vraagpunten is in de Tweede Kamer behandeld. Inmiddels was echter de gedachte van de bestuurlijke gewesten (als vierde bestuurslaag) alweer verlaten en ligt er het Wetsontwerp reorganisatie binnenlands bestuur (1975) op tafel. Hierin wordt de gedachte van de (ongeveer) 26 provincies-nieuwe-stijl ontwikkeld. Bij de behandeling van de nota met vraagpunten over de politie vond de Tweede Kamer in meerderheid deze nieuwe kleinere provincies ook geschikt om de politie te beheren. Met de overige voornaamste conclusies in de nota kan de Kamer zich verenigen. De beide ministers zetten zich aan het verwerken van deze gedachten in een wetsontwerp. 'Politie in Verandering' Inmiddels gebeurde er nog iets belangrijks. Een projectgroep die door de minister van Binnenlandse Zaken was ingesteld om een onderzoek in te stellen naar de sterkte, de formatie en de organisatie van gemeentelijke politiekorpsen bracht een verrassend rapport uit. In haar rapportage 'Politie in Verandering' ging zij uitvoerig in op de taak en de functie van de politie in de huidige samenleving. De projectgroep stelde dat daarover eerst meer duidelijkheid nodig was, voordat er over de sterkte e.d. valt te praten. De projectgroep formuleerde de functie van de politie als volgt. [...]. De verschijning van het rapport 'Politie in verandering' heeft de discussie over het politievraagstuk sterk gestimuleerd. De discussie verlegde zich van de juridisch-bestuurlijke invalshoek naar een benadering van het feitelijk functioneren van de politie in de samenleving van vandaag. Belangrijke onderwerpen in deze discussie zijn: maatschappelijk geïntegreerd werken, schaalverkleining in de uitvoering, minder specialismen, interne democratisering en samenhang met andere terreinen van het openbaar bestuur, met name op het lokale vlak. Zowel de politie zelf als de politieke partijen gingen zich op veel bredere schaal met het politievraagstuk bezighouden. Er verscheen een stroom van literatuur en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wijdde in 1978 haar congres aan de gemeente en de politietaak. Ook op een ander terrein, dat van wezenlijk belang is voor de reorganisatie van de politie, staan de ontwikkelingen niet stil. Over de bestuurlijke reorganisatie van ons land zijn de gedachten ook nog steeds niet uitgekristalliseerd. De oplossing van provincies-nieuwe-stijl wordt niet met groot enthousiasme ontvangen. Inmiddels is ook de financiële positie van de overheid niet van dien aard dat grootschalige reorganisaties mogelijk zijn. Kortom, de discussie blijft gaande, de oplossing staat niet voor de deur. Inmiddels heeft het noeste werken op de rijksdepartementen van justitie en binnenlandse zaken geleid tot een concept van een nieuwe politiewet, dat de beide ministers De Ruiter en Wiegel in 1980 publiceren. Na een erg korte adviestermijn, waarvan overigens ruimschoots gebruik gemaakt werd, volgt in 1981, enkele dagen voor het demissionair worden van het kabinet Van Agt-Wiegel, de indiening van een wetsontwerp Politiewet bij de Tweede Kamer. Inhoud wetsontwerp Politiewet Volgens het wetsontwerp verdwijnen de gemeente- en de rijkspolitie en komen daarvoor provinciale politiekorpsen in de plaats. In elke gemeente komt een onderdeel van het provinciale korps, dat belast is met de uitvoering van de politietaak in die gemeente. Het provinciale korps wordt door de commissaris der koningin beheerd, die daarvoor wordt bijgestaan door een korpschef. Provinciale Staten moeten een verordening op het beheer van de politie maken. Naast de provinciale korpsen komen er zes landelijke diensten voor recherche, verkeer, politie te water, luchtvaartpolitie, beveiliging koninklijk huis en parketpolitie. De dienst recherche moet voornamelijk inlichtingen verzamelen; de dienst verkeer is belast met de politietaak op een aantal snelwegen. De politietaak wordt in het wetsontwerp op dezelfde manier omschreven als in de bestaande wet (artikel 28). Beheer en gezag over de politie blijven gescheiden. De beheersbevoegdheden (zorg voor apparaat en organisatie) liggen, zoals vermeld, bij de Commissaris der Koningin en bij de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie (met de nadruk op de eerste). Het gezag (de zeggenschap over hetgeen de politie doet) berust bij de burgemeester en de officier van justitie; de burgemeester voor zover het de handhaving van de openbare orde en de hulpverlenende taak van de politie betreft, de officier van justitie voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Het wetsontwerp schrijft een verplicht overleg voor tussen deze gezagsdragers met de politieleiding (het zogenaamde driehoeksoverleg, zie 3.1.4). VNG-reactie Van vele kanten is op het concept van boven beschreven wetsontwerp commentaar geleverd. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft haar advies gepubliceerd onder de titel 'De politie op de juiste plaats' (1980). Zij stelt daarin dat het ministeriële voorstel niet aansluit bij de resultaten van de maatschappelijke discussie over de politie. De VNG kiest voor een gemeentelijk georganiseerde politie en wel om de volgende reden. De politietaak wordt voor het overgrote deel op lokaal niveau uitgevoerd. De invloed op en de betrokkenheid van de burger bij het politiebeleid komen pas goed tot hun recht als de politie ook gemeentelijk georganiseerd is. Ook van een goede democratische controle door de gemeenteraad kan slechts sprake zijn als ook het beheer van de politie op lokaal niveau berust. Op dat niveau worden ook veel beslissingen genomen die voor de uitvoering van de politietaak rechtstreeks van belang zijn. Dat vraagt om integratie van het politiebeleid in het totale gemeentelijke beleid. Provincialisering van de politie betekent in wezen centralisatie vanuit de gemeenten met gemeentepolitie gezien. De sterke centrale diensten, waarvan in het wetsontwerp sprake is, houden levensgroot het gevaar in van weer een tweede soort politie. De positie van de burgemeester, zoals die in het ontwerp geregeld is, zal, aldus de VNG, in vergelijking met die van de burgemeesters met rijkspolitie nu, achteruit gaan. Dat de burgemeesters van gemeentepolitiegemeenten het beheer geheel verliezen is al geconstateerd, evenals het feit dat daarmee de raden buitenspel staan. In haar commentaar werkt de VNG een alternatief in hoofdlijnen uit, waarin de politie gemeentelijk is georganiseerd. Het heeft het concept-ontwerp nieuwe politiewet ook aan andere reacties niet ontbroken. Vermeldenswaard is nog dat de Raad van State een aantal kritische opmerkingen maakt en de ministers in overweging geeft het wetsontwerp niet in te dienen dan nadat met deze opmerkingen rekening zal zijn gehouden. De bewindslieden De Ruiter en Wiegel schrijven echter in hun toelichting dat het ontwerp vele tegenstrijdige reacties heeft opgeroepen, hetgeen er toe heeft geleid dat zij geen essentiële veranderingen in het ontwerp hebben aangebracht. Zij dienden het ontwerp - zoals gezegd - enige dagen voor het demissionair worden van hun kabinet in mei 1981 in. Het onderwerp politie heeft - en dat is het gevolg van de brede discussies - bij de samenstelling van de verkiezingsprogramma's in 1981 van de grote politieke partijen veel aandacht gehad. Soms leidde dit tot felle debatten tussen voor- en tegenstanders van provinciale politie. In de partijprogramma's van PvdA, CDA en D'66 wordt, weliswaar in verschillende toonaarden, gekozen voor een gedecentraliseerde organisatievorm van de politie in de vorm van gemeentelijke politie. Voor de kleinere gemeenten worden voorstellen gedaan in de vorm van gemeenschappelijke korpsen. In het regeerakkoord van het kabinet Van Agt-Den Uyl-Terlouw, dat in de tweede helft van 1981 aantrad, is opgenomen dat de invloed van het lokale bestuur over het beheer van de politie een sterker accent moet krijgen en dat de regering aan de hand van het voorlopig verslag zal beoordelen of volstaan kan worden met een (zeer forse) wijziging van het huidige ontwerp danwel dat een geheel nieuw wetsontwerp nodig zal zijn. De Tweede Kamer zal in 1982 een voorlopig verslag uitbrengen over het wetsontwerp aan de hand waarvan de parlementaire behandeling zal worden voortgezet.

In afwachting van de definitieve nieuwe wettelijke organisatiestructuur van de politie is er in de praktijk een aantal vormen van samenwerking tussen gemeentelijke politiekorpsen onderling en/of met de rijkspolitie tot stand gekomen danwel nog groeiende. Zonder wijziging van de Politiewet is dit mogelijk door gebruik te maken van artikel 30 van deze wet: de beide ministers kunnen regels opstellen voor samenwerking van de politie. Op basis van dit artikel zijn er plannen gemaakt voor regionale samenwerking tussen rijks- en gemeentepolitie, met de bedoeling het beschikbare personeel en het materieel beter te gebruiken. Voordelen zijn onder meer: betere bereikbaarheid van de politie voor het publiek, een efficiëntere surveillance en samenwerking op recherche- en technisch gebied. In 1977 is in en om Eindhoven een dergelijke samenwerking gestart, die zijn vruchten inmiddels heeft afgeworpen. Men is thans bezig een gezamenlijk verbindingsnet op te bouwen. De ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie hebben in 1979 een Basisregeling regionale samenwerking ondertekend die landelijk werkt. Het eerste onderwerp dat onder deze regeling valt, is de politiële misdaadvoorkoming.

In de eerste helft van de jaren zeventig kreeg ons land te maken met bepaalde vormen van terrorisme. Daaronder kan men verstaan het toepassen van of dreigen met ernstige vormen van geweld op onschuldige personen ter bereiking van meestal, politieke doeleinden. De treinkapingen door Molukse jongeren zijn er voorbeelden van. De regering heeft ter bestrijding van dergelijke terreuracties een aantal maatregelen genomen. De minister van Justitie is aangewezen als verantwoordelijk bewindsman voor de bestrijding, overigens zonder aantasting van de bevoegdheden van de bestuurlijke autoriteiten. Er zijn bijzondere bijstandseenheden gevormd, deels van militairen, die getraind zijn in de bestrijding van terroristen en die in het uiterste geval, na uitdrukkelijke beslissing van de minister van Justitie, mogen doden. In de meer preventieve sfeer ligt de oprichting van een landelijk opsporingsteam voor georganiseerde misdrijven van terroristische aard. Deze groep, gevormd uit ambtenaren van rijks- en gemeentepolitie, moet aan de hand van verzamelde gegevens zich tijdig beraden op de opsporing van deze terreurdaden. De groep staat onder leiding van een landelijk Officier van Justitie. In geval van dergelijke acties wordt er in het Ministerie van Justitie een crisis-centrum ingericht door de regering, waarin naast de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken al naar gelang de omstandigheden ook andere bewindslieden zitting kunnen nemen. Ter plaatse van de actie komen de Procureur-Generaal, de Commissaris van de Koningin en de burgemeester in een beleidscentrum bijeen ter uitvoering van het door het crisiscentrum opgestelde beleid. De beide centra worden door politie-autoriteiten en andere deskundigen terzijde gestaan. Voor grootschalige ordeverstoringen, niet zijnde terrorisme, beschikt de politie sinds de zeventiger jaren over de Mobiele Eenheid. Dit is geen speciale afdeling van de politie, zoals de oproerpolitie in sommige andere landen. Het gaat hier om per gelegenheid te formeren eenheden, die een speciale opleiding hebben gehad voor grootschalig optreden. Ook beschikken de verschillende politiekorpsen over speciale voertuigen (b.v. waterwerpers) en een speciale beveiligingsuitrusting voor de ME-ers. Alle jonge politiemannen zijn verplicht de ME-cursus te volgen en regelmatig te oefenen. Opvallende acties van de ME vonden plaats in Amsterdam bij de inhuldiging van Koningin Beatrix op 30 april 1980, bij verschillende ontruimingen van kraakpanden in Amsterdam en bij demonstraties bij de kerncentrale in Dodewaard.

Bij de beschrijving van de nieuwe politiewetgeving kwam reeds het driehoeksoverleg ter sprake. Bedoeld wordt een periodiek overleg tussen de burgemeester, de (hoofd)officier van justitie en de politiechef over het politiebeleid. Dit overleg, dat is ontstaan uit incidentele besprekingen naar aanleiding van speciale politieacties, is in veel delen van ons land gegroeid naar een periodiek overleg. Op een hieraan in 1981 gewijde landelijke conferentie bleken alle betrokkenen het er over eens te zijn dat de totale politie-inzet in het overleg aan de orde moet worden gesteld. Naast de burgemeester dient zonodig ook een ander lid van het college aan het overleg mee te doen (wethouder verkeerszaken, wethouder welzijn, minderhedenbeleid enz.). In rijkspolitiegemeenten dient de groepscommandant de gesprekspartner te zijn. Ook was men van mening dat het mogelijk is dat de officier van justitie in een raadscommissie van openbare orde verschijnt om uitleg te geven over zijn deel van het gevoerde of te voeren politiebeleid. Wel moet duidelijk zijn dat er van verantwoording afleggen geen sprake kan zijn, gelet op de staatsrechtelijke positie van het openbaar ministerie.

De hulpverlening als overheidstaak in bijzondere omstandigheden maar ook bij rampen in vredestijd, is reeds een aantal jaren in studie. De bedoeling is meer samenwerking en coördinatie tot stand te brengen tussen de verschillende organisaties, zowel voor het praktisch optreden, als uiteraard voor het bestuurlijk functioneren. Vooral de rijksoverheid heeft hier een stimulerende taak. Een eerste opzet waarbij de BB zich tevens op vredesrampenbestrijding moest oriënteren en met de brandweer moest samengaan in één regionale hulpverleningsorganisatie op het patroon van de BB-kringen kreeg weinig bijval. Men wilde de brandweerorganisatie niet laten opgaan in de (weinig populaire) BB-organisatie, die bovendien als oorlogsorganisatie was opgezet en georganiseerd. Toen kwam de regering in 1975 met een nota hulpverlening bij ongevallen en rampen, die bij het parlement en verschillende betrokkenen een beter onthaal kregen. De nota sluit aan bij de toen in discussie zijnde bestuurlijke gewestvorming en ziet daarin een mogelijkheid om te komen tot de noodzakelijke grotere verbanden. Inmiddels is de gedachte van de bestuurlijke gewestvorming weer verlaten, zoals hiervoor reeds is gememoreerd. Bij de uitwerking van de reorganisatie van de bescherming bevolking is een motie van de Tweede Kamer richtinggevend geweest. De Kamer sprak zich uit tegen een rijksorganisatie en voor een aansluiting bij regionale hulpverleningsorganisaties voor vredestijd. Uitgangspunt van de reorganisatieplannen is in de eerste plaats de door de regering erkende noodzaak te kunnen beschikken over een organisatie die de gevolgen van rampen en grootschalige ongevallen kan beperken en de bevolking zoveel als mogelijk is hulp kan bieden, ook in buitengewone omstandigheden. In de tweede plaats ligt aan de plannen de constatering ten grondslag dat de hedendaagse samenleving ingrijpender dan vroeger door de verscheidenheid aan risico's wordt bedreigd. Teneinde aan die risico's op aanvaardbare wijze het hoofd te kunnen bieden is er een rampenbestrijdingsorganisatie nodig die zowel kleinschalige als grootschalige rampen doeltreffend kan bestrijden. De brandweer zal daarvan de kern vormen en een centrale rol vervullen. De huidige BB-organisatie zal worden opgeheven. De taken van Rode Kruis en Korps Mobiele Colonnes maar ook van politie en basisgezondheidsdiensten zullen naar mate de ramp ernstiger is, toenemen. De opheffing van de BB en de overheveling van deze taken naar vooral de regionale brandweren, het Rode Kruis en het KMC is een omvangrijke operatie. Ook de wetgeving op dit gebied zal aangepast en uitgebreid worden. De Tweede Kamer heeft de hoofdlijnen van de reorganisatie aanvaard. De uitwerking en uitvoering zal zeker vijf jaar kosten.

Een doelmatige bestrijding van rampen vraagt voorbereiding. Een rampenplan kan daarvoor goede diensten bewijzen. Zo'n plan is een organisatie-overzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema voor het geval zich rampsituaties voordoen. De op 1 september 1981 in werking getreden Wet Rampenplannen verplicht de gemeenten vóór 1 september 1983 een dergelijk plan op te stellen. Daarin moeten onder meer staan: een overzicht van de soorten rampen die de gemeente kunnen bedreigen, een overzicht van diensten, organisaties en personen die hulp kunnen verlenen, een schema over de leiding en coördinatie, een waarschuwings- en verplaatsingsplan van de bevolking en een schema voor de opvang van slachtoffers. De gemeenteraad moet het plan vaststellen. Gedeputeerde Staten dienen het goed te keuren. Het wetsontwerp spreekt ook over een gemeentelijk rampenbestrijdingsplan. Hierin moeten concrete maatregelen staan voor specifieke rampen. De burgemeester moet dit plan opstellen. Hij kan ook samen met de burgemeester(s) van een of meer buurgemeenten een intergemeentelijk rampenbestrijdingsplan opstellen. Op dit moment is er al een aantal gemeenten dat over een rampenplan beschikt. Zo heeft de provincie Zuid-Holland een modelplan ontworpen dat per gemeente aangepast kan worden. Dit modelplan geeft aan waar de gemeente terecht kan voor bijstand als de gemeentelijke middelen te kort schieten. De gemeenten zouden echter eerst een plan moeten maken voor de inzet van eigen middelen.

Het beheer van de zeggenschap over de afzonderlijke diensten die bij de rampenbestrijding zijn betrokken, is veelal afdoende geregeld. De burgemeester valt daarbij een centrale rol toe. De coördinatie en de verantwoordelijkheid zijn echter minder duidelijk geregeld. Ook ontbreekt de mogelijkheid voor provincie en rijk om bij grootschalige rampenbestrijding coördinerend dan wel stuwend op te treden. Het Wetsontwerp Rampenwet wil hierin voorzien. De wet moet de basis vormen van de rampenbestrijding zowel in vredestijd als in buitengewone omstandigheden. Het voorstel beoogt in de eerste plaats het opperbevel, dat wil zeggen de bevelvoering en de coördinatie bij rampenbestrijding in handen te leggen van een éénhoofdig bestuursorgaan: de burgemeester. Daarmee wordt tevens benadrukt dat de rampenbestrijding als vanouds primair een aangelegenheid is van het lokale bestuur. In de tweede plaats geeft het wetsontwerp de Commissaris der Koningin respectievelijk de minister van Binnenlandse Zaken in bepaalde omstandigheden aanwijzingsbevoegdheden. Daarmee zijn de voor de daadwerkelijke rampenbestrijding verantwoordelijke bestuursorganen aangewezen. Waar nodig werkt de wet dit nader uit. Het ontwerp is in behandeling bij het parlement. Als het in werking treedt zal de Wet Rampenplannen worden ingetrokken. De regels over het rampenplan zijn dan opgenomen in de Rampenwet.

Van oudsher bestaan er reeds samenwerkingsorganen op brandweergebied, omdat niet iedere gemeente over een brandweerapparaat kan beschikken dat alle calamiteiten aankan. Met gebruikmaking van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen is de laatste tijd een groot aantal regionale brandweerverbanden opgericht (soms ook brandweerhulpverleningsdienst genaamd). In 1982 waren er 47 van de te verwachten 53 regionale brandweren erkend. Onder bepaalde voorwaarden zijn deze organen subsidiabel binnen het raam van de Interimregeling rijksbijdragen regionale brandweer (Ministerie van Binnenlandse Zaken). Zij kunnen bijvoorbeeld een beroepsbrandweer officieel laten opleiden, terwijl ook aanschaf van materieel gesubsidieerd kan worden (verbindingsmiddelen). Hierdoor wordt het bijvoorbeeld mogelijk de melding van de brand en het alarmeren van de brandweermannen te laten geschieden bij een centrale meldkamer met 24-uurs bezetting. In het spoor van de al weer ter discussie staande plannen om te komen tot ± 26 provincies nieuwe stijl zijn er twee wetsontwerpen ingediend ter vervanging van de huidige Brandweerwet. Het ontwerp I is bedoeld voor een overgangsfase naar provinciale brandweer. Het geeft een wettelijke basis aan de inmiddels op grote schaal tot stand gekomen regionale brandweren en het stelt daaraan ook eisen. Ook bevat het ontwerp regels over bijstandverlening en wordt de regeling inzake de taak en het functioneren van de brandweer aangepast aan moderne inzichten. Het ontwerp II legt het beheer over de brandweer in handen van provinciale bestuursorganen. Vooral tegen de provincialisering van de brandweer in dit tweede ontwerp is veel verzet gerezen. De staatssecretaris van binnenlandse zaken heeft eind 1981 echter aangekondigd dat hij dit ontwerp II zal intrekken onder bijstelling van ontwerp I, dat in 1982 in de Tweede Kamer in behandeling zal kunnen worden genomen.

Wij kennen thans de situatie dat de melding van brand, het te hulp roepen van ambulance of politie soms via verschillende telefoonnummers moet gebeuren. De regering heeft in enkele proefgebieden het uniform meldnummer 0011 ingevoerd. Daarbij is het tot nog toe helaas gebleven.

De gemeenteraad heeft op grond van artikel 168 van de Gemeentewet de bevoegdheid verordeningen te maken die in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid vereist zijn (en van andere betreffende de huishouding der gemeente). De Algemene politieverordening (APV) is een verzameling bepalingen over openbare orde en veiligheid, openbare zedelijkheid, hygiëne van het leefmilieu, verkeer en vervoer, ontsiering, openbare gezondheid e.d. Bij overtreding kan gestraft worden met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van ten hoogste driehonderd gulden. Onderwerpen die in de APV geregeld worden, zijn o.a.: aanplakken, storten van afval, baldadigheid, bekladden van de weg, hinderlijk rijden met bromfietsen, sluiting café's, crossen, demonstreren, feesten in het openbaar, geluidmaken, kampeerders, kermis, loslopende honden, lijkbezorging, markt, muziek op of aan de openbare weg, ordeverstoringen, overlast, prostitutie, sneeuwruimen, standplaatsen, tentoonstelling, urinoirs, vuilnisemmers- en zakken, vuurwerk, wedstrijden, zwemmen in openbaar water. Als voorbeeld lichten wij de prostitutie er even uit. In verschillende steden wordt de uitoefening van commerciële sex (sexclubs, prostitutie, sexwinkels e.d.) in bepaalde wijken of straten als zeer hinderlijk voor de openbare orde en leefbaarheid ervaren. Ook het 'tippelen' (vrouwelijke of mannelijke prostituées spreken klanten op straat aan) kan inbreuk maken op het normale rustpatroon. In de APV kunnen ter bescherming van het woon- en leefmilieu tegen dergelijke praktijken bepalingen worden opgenomen, zij het dat men de redactie wel zorgvuldig moet kiezen. De raad heeft met de APV dus een middel in handen om de openbare orde en rust in de gemeente te reguleren. Hij dient er zich echter voor te hoeden te veel te willen regelen. Alleen gedragingen die in strijd zijn of kunnen zijn met een duidelijk vaststaand gemeenschapsbelang lenen zich voor een ge- of verbod en dan nog alleen als bestrijding zonder overheidsanctie niet mogelijk is. Het is raadzaam een beroepsmogelijkheid op te nemen voor gevallen waarin een vergunning geweigerd of ingetrokken wordt. Is deze mogelijkheid er niet dan voorziet de wet AROB hierin. In de meeste APV's staat nogal wat 'dood hout', dat best gesnoeid kan worden. Sommige provinciale afdelingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben recentelijk een model-APV opgesteld (Noord-Holland, Noord-Brabant, Friesland). Aparte aandacht verdient nog de Drank- en Horecawet. Deze wet is gemaakt met het oog op de volksgezondheid en stelt eisen voor ruimten waar alcoholhoudende drank wordt verkocht of gebruikt. Zonder vergunning van burgemeester en wethouders mag men geen horeca- of slijtersbedrijf uitoefenen. De vergunninghouder, zowel als zijn bedrijf, moeten aan wettelijke eisen voldoen. De gemeenteraad mag op een aantal punten nog nadere eisen stellen in een verordening. Zo kan de raad bijvoorbeeld strengere inrichtingseisen stellen of hogere leeftijdsgrenzen vaststellen voor bezoekers en personeel van een horecabedrijf. Ook kan een dansvergunning geëist worden. De burgemeester kan dergelijke vergunningen afgeven. Het sluitingsuur is veelal geregeld in de APV. Het is mogelijk dat de burgemeester de bevoegdheid heeft ontheffing te verlenen. Behalve met deze verordenende bevoegdheid kan de raad ook invloed uitoefenen op de handhaving van de openbare orde door zijn invloed op het politieoptreden. In gemeenten met gemeentepolitie kan de raad bij de vaststelling van de politiebegroting beleidslijnen meegeven. Bij de rijkspolitie kan dit niet. Daar heeft de gemeenteraad alleen de burgemeester als ingang. Via het algemeen verantwoordingsartikel 129 van de Gemeentewet is het mogelijk het politiebeleid te beïnvloeden, voorzover het de openbare orde betreft. Immers de burgemeester is de raad ook verantwoording schuldig voor zijn politiebeleid (voorzover hij daar dus invloed op heeft). De raad kan echter de openbare-ordebevoegdheden niet aan de burgemeester ontnemen. Wel kan een raadscommissie van advies en bijstand voor openbare orde op politiezaken voor meer betrokkenheid en invloed van de raad op het beleid zorgen. Ook voor het functioneren van de politie is een dergelijke commissie van belang, omdat het een van de middelen is om goede voeling te houden met de lokale politiek. Het werken volgens een plan waarin het politiebeleid op stelselmatige wijze wordt uiteengezet is aan te bevelen. Ook het openbare ministerie zal zijn bijdrage aan zo'n plan moeten leveren. Het maken van dergelijke plannen staat echter nog in de kinderschoenen. De ontwerpprogramma's van de grote politieke partijen ten behoeve van de gemeenteraadsverkiezingen bevatten over dit onderwerp belangrijke passages.

De burgemeester is binnen de gemeente verantwoordelijk voor het handhaven van de openbare orde. Zijn positie, benoemd door de Kroon en verantwoordelijk aan de raad, leent er zich voor om op dit gebied een aantal bevoegdheden uit te oefenen. Zowel de Politiewet (art. 35) als de Gemeentewet (art. 219-222) wijzen hem als zodanig aan. De plaatselijke politie staat hem hiervoor ter beschikking. Ook bij dreigende ordeverstoring is hij bevoegd alle nodige bevelen te geven. Hij houdt voorts toezicht op de schouwburgen, herbergen, tapperijen en alle voor het publiek openstaande gebouwen en samenkomsten en openbare vermakelijkheden. Het waken tegen onzedelijke vertoningen is in 1977 uit de wet geschrapt. In gevallen van nood mag de burgemeester zelf verordeningen maken op het gebied van de openbare orde. De Gemeentewet noemt de volgende situaties: oproerige beweging, samenscholing of andere stoornis der openbare orde of van ernstige rampen, danwel bij ernstige vrees daarvoor. Hij moet de verordening bekend maken en de raad moet deze in zijn eerstvolgende vergadering bekrachtigen. Worden de omstandigheden nog ernstiger dan kan op grond van de Wet Buitengewone Bevoegdheden Burgerlijk Gezag de toestand van verhoogde waakzaamheid of de burgerlijke uitzonderingstoestand in het leven geroepen worden. Aan de burgemeester wordt daarbij een aantal vergaande bevoegdheden toegekend. In het alleruiterste geval kan de Oorlogswet worden toegepast. Ook hierin twee situaties: de staat van oorlog of de staat van beleg, waarin aan de burgemeester vergaande bevoegdheden kunnen worden toegekend. Ook het militair gezag mag voor de vervulling van de militaire taak bevoegdheden van het civiele bestuur aan zich trekken.

Zoals hiervoor al is opgemerkt zijn de gemeentebesturen verplicht te zorgen dat er een brandweerorganisatie in de gemeente bestaat die de normale risico's bij brand aan kan. De Brandweerwet zegt dat de raad algemene regels moet vaststellen voor de organisatie en het beheer van de brandweer. Voor zo'n verordening bestaat een VNG-model, dat aangepast kan worden aan de bijzondere situatie van iedere gemeente. Elke gemeente beschikt daarom over een brandweerorganisatie, danwel heeft hiervoor met een of meer gemeenten een regeling getroffen. De raad moet ook voor de rechtspositie van het vrijwillig en/of beroepspersoneel een verordening vaststellen. De Gemeentewet schrijft in artikel 174 bis voor dat de raad een brandbeveiligingsverordening moet maken, die dient ter voorkoming, beperking en bestrijding van brand, ter beperking van brandgevaar en tot het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en alles wat daarmee verband houdt. De model-verordening van de VNG regelt deze materie uitvoerig. In vele gemeenten is dit model aangenomen. Met de Bescherming Bevolking heeft de raad niet veel bemoeienis. De uitgaven voor de BB komen op de gemeentebegroting voor. Het is echter een zogenaamde verplichte uitgave (art. 240a Gemeentewet), zodat Gedeputeerde Staten de post op de gemeentebegroting kunnen opvoeren wanneer de raad hem weigert op te nemen.

Het college van burgemeester en wethouders is volgens de Gemeentewet (art. 209 n) belast met de zorg voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand en wat daarbij hoort. Het personeel wordt door het college benoemd, geschorst en ontslagen (art. 209 o). Het college moet er voor zorgen dat er voldoende kredieten op de gemeentebegroting worden voorgesteld voor de brandweer.

De positie en taak van de burgemeester ten aanzien van de politie kwam hiervoor reeds naar voren. Gewezen werd nog eens op het verschil bij rijks- en gemeentepolitie en op de verantwoordingsplicht van de burgemeester op grond van artikel 129 van de Gemeentewet. Bij brand heeft de burgemeester het opperbevel, zegt artikel 222 van de Gemeentewet, behoudens de gewone dienstregeling door plaatselijke verordening voorgeschreven. Deze bepaling heeft niet de bedoeling dat de burgemeester bij brand ook feitelijk het bevel voert. Dat moet de terzake deskundige commandant doen. Wel moet de burgemeester bij grote branden er op toezien dat er tijdig assistentie wordt verleend en dient hij de openbare-ordeaspecten in het oog te houden. Als lid van het college is hij natuurlijk ook betrokken bij de in paragraaf 4.2.2 genoemde taken. Brandweer behoort meestal tot zijn portefeuille. De Wet Bescherming Bevolking geeft de burgemeester een aantal taken. Zo is hij belast met de organisatie en het opperbevel van de BB in de gemeente. BB-kringen ontstaan als gemeenschappelijke regelingen. De gezamenlijke burgemeesters vormen de kringraad. In de kring is een gezamenlijk commando voor de kring, dat onder leiding staat van een hoofd Bescherming Bevolking. De kring beschikt ook over een kringbeschermingsplan. Daarnaast heeft de burgemeester nog een aanvullende verantwoordelijkheid met betrekking tot de bescherming van de bevolking in zijn gebied. Dit betreft vooral de individuele zelfbescherming, de georganiseerde zelfbescherming, de voorlichting, de schuilplaatsen en de bluswatervoorziening. In de toekomst zal de burgemeester waarschijnlijk ook verplicht worden naast het door de raad opgestelde rampenplan een rampbestrijdingsplan op te stellen. Hiermee behoeft natuurlijk niet gewacht te worden tot de Wet Rampenplannen in het staatsblad staat. In kustgemeenten of daar vlakbij liggende gemeenten heeft de burgemeester ook een taak bij de dijkbewaking bij stormvloed. Hiervoor bestaan vaak provinciale richtlijnen.